Міжнародні джерела адміністративного права

3.3.1. Міжнародні договори

як джерела адміністративного права

Відповідно до ст. 3 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні договори України»¹ міжнародні договори уклада­ються Президентом України або за його дорученням - від імені України; Кабінетом Міністрів України або за його дорученням - від імені уряду України; міністерствами та іншими централь­ними органами виконавчої влади, державними органами - від імені міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних органів.

В Україні нині діють чимало міжнародних договорів, норми яких мають застосовуватися під час регулювання адміністративно- правових відносин. Наприклад:

- Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р.^{[60] [61];}

- Європейська конвенція про видання правопорушників від 13 грудня 1957 р.^[62];

- Рамкова конвенція Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату від 9 травня 1992 р.^[63].

3.3.2. Юридичні акти Європейського Союзу

як джерела адміністративного права

в контексті правотворчої діяльності

Відповідно до положень Угоди про партнерство і співробітни­цтво між Україною і європейськими співтовариствами та їх держа­вами-членами від 14 червня 1994 р. і Закону України від 18 березня 2004 р. «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» джерелами адмі­ністративного права України є юридичні акти Європейського Союзу^[64].

Відповідно до них Україна взяла на себе зобов’язання привести власні закони та інші нормативні акти відповідно до законодав­ства Європейського Союзу. Наприклад:

- Директива Ради 85/337/ЄЕС від 27 червня 1985 р. (зі змінами, внесеними Директивою 97/11/ЄС від 3 березня 1997 р.) щодо оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навко­лишнє середовище;

- Директива Ради 92/104/ЄЕС щодо охорони праці на підзем­них і відкритих гірничодобувних підприємствах.

Правотворча та правозастосовна діяльність, яку здійснюють у сферах, що становлять предмет правового регулювання адміні­стративного права, ґрунтується на вимогах і положеннях правових актів ЄС. Право ЄС має два рівні - первинне (ієрархічно вище) та вторинне (похідне).

До первинних джерел права ЄС належать:

1) установчі договори:

- Конвенція про деякі інститути, спільні для європейських співтовариств (1957);

- Акт Ради про прямі вибори до Європейського Парламенту (1976);

- Єдиний Європейський Акт (1986);

- Маастрихтська угода про Європейський Союз (1992) з його протоколами і деклараціями;

- Амстердамська угода про Європейський Союз з його прото­колами і деклараціями (1997);

- Ніццька угода 2001 р.;

2) угода про заснування Конституції Європи від 29 жовтня 2004 р.;

3) конвенції між державами-членами.

До вторинних джерел права належать правові акти інститу­цій Співтовариства:

1) регламенти - нормативно-правові акти загального харак­теру. Вони є обов’язковими у всіх своїх елементах для всіх суб’єк­тів права ЄС і є актами прямої дії, тобто підлягають застосуванню владою і судовими органами усіх держав-членів незалежно від того, чи виступала певна держава за їх ухвалення. Усі регламенти підля­гають обов’язковій публікації в офіційному органі Європейського Союзу - Journal official - і набирають чинності, якщо інше не вста­новлено в самому акті, на 20-й день після опублікування.

Наприклад:

- Регламент (ЄС) № 853/2004 Європейського Парламенту і Ради від 29 квітня 2004 р., що встановлює спеціальні гігієнічні правила для харчових продуктів тваринного походження;

- Регламент Комісії (Євроатом) № 944/89 від 12 квітня 1989 р., яким установлюються максимально допустимі рівні радіоактив­ного зараження другорядних продуктів харчування після ядерної аварії чи будь-якого іншого випадку радіологічного надзвичайного стану;

2) директиви, головна відмінність яких від регламенту полягає в тому, що в директиві зазвичай вказуються мета й результати, які мають бути досягнуті, однак національній владі надається право самій визначати, в якій формі чи за допомогою яких процедур і механізмів ця мета може бути досягнута.

- Директива Ради 92/50/ЄЕС від 18 червня 1992 р., що коорди­нує розміщення державних замовлень у сфері послуг;

- Директива Ради 93/36/ЄЕС від 14 червня 1993 р. щодо проце­дур координування укладання державних контрактів на поста­чання товарів;

- Директива Ради від 21 грудня 1989 р. про координацію зако­нів, підзаконних актів та адміністративних положень про засто­сування процедур перевірки надання контрактів на державні поставки та виконання державних робіт (89/665/ЄЕС);

3) рішення Ради або ЄК, відмітна риса яких полягає в тому, що це акти індивідуального, а не загального характеру. Будучи обов’язко­вими для своїх адресатів, вони здебільшого стосуються спеціаль­них, вузьких, часто технічних питань і обов’язкові тільки для тих суб’єктів, яким вони адресовані. До того ж адресатом не обов’яз­ково має бути держава - це можуть бути певні категорії юридич­них осіб або навіть окремі юридичні особи. За загальним прави­лом, рішення нотифікуються (повідомляються) тим суб’єктам, яких вони безпосередньо стосуються і які постають як виконавці відпо­відних розпоряджень. Такими правовими актами є:

- Рішення Комісії від 22 грудня 1972 р. про вирівнювання цін для продажу вугілля на спільному ринку (ОВ L 297, 30/12/1972, С. 0045-0047);

- Рішення Комісії від 26 травня 1987 р. про заснування Дорадчого комітету з контрактів на виконання державних робіт (71/306/ЄЕС) (ОВ L 185, 16.8.1971, С. 15).

Окрім того є багато інших документів, схвалюваних інституціями Співтовариства, - наприклад, меморандуми, повідомлення, обго­ворення, програми, керівні вказівки. Ці недоговірні акти описують різноманітні заходи та процеси, які відбуваються у Співтоваристві. Однак вони можуть мати обов’язкову юридичну силу, якщо, незва­жаючи на свою назву, вони відповідають критеріям, передбаче­ним договором для обов’язкових правових актів, а тому теж будуть визнані джерелами адміністративного права.

3.3.3. «М'яке право» у системі джерел адміністративного права

Україна, беручи активну участь у міжнародній та європей­ській співпраці, будучи членом Організації Об’єднаних Націй, Ради Європи, а також з огляду на євроінтеграційні наміри має врахо­вувати також юридичні акти «м’якого права» - інституційні, рекомендаційні норми, які містяться у відповідних джерелах - у документах міжнародних міжурядових організацій.

Визначальною у формуванні норм «м’якого права» є діяльність ООН, що ухвалила чимало документів рекомендаційного харак­теру. До найбільш визначальних джерел «м’якого права», створе­них ООН, належать:

- Загальна декларація прав людини (1948 р.);

- Загальна декларація про геном людини та права людини (1997 р.);

- Декларація про клонування людини (2005 р.);

- Декларація прав корінних народів (2007 р.).

На рівні Ради Європи до актів «м’якого права» належать реко­мендації Парламентської асамблеї Ради Європи, що є дорадчим органом при Комітеті міністрів та відповідно до ст. 22 Статуту Ради Європи обговорює відповідні питання в межах своєї компе­тенції та передає висновки Комітету міністрів у формі рекоменда­цій. Парламентська асамблея ухвалює документи, які визначають основні, загальні напрямки діяльності Комітету міністрів, націо­нальних урядів, парламентів і політичних партій; розробляє різно­манітні міжнародні договори - європейські конвенції, які спри­яють формуванню основи європейської нормативно-правової системи^{[65] [66].}

Юридичними актами Парламентської асамблеї Ради Європи керуються у своїй діяльності Комітет міністрів, національні уряди, парламенти, партії. Також до актів «м’якого права» у системі права Ради Європи належать стандарти Ради Європи з прав людини, що містять норми права, зафіксовані в Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод, Європейській соціальній хартії, Європейській хартії місцевого самоврядування та інших конвен­ціях та актах Ради Європи. Тлумачення та конкретизація таких стандартів виявляються в рекомендаціях і резолюціях Комітету Міністрів, чимала кількість яких безпосередньо стосуються регу­лювання відносин, які виникають між публічною адміністрацією та приватними особами.

- Резолюція Парламентської асамблеї Ради Європи № 1755 (2010 р.) «Функціонування демократичних інституцій в Україні»;

- Резолюція (77) 31 від 28 вересня 1977 р. Комітету Міністрів про захист особи щодо актів адміністративних органів влади;

- Рекомендація № R (80) 2 від 11 березня 1980 р. Комітету Міністрів державам-членам щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень;

- Рекомендація № R (84) 15 від 11 вересня 1984 р. Комітету Міністрів державам-членам щодо публічної правової відповідаль­ності за спричинену шкоду;

- Рекомендація № R (87) 16 від 17 вересня 1987 р. Комітету Міністрів державам-членам щодо адміністративних процедур, які зачіпають права великої кількості осіб, тощо.

До суб'єктів видання актів «м'якого права» належить Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), яка має своїм завданням забезпечення безпеки у світі, урегулювання кризових ситуацій, ліквідацію наслідків конфліктів. Вирішення цих завдань супроводжується ухваленням відповідних рішень, які, не маючи юридично обов'язкового характеру для країн-чле- нів, мають однак важливе політичне значення. Положення рішень ОБСЄ можуть надалі розвиватися на рівні національного законо­давства. Наприклад:

- Декларація щодо агресивного націоналізму (1993 р.);

- Единбурзька декларація (2004 р.);

- Астанінська пам'ятна декларація: назустріч спільноті безпеки (2010 р.).

3.4.