Формалізовані національні джерела адміністративного права

Форліалізовані національні джерела адлііністративного пра­ва - це ті способи закріплення і зовнішнього вираження адлііні- стративно-правових норлі, що прийліаються публічно-владни- ліи інституціялш, яких наділено повноваженнялш прийліати норліативні акти, укладати адлііністративні договори та ухвалювати судові рішення загальнодержавного значення.

До ознак формалізованих національних джерел адміністратив­ного права, слід віднести такі:

1) є основнилі елеліентолі системи джерел адлііністративного права, яким визначено змістовні межі інших елементів цієї системи (напр., у чинних нормативних актах встановлено окремі принципи функціонування суб’єктів публічної адміністрації: Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні»^[XLI], «Про місцеві державні

адміністрації»¹, «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Ка­бінет Міністрів України»^{[42] [43] тощо: їх зміст визначає можливість та по­треби застосування як окремих формалізованих міжнародних дже­рел адміністративного права, так і неформалізованих джерел);}

2) їхній склад сформовано з конкретно визначених компонентів: нормативних актів, адміністративних договорів та рішень юрисдик- ційних інституцій;

3) приймаються, укладаються чи ухвалюються конкретно ви­значеними суб’єктами у межах встановленого порядку та з до­триманням вимог, що висуваються до такого роду рішень;

4) вони одночасно може бути джерелом інших галузей пра­ва (напр., ПК України^[44] є формалізованим національним джере­лом адміністративного права в частині упорядкування відносин, пов’язаних із втручальним публічним адмініструванням (здійснен­ням контрольно-наглядової діяльності у сфері оподаткування), але одночасно - це джерело податкового права);

5) мають юридичне значення (підлягає обов’язковому виконанню) лише у тому разі, якщо офіційно набули чинності чи визнані чин­ними;

6) нормативні акти та адміністративні договори є водночас й інструментом публічного адміністрування.

До формалізованих національних джерел адміністративного пра­ва належать: нормативні акти, нормативні договори та нормативні рішення юрисдикційних інституцій.

Норліативний акт - це офіційний документ, прийнятий упо- вноваженилі суб’єктолі у визначених законолі порядку та форліі, що ліістить норми права. За юридичною силою нормативно-пра­вові акти поділяються на такі:

1) Конституція України^[45], у змісті якої можна виокремити дві групи значущих для адміністративного права приписів:

а) що встановлюють ціннісні засади цієї галузі (напр., у поло­женнях ст. З, серед іншого, наголошено, що: «утвердження і забез­печення прав і свобод людини є головним обов’язком держави»; у положеннях ст. 19 встановлено, що органи державної влади та ор­гани місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України);

б) що безпосередньо регламентують відносини, які належать до предмета адміністративного права (напр.: ст. 6 передбачено поділ, що органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження у вста­новлених законодавством межах; ст. 118 визначено порядок при­значення голів місцевих державних адміністрацій). Слід критично сприймати висловлювані в науці думки про те, що Основний Закон не є джерелом адміністративного права, які переважно орієнтують­ся на зарубіжний досвід, оминаючи увагою відмінності у змістові та ролі конституційних актів, вітчизняні доктринальні традиції;

2) закони України, серед яких слід виокремити:

а) кодифіковані закони (КУпАП¹, MK України^{[46] [47], Основи законо­давства про охорону здоров’я[48] тощо);}

б) некодифіковані закони (напр., Закони України: «Про Націо­нальну поліцію»^[49], «Про адміністративні послуги»^[50], «Про адміністра­тивний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі»^[51]).

Важливо наголосити на тому, що «основи законодавства» за сво­єю структурою та змістом є кодифікованим актом (незважаючи на відсутність відповідного прикметника у їх найменуванні); адмі-

ністративне право є некодифікованою галуззю права (незважаючи на віднесення до кола її джерел чималої кількості кодексів).

формування концепції Адміністративного кодексу України в 1998 р., як сукупності чотирьох майбутніх кодексів: 1) Про адмі­ністративні проступки; 2) Процедурного кодексу; 3) Процесуаль­ного кодексу; 4) Службово-етичного кодексу. Ця ідея не отримала втілення через ряд причин, зокрема: незатвердження Адміністра­тивно-процедурного кодексу; незавершення процесу виокремлення адміністративного процесуального права у самостійну галузь тощо;

3) підзаконні нормативні акти, до яких належать: а) постанови Верховної Ради України (напр., «Про Консультативну раду з питань інформатизації при Верховній Раді України⁸¹); б) укази Президен­та (напр., «Про Стратегію сталого розвитку”^{[52] [53]); в) постанови КМУ (напр., Про затвердження Положення про Міністерство цифрової трансформації України[54]); г) накази ЦОВВ [напр., наказ НАЗК «Про затвердження Типового положення про уповноважений підрозділ (уповноважену особу) з питань запобігання та виявлення корупції»[55]]; д) розпорядження голів місцевих державних адміністрацій (напр., розпорядження голови Харківської обласної військової адміністрації «Про заборону відвідування лісів та здійснення полювання на тери­торії Харківської області у період воєнного стану» від 08.08.2022 р. № 112В1); ж) рішення органів місцевого самоврядування (напр., рі­шення Одеської обласної ради «Про затвердження Порядку надання цільової адресної допомоги сім’ям, які опинилися у складних жит­тєвих обставинах, та малозабезпеченим верствам населення Одесь­кої області»[56] [57]); з) рішення військових та військово-цивільних адмі­ністрацій (напр., розпорядження начальника Рівненської військової адміністрації «Про затвердження критеріїв територіального/галу- зевого значення, за якими здійснюється визначення підприємств, установ і організацій, які мають важливе значення для регіональної економіки чи задоволення потреб територіальної громади»[58]) тощо.}

Слід мати на увазі, що поняття «рішення» чи «наказ» одночасно застосовуються для позначення реалізації повноважень конкретного суб’єкта, що наділений нормотворчими повноваженнями незалежно від характеру змісту цього рішення чи наказу: як до тих, що мають загально-нормативну дію, так і до тих, що мають індивідуальну дію та спрямовані на вирішення конкретної адміністративної справи.

До джерел адміністративного права належать і адміністратив­ні договори, серед яких виокремлюються адміністративні догово­ри нормативного характеру (напр., для розмежування компетенції: Конституційний Договір між Верховною Радою України та Прези­дентом України 1995 р.) та міжнародні договори.

Віднесення договору до категорії адміністративних здійснюється на підставі відповідності його ознак тим, що визначені у положен­нях ст. 4 КАС України¹. При цьому необхідно встановити, що:

1) під час укладення адміністративного договору суб’єкт владних повноважень діє з метою задоволення не особистих потреб (як юри­дичної особи), а публічних (суспільних) інтересів; адміністративний договір містить умови, спрямовані передусім на забезпечення пуб­лічного інтересу;

2) під час укладення адміністративного договору суб’єкт влад­них повноважень повинен дотримуватися вимог щодо правових підстав, меж компетенції, процедур діяльності, які визначаються Конституцією і законами України (зокрема, у частині вибору контр­агента, встановлення суттєвих умов такого договору тощо);

3) адміністративні договори укладаються суб’єктом владних пов­новажень зазвичай на підставі раніше ухваленого владного управ­лінського рішення (виданого правового акта)^{[59] [60].}

До формалізованих національних джерел віднесено виключно адміністративні договори, що одночасно є інструментами публіч­ного адміністрування, а їх зміст має загальний характер (напр., про делегування повноважень від місцевої державної адміністрації ор­гану місцевого самоврядування), а не індивідуальний (напр., про відстрочення сплати податкового зобов’язання).

З огляду на усталені погляди щодо рис романо-германської правової сім’ї, правовий прецедент часто не визнається джере­лом вітчизняного права на загальнотеоретичному рівні. Однак, рішення деяких юрисдикційних інституцій однозначно повинно бути зараховано до джерел адміністративного права (як і інших галузей):

1) Рішення КСУ, якими закони та підзаконні акти парламенту, Президента, Уряду, BP APK може бути визнано неконституційними (повністю чи частково), що має наслідком втрату ними чинності (це так звана негативна нормотворчість). Окремі фахівці виокремлюють у діяльності КСУ і певний (значно менший) аспект позитивної нор- мотворчості (під час здійснення офіційного тлумачення Конституції України, яке може мати розширювальний характер). У будь-якому разі, рішення КСУ спроможні доволі суттєво змінювати існуючий масив адміністративно-правових приписів, припиняючи цілі групи публічно-приватних відносин, нівелюючи види адміністративних заходів/процедур тощо (напр.: Рішення КСУ від 22.12.2010 р. № 23- рп/2010 у справі про адміністративну відповідальність у сфері за­безпечення безпеки дорожнього руху¹, Рішення КСУ від 11.10.2011 р. № Ю-рп/2011 у справі про строки адміністративного затримання^{[61] [62]} тощо);

2) Рішення ЄСПЛ, які, відповідно до ст. 17 Закону «Про ви­конання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»^[63], застосовуються судами України «як джерело пра­ва». При цьому, рішення міжнародної судової установи можуть стосуватися адміністративно-правових відносин та бути джере­лом адміністративного права. Так, у Рішенні ЄСПЛ «Швидка проти України» визнавалося неправомірним застосування до заявниці максимального розміру санкції КУпАП у зв’язку з її відмовою «виз­нати свою провину, таким чином накладаючи на неї стягнення за небажання змінити свої політичні погляди»; в описаному виявлено

ознаки непропорційності заходу переслідуваній меті.¹ Приклада­ми можуть бути: рішення «Михайлюк та Петров проти України» (2009), в якому визначено сутність принципу законності^{[64] [65]; рішення «Лучанінова проти України» (2011), в якому сформульовано сут­ність публічного розгляду справи[66]; рішення «Волох проти Украї­ни» (2006), в якому звернуто увагу на порядок застосування дис­креційних повноважень[67];}

3) Рішення Верховного Суду.

зивають квазіджерелом адміністративного права з огляду на їх ін- терпретаційність (а не нормотворення/припинення) та відсутність формального визнання як джерела.

3.3.