Національні джерела адміністративного права

На відміну від норм, наприклад кримінального права, об’єд­нати всі національні джерела адміністративного права в одному чи навіть декількох комплексних (кодифікованих) кодексах чи зако­нах неможливо з об’єктивних причин.

Адміністративне право регулює широке коло суспільних відно­син. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того нормотворчість в управлінській сфері характе­ризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матері­алу. Законодавчі акти постійно доповнюються та уточняються, а нормативний матеріал потребує систематизації.

Адміністративно-правові норми безпосередньо фіксуються в десятках законів, наприклад «Про надання адміністративних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у декількох кодексах (КУпАП, КАСУ, Митному, Податковому, Лісовому, Водному, Земельному) та кількох тисячах підзаконних нормативно-правових актах.

3.2.1. Законодавчі акти (нормативно-правові акти)

як джерела адміністративного права

Основним видом джерел адміністративного права є нормативно- правовий акт.

Нормативно-правовий акт (законодавчий акт) - це письмо­вий документ компетентного суб’єкта владних повноважень, який містить формально обов’язкове правило поведінки загального характеру.

Нормативно-правові акти видаються суб’єктами владних повно­важень лише в певній формі й суворо в межах своєї компетенції. Юридична цінність нормативно-правового акта визначається місцем у системі органів держави того органу, який його видав. Вищими за юридичною силою є Конституція України та інші закони України.

Нормативно-правовий акт слід відрізняти від індивідуального (адміністративного акта), що є завершальним етапом правозасто- сування.

Індивідуальний (адміністративний) акт - це акт, що вміщує конкретний державний владний припис, прийнятий компетент­ним публічним органом у результаті вирішення індивідуальної юридичної справи.

За юридичною силою національні нормативно-правові акти (законодавчі акти) як джерела адміністративного права поділя­ються на закони (Конституцію та інші закони України) та підза- конні акти. При цьому треба розуміти, що в юридичній літературі категорії «законодавство» і «нормативно-правовий акт» розумі­ються як тотожні.

3.2.1.1. Закони як джерела адміністративного права

Закони становлять основну за значущістю частину нормативно- правових актів в Україні, адже саме вони мають регулювати найваж­ливіші суспільні відносини.

Закон - це нормативно-правовий акт, що ухвалений Верховною Радою України^[58], регулює найважливіші суспільні відносини, вира­жає волю й інтереси Українського народу, має найвищу юридичну силу щодо інших актів, є загальнообов’язковим та охороняється від порушення всіма засобами держави.

Закони мають вищу юридичну силу щодо інших нормативно-пра­вових актів, що передбачає такі положення:

- ніхто, крім Верховної Ради України, не може їх ухвалювати, змінювати чи скасовувати;

- вони регулюють найважливіші суспільні відносини, що бага­торазово повторюються;

- усі інші нормативно-правові акти мають видаватися на основі законів і щодо їх виконання;

- у разі виникнення колізій між нормами Закону й підзакон- ного нормативно-правового акта діють норми закону;

- тільки Верховна Рада України може підтвердити або змінити Закон у разі повернення його Президентом України за відкладного вето.

Закони як національні джерела адміністративного права класи­фікуються.

1. За ієрархічним статусом:

- Конституція України (Основний Закон) та конституційні закони, які становлять основу розвитку правової системи;

- органічні закони, що конкретизують найважливіші поло­ження Конституції України або випливають з її змісту (наприклад, Закон України «Про Кабінет Міністрів України»);

- звичайні закони - з інших важливих питань суспільного життя (наприклад, Закон України від 9.04.1999 р. № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації»);

- надзвичайні закони, що ухвалюються з окремих питань, передбачених Конституцією та законами України в надзвичайних ситуаціях^[59].

2. За спрямованістю норм адміністративного права закони поді­ляються на: матеріальні (наприклад, Закон України від 21.05.1997 р. № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні») та процесуальні (КАСУ).

При цьому особливістю нормативно-правових актів у галузі адміністративного права є те, що в багатьох законах України поєд­нуються як матеріальні, так і процесуальні адміністративно-пра­вові норми (найбільш слушний приклад - КУпАП).

3.2.1.2. Конституція України як основа побудови системи джерел адміністративного права

У системі джерел адміністративного права вихідну роль віді­грає Конституція України, що є Основним Законом Української держави. У ній визначаються права, свободи, які має забезпечити громадянам публічна адміністрація, її система, найважливіші положення щодо організації її діяльності. Конституційно-правові акти встановлюють правовий статус громадян, закріплюють їх участь у громадських об’єднаннях, в управлінні державними та громадськими справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в публічному управлінні.

Проте роль Конституції України як першоджерела права не зводиться до прямого регулювання адміністративно-правових відно­син. Конституційні норми передбачають видання окремих зако­нів - джерел адміністративного права. Крім того багато положень конкретизується в різних підзаконних нормативно-правих актах.

Отже, Конституція України, є джерелом адміністративного права, її норми мають пряму дію, одночасно є основою побудови системи інших джерел адміністративного права щодо форму­вання, розвитку та уточнення спеціальних принципів, функцій, форм і методів адміністративної діяльності й адміністративних процедур забезпечення публічних прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина публічною адміністрацією, державного та загалом публічного інтересу суспільства.

3.2.1.3. Підзаконні нормативні акти (нормативно-правові) як джерела адміністративного права

Підзаконні нормативно-правові акти видаються на підставі Закону, відповідно до Закону і для його виконання.

За першим підходом учені вважають, що публічна адміністра­ція не має приймати підзаконні нормативно-правові акти, а має зосередити свої зусилля виключно на виконавчій діяльності щодо виконання законів і видання індивідуальних адміністративних актів персоніфікованого характеру. Незважаючи на теоретичну правильність зазначеного, досягти такого ідеального стану речей ще не вдавалось у жодній країні світу. Потреба забезпечення ефек­тивного і своєчасного виконання виконавчих функцій, усунення прогалин у законах об'єктивно спонукає публічну владу до розпо­рядчої діяльності.

Тим самим відповідно до другого підходу вчені вважають, що публічна адміністрація може приймати підзаконні норматив­но-правові акти. Але й вони погоджуються з тим, що обсяг такого регулювання в стабільній демократичній правовій державі має постійно зменшуватись. А поки вітчизняне суспільство не дося- гло такого стану, адміністративно-правове регулювання в Україні здійснюється на основі як законів, так і численних підзаконних нормативно-правових актів.

Поділ підзаконних нормативно-правових актів на види здійснюється за відповідними критеріями.

За суб'єктами видання:

- постанови Кабінету Міністрів України;

- укази Президента України;

- розпорядження голів обласних, районних державних адміні­страцій нормативного характеру;

- рішення, нормативні ухвали місцевих рад народних депутатів;

- рішення виконавчих комітетів місцевих рад народних депу­татів;

- інструкції, накази (нормативно-правові) керівників мініс­терств, державних комітетів і відомств загального характеру;

- накази (нормативно-правові) керівників відділів і управлінь місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів місце­вих рад народних депутатів нормативного характеру;

- накази (нормативно-правові), інструкції адміністрацій підприємств, установ, організацій.

За юридичною силою:

- загальні (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2018 р. № 151 «Про затвердження Технічного регламенту безпечності іграшок»);

- відомчі (наприклад, Наказ Міністерства фінансів України від 29.09.2011 № 1217 «Про затвердження Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту»);

- місцеві (наприклад, Рішення Київської міської ради від 15 березня 2002 р. №313/1747 «Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві»);

- локальні.

Отже, підзаконні нормативно-правові акти - це вторинні акти, які видаються суб'єктами публічної адміністрації (у ході розпоряд­чої діяльності) на підставі певного Закону, відповідно до Закону і для його виконання, з метою забезпечення ефективного та своєчасного виконання виконавчих функцій.

3.3.