Національні джерела адміністративного права

На відміну від норм, наприклад кримінального права, об’єднати всі національні джерела адміністративного права в одному чи навіть декількох комплексних (кодифікованих) кодексах чи законах не можливо з об’єктивних причин.

Адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість в управлінській сфері характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матеріалу. Законодавчі акти постійно доповнюються та уточняються, а нормативний матеріал потребує систематизації.

Адміністративно-правові норми безпосередньо фіксуються в десятках законів, наприклад «Про надання адміністративних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у декількох кодексах (КУпАП, КАСУ, Митному, Податковому, Земельному, Лісовому, Водному) та тисячах підзаконних нормативно-правових актів.

3.2.1. Конституція України як основне джерело адміністративного права

У системі джерел адміністративного права вихідну роль відіграє Конституція України, що є Основним Законом Української держави. У ній визначаються права, свободи, які має забезпечити громадянам публічна адміністрація, її система, найважливіші положення щодо організації її діяльності. Конституційно-правові акти встановлюють правовий статус громадян, закріплюють їх участь у громадських об’єднаннях, в управлінні державними та громадськими справами, обов’язки й відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та правопорядку в публічному управлінні.

Адміністративно-правові приписи, що містяться в Конституції України, можна поділити на чотири групи, що визначають права, свободи й обов’язки фізичних та юридичних осіб приватного права у сфері публічного адміністрування; основи організації та функціонування органів публічної адміністрації; порядок формування та засади діяльності органів публічної адміністрації; адміністративно-територіальний устрій України^[71].

Проте роль Конституції України як першоджерела права не зводиться до прямого регулювання адміністративно-правових відносин. Конституційні норми передбачають видання окремих законів - джерел адміністративного права. Крім того багато положень конкретизується в різних підзаконних нормативно-правових актах.

Отже, Конституція України є джерелом адміністративного права, її норми мають пряму дію, одночасно є основою побудови системи інших джерел адміністративного права щодо формування, розвитку та уточнення спеціальних принципів, функцій, форм і методів адміністративної діяльності й адміністративних процедур забезпечення публічних прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина публічною адміністрацією, державного й загалом публічного інтересу суспільства.

3.2.2. Законодавчі акти (нормативно-правові) як джерела адміністративного права

Основним видом джерел адміністративного права є нормативно- правовий акт (нормативний акт) - письмовий документ компетентного суб’єкта владних повноважень, який містить формально обов'язкове правило поведінки загального характеру.

Нормативно-правові акти видаються суб’єктами владних повноважень лише в певній формі й суворо в межах своєї компетенції. Юридична цінність нормативно-правового акта визначається місцем у системі органів держави того органу, який його видав. До нормативно-правових актів належать як закони¹, так і підзаконні нормативно-правові акти, ухвалені в ході розпорядчої діяльності суб’єктів публічної адміністрації^{[72] [73].}

Вищими за юридичною силою є Конституція та інші закони України.

Нормативно-правовий акт слід відрізняти від індивідуального (адміністративного), що є завершальним етапом правозастосування.

Індивідуальний (адміністративний) акт - це акт, що вміщує конкретний державний владний припис, прийнятий компетентним публічним органом у результаті вирішення індивідуальної юридичної справи.

За юридичною силою національні нормативно-правові акти (законодавчі акти) як джерела адміністративного права поділяються на закони (Конституцію та інші закони України) та підзаконні акти.

3.2.3. Закони як джерела адміністративного права

Закони становлять основну за значущістю частину нормативно-правових актів в Україні, адже саме вони мають регулювати найважливіші суспільні відносини.

Закон - це нормативно-правовий акт, що ухвалений Верховною Радою України^[74], регулює найважливіші суспільні відносини, виражає волю й інтереси Українського народу, має найвищу юридичну силу щодо інших актів, є загальнообов’язковим та охороняється від порушення всіма засобами держави.

Закони мають вищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, що передбачає такі положення:

• ніхто, крім Верховної Ради України, не може їх ухвалювати, змінювати чи скасовувати;

• вони регулюють найважливіші суспільні відносини, що багаторазово повторюються;

• усі інші нормативно-правові акти мають видаватися на основі законів і щодо їх виконання;

• у разі виникнення колізій між нормами Закону й підзаконного нормативно-правового акта діють норми Закону;

• лише Верховна Рада України може підтвердити або змінити Закон у разі повернення його Президентом України за відкладного вето.

Закони як національні джерела адміністративного права класифікуються.

1. За ієрархічним статусом:

- Конституція України (Основний Закон) та конституційні закони, які становлять основу розвитку правової системи;

- органічні закони, що конкретизують найважливіші положення Конституції України або випливають з її змісту (напр., Закон України «Про Кабінет Міністрів України»);

- звичайні закони - з інших важливих питань суспільного життя (напр., Закон України від 09.04.1999 р. №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації»);

- надзвичайні закони, що ухвалюються з окремих питань, передбачених Конституцією та законами України в надзвичайних ситуаціях^[75].

2. За спрямованістю норм адміністративного права закони поділяються на: матеріальні (напр., Закон України від 21.05.1997 р.

При цьому особливістю нормативних правових актів у галузі адміністративного права є те, що в багатьох законах України поєднуються як матеріальні, так і процесуальні адміністративні правові норми (найбільш слушний приклад - КУпАП).

3.2.4. Підзаконні нормативні акти (нормативні правові) як джерела адміністративного права

Підзаконні нормативні правові акти видаються на підставі закону, відповідно до закону і для його виконання. У теорії адміністративного права існують два підходи до місця і ролі підзаконних нормативних правових актів у системі адміністративного законодавства.

За першим підходом, учені вважають, що публічна адміністрація не має ухвалювати підзаконні нормативні правові акти, а має зосередити свої зусилля виключно на виконавчій діяльності щодо виконання законів і видання індивідуальних адміністративних актів персоніфікованого характеру. Незважаючи на теоретичну правильність зазначеного, досягти такого ідеального стану речей ще не вдавалось у жодній країні світу. Потреба забезпечення ефективного і своєчасного виконання виконавчих функцій, усунення прогалин у законах об’єктивно спонукає публічну владу до розпорядчої діяльності.

Тим самим, відповідно до другого підходу вчені вважають, що публічна адміністрація може ухвалювати підзаконні нормативні правові акти. Але й вони погоджуються з тим, що обсяг такого регулювання в стабільній демократичній правовій державі має постійно зменшуватись. А поки вітчизняне суспільство не досягло такого стану, адміністративне правове регулювання в Україні здійснюється на основі як законів, так і численних підзаконних нормативних правових актів.

Поділ підзаконних нормативних правових актів на види здійснюється за відповідними критеріями.

За суб’єктами видання:

> постанови Кабінету Міністрів України;

> укази Президента України;

> розпорядження голів обласних, районних державних адміністрацій нормативного характеру;

> рішення, нормативні ухвали, звернення органів місцевого самоврядування;

> рішення виконавчих комітетів місцевих рад народних депутатів;

> інструкції, накази (нормативні правові) керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

> накази (нормативні правові) керівників управлінь та відділів місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів місцевих рад народних депутатів нормативного характеру;

> накази (нормативні правові), інструкції адміністрацій підприємств, установ, організацій при виконанні ними делегованих державних виконавчих функцій.

За юридичною силою:

> загальні (напр., Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2018 р. № 151 «Про затвердження Технічного регламенту безпечності іграшок»);

> відомчі (напр., Наказ Міністерства фінансів України від 29.09.2011 №1217 «Про затвердження Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту»);

> місцеві (напр., Рішення Київської міської ради від 15 березня 2002 р. №313/1747 «Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві»);

> локальні (напр., Наказ державного підприємства «Національні інформаційні системи» від 30.12.2016 р. № 543, яким затверджено Порядок особистого прийому громадян на цьому підприємстві).

Отже, підзаконні нормативні правові акти - це вторинні акти, які видаються суб’єктами публічної адміністрації (у ході розпорядчої діяльності) на підставі закону, відповідно до закону і для його реалізації, з метою ефективного та своєчасного забезпечення виконавчих функцій.

3.3.