Условия действительности и основания недействительности договоров с участием международных организаций

Условия действительности договоров с участием международ­ных организаций определяются, прежде всего, исходя из основных принципов международного права и с учетом особенностей юриди­ческой природы таких договоров, о которой говорилось в гл.

В Конвенции 1986 года условия, при которых договор с участи­ем международных организаций не может считаться действитель­ным (основания недействительности), закреплены в ст. 46-53 ч. V. Все условия действительности таких международных договоров мож­но разделить на три большие группы:

а) относящиеся к субъектам договора — государствам и между­народным организациям;

б) относящиеся к действительности волеизъявления этих субъектов, составляющего их соглашение в договоре;

в) относящиеся к объекту и цели договора. Действительность должна охватывать все главные элементы международного договора: надлежащие стороны, обладающие международной правосубъектно­стью; подлинное соглашение этих субъектов; правомерный объект и цель соглашения в договоре. Договор не будет действительным, если отсутствует хотя бы один из этих элементов.

А) Надлежащие стороны (субъекты)

В международном договоре должны прежде всего принимать участие надлежащие субъекты. Это непосредственно заинтересован­ные государства или международные организации, причем послед­ние должны обладать международной правосубъектностью, а следо­вательно, и договорной правоспособностью.

О непосредственно заинтересованных государствах уже гово­рилось. Договор, заключенный без участия непосредственно заинте­ресованных государств, тем более нарушающий их законные права и интересы, может рассматриваться ими как не имеющий юридичес­кой силы. Такая же ситуация возможна и в том случае, если непос­редственно заинтересованной стороной в договоре является между­народная организация, например при оказании ею технической или финансовой помощи какому-либо государству.

Если договор заключается только между государствами, то воп­рос этот, как правило, не возникает, хотя иногда договорная право­способность и государств может быть ограничена в силу определен­ных международных обязательств, которые запрещают им заключать международные договоры определенного вида. Так, постоянно нейт­ральные государства в соответствии с международными обязатель­ствами не имеют права заключать союзные договоры оборонитель­ного характера, соглашения о военных базах, военной помощи и т. п. В данном случае, на наш взгляд, можно говорить об ограничении, пусть добровольном, в некоторой степени договорной правоспособ­ности государства, хотя не все согласны с этим. Конечно, такие случаи редки, но все же бывают.

Другое дело, когда речь идет о международных организациях.

Это различие нашло отражение в ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года. Если в первой констатируется, что «каждое государство обладает правоспо­собностью заключать договоры», то во второй говорится лишь, что «правоспособность международных организаций заключать догово­ры регулируется правилами этой организации». Разница существен­ная.

Было бы неправильным сказать, что каждая международная организация обладает правом заключать международные договоры, ибо это не так. Только межправительственные (межгосударствен­ные) организации, которые являются международно-правовыми субъектами, обладают таким правом. Источник ее — в соответствую­щих правилах международных организаций, прежде всего в учреди­тельных актах, а они являются результатом соглашений между госу­дарствами, которые создают международные организации. В учреди­тельных актах иногда прямо (expresis verbis) предусматривается право международных организаций заключать международные договоры, хотя далеко не во всех. Но во всех учредительных актах четко опре­деляется компетенция международной организации. И если отсут­ствие в уставе формулировки о праве международной организации заключать международные договоры не является свидетельством такого запрета, то отсутствие международной правосубъектности всегда исключает такое право. Если даже международная организа­ция как субъект международного права обладает таким правом, то она должна его осуществлять в строгих пределах объема ее междуна­родной правосубъектности. Иначе говоря, ее договорная правоспо­собность не может выходить за рамки ее международной правосубъ­ектности.

Если международная организация заключает договор с государ­ством или с другой международной организацией по вопросам, кото­рые не относятся к ее компетенции, закрепленной в ее уставе, то такая организация не будет надлежащей стороной в договоре, а сам договор не будет обладать качеством международно-правового дого­вора.

Этот важный вопрос был затронут на Венской конференции в связи со ст. 6 проекта. Советская делегация и делегации других социалистических стран, заявив о принципиальной приемлемости для них этой статьи, в то же время указали, что она тесно связана с определением «правила организации» в ст. 2 и поправкой пяти соци­алистических стран, подчеркивающей важность соответствия реше­ний, резолюций и практики международных организаций их учреди­тельным актам.

Глава советской делегации, выступая по ст. 6, поставил вопрос: каковы будут последствия заключения какой-либо международной организацией договора в нарушение ее учредительного акта? В про­екте статей нет положения, предусматривающего такой случай^[609]. Осо­бая роль учредительных актов была выделена и в поправке Мекси­ки, где было сказано, что «международные организации правомочны заключать договоры с государствами или с другими международ­ными организациями только в соответствии с положениями их учре­дительных актов и других правил» (Ь. 7), за что она была подвергну­та резкой критике западных государств, увидевших в подчеркивании значения учредительных актов угрозу якобы ограничения договор­ной правоспособности международных организаций. Это прозвучало, в частности, в выступлениях представителей США, ФРГ, Греции, Испании, Португалии, Швейцарии, ЕЭС, ОАГ, ВОЗ, ФАО и др.^[610]

Делегации социалистических стран не возражали против по­правки Мексики, поскольку она исходила из правомерности только таких договоров, которые заключаются международными организа­циями прежде всего в соответствии с их уставами.

В результате обсуждения поправка Мексики была снята, и ст. 6 была принята конференцией с небольшими редакционными измене­ниями в формулировке КМП.

Была снята также поправка Австрии, в которой предлагалось воспроизвести в ст. 6 положение Венской конвенции 1969 года о том, что каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры.

Вопрос о необходимости соответствия договоров международ­ных организаций их уставам нашел отражение в преамбуле конвен­ции в виде общего положения о том, что «международная организа­ция обладает такой правоспособностью заключать договоры, кото­рая необходима для выполнения ее функций и достижения ее це­лей». Само собой разумеется, что эти функции и цели закрепляются прежде всего в учредительных актах международных организаций. Такой подход имел место и в консультативном заключении Между­народного Суда ООН, вынесенном в 1949 году по делу о возмеще­нии ущерба, понесенного на службе в ООН.

Анализ уставов международных организаций также убедитель­но показывает, что их правоспособность заключать международные договоры определяется функциями и целями, закрепленными в этих актах, хотя во многих из них прямо ничего не говорится о договор­ной правоспособности, как, например, в Уставе ООН, правилах ВОЗ, конвенции ИКАО и др.

Б) Действительность соглашения в договоре

Если международная организация не обладает международной договорной правоспособностью, то она не может заключать между­народные договоры ни с государствами, ни с другими международ­ными организациями. Понятно, что в этом случае не может возник­нуть вопроса о действительности соглашения субъектов в таком договоре. Но это не значит, что такой вопрос вообще не может возникнуть в договорах, заключаемых международными организа­циями.

Международная организация может обладать договорной пра­воспособностью, но в силу тех или иных пороков выраженной ею воли заключенный международный договор не будет обладать каче­ством международно-правовой действительности.

Как и в случае межгосударственных договоров, важнейшим условием действительности договора с участием международных организаций является наличие в нем подлинного соглашения всех его субъектов. Такое соглашение в договоре является результатом взаимных уступок договаривающихся субъектов (не только госу­дарств, но и международных организаций), взаимного согласования их воль. Оно может быть достигнуто только при условии соблюде­ния добровольности, взаимности и равенства. Рассмотрим эти усло­вия подробнее.

Прежде всего — это недопустимость применения силы или уг­розы силой в отношении международной организации или ее пред­ставителей, а также незаконного применения силы со стороны меж­дународной организации при заключении международного догово­ра. Некоторые юристы относят такие ситуации к чисто теоретичес­ким в отношениях, где участвуют международные организации. Это показала дискуссия в Комиссии международного права, когда об­суждался данный вопрос^[611]. В научной литературе также встречаются высказывания, в которых недооценивается возможность возникно­вения ситуаций при заключении договоров между государствами, например давление международной организации на государство при заключении соглашения о штаб-квартире^[612].

Однако более детальное рассмотрение этого вопроса показыва­ет, что нормы Венской конвенции о праве международных догово­ров, запрещающие под страхом абсолютной недействительности зак­лючение международных договоров в результате применения силы или угрозы силой (ст. 51 и 52), должны быть полностью сохранены и в отношении договоров с участием международных организаций.

Здесь возможны два случая. Международная организация, как и ее представитель, может стать жертвой различных форм принуж­дения и угроз, а с другой стороны, международная организация может стать орудием незаконного применения силы, в том числе принуждения государств к заключению международного договора. История, к сожалению, знает примеры, когда в агрессивных целях использовались даже универсальные международные организации. Напомним, что война США в Корее в 1950—1953 годах велась под флагом ООН. Использование вооруженной силы в данном случае было незаконным, оно осуществлялось вопреки Уставу ООН.

Могут иметь место и другие, кроме вооруженных, формы неза­конного применения силы со стороны международных организаций капиталистических стран, прежде всего экономическое и финансо­вое давление на более слабые в экономическом отношении государ­ства. Типичными примерами в этом отношении являются соглаше­ния об экономической и финансовой помощи, которые навязаны развивающимся государствам Азии, Африки и Латинской Америки Международным банком реконструкции и развития, Международ­ным валютным фондом и другими подобными организациями, нахо­дящимися под финансовым контролем США. Эти организации ока­зывают грубое давление на развивающиеся страны (и не только на них), вмешиваются в их внутренние дела, навязывают кабальные условия международных соглашений. Ростовщический, кабальный характер имеют учетные годовые ставки - 13 и выше процентов, в результате чего только на выплату процентов по займам на основе соглашений с МБРР и МВФ расходуются сотни миллиардов долла­ров^[613]. Колоссальная задолженность развивающихся стран междуна­родным финансовым организациям порождает опасные и трудно­разрешимые проблемы, ибо многие из этих стран, видимо, никогда не сумеют расплатиться со своими кредиторами. Однако МБРР и МВФ не идут навстречу просьбам развивающихся стран выделить специальные средства для облегчения погашения ими огромной за­долженности. Они еще более усиливают финансово-экономическое давление на них под видом соблюдения заключенных с ними согла­шений.

Очевидно, что во всех приведенных случаях воля государств была выражена под влиянием экономического принуждения или угрозы таковым. Но современное международное право запрещает любые формы принуждения при заключении международных дого­воров. Напомним, что Венская декларация 1969 года осуждает угро­зу или применение в любой форме военно-политического или эко­номического давления с целью совершения любого акта, относяще­гося к заключению международных договоров. Правда, здесь имелись в виду договоры между государствами. Но, как было показано выше, подобные незаконные проявления силы могут иметь место и со стороны международных организаций. Поэтому Комиссия между­народного права поступила обоснованно, распространив положения ст. 51 и 52 Венской конвенции на договоры с участием международ­ных организаций. Это тем более справедливо, что сами международ­ные организации также могут быть вынуждены заключать договор под давлением и даже с применением вооруженной силы со стороны государств в нарушение принципов международного права.

Например, если в результате войны штаб-квартира междуна­родной организации окажется в обстановке угроз и насилия, то последняя может быть вынуждена дать согласие путем заключения договора на отказ от некоторых своих прав, привилегий и иммуните­тов, с тем чтобы избежать худшего. Если принуждение было проти­воправным, как, например, в случае агрессии, то такой договор будет ничтожным. Насилие может быть также направлено против предста­вителей международной организации, и соглашения, заключенные ими, также будут ничтожными, как и соглашения, заключенные международной организацией в целях освобождения этих лиц от противоправного принуждения. Подобные соглашения могут быть заключены представителем международной организации под угро­зой, например, государства, на территории которого она расположе­на, что ее штаб-квартира будет занята в случае отказа представителя вести переговоры о новых условиях такого соглашения.

В рассмотренных ситуациях речь шла о договорах государств с международными организациями. Но можно ли говорить о между­народной организации, принуждающей другую к заключению ею договора посредством угрозы силой или ее применения? Такой воп­рос был не без основания задан в Комиссии международного права Н. А. Ушаковым^[614]. Прежде всего, возможен ли вооруженный конф­ликт между двумя международными организациями? Английский юрист в комиссии Ф. Вэллет признал, что это является надуманным вопросом и что по существу речь должна идти о конфликте между государствами под прикрытием международных организаций. Име­лись в виду не такие организации, как МОТ или ЮНЕСКО, а военно-политические организации^[615].

Учитывая это, советский юрист считал, что формулировка ст. 52 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года должна быть распространена и на договоры государств с междуна­родными организациями, но не может быть сохранена для догово­ров, заключенных только между международными организациями. Для последних необходимо разработать другую, отдельную норму. Единую для обоих видов договоров норму разработать невозможно, поскольку такая норма не будет распространяться на иные междуна­родные организации, кроме ООН, то есть она не будет общей нор­мой, применимой к любой ситуации^[616]. В связи с этим было решено исключить из предложенной специальным докладчиком П. Ретером формулировки упоминание о принуждении «государства или меж­дународной организации», и в принятой комиссией и конференцией 1986 года статье дословно воспроизводится формулировка ст. 52 Венской конвенции 1969 года: «Договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее примене­ния в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций».

Что касается принуждения в отношении представителей (ст. 51), то здесь упоминание государств и международных организаций было сохранено, ибо очевидно, что жертвой принуждения может стать не только представитель государства, но и представитель меж­дународной организации, причем, поскольку его полномочия в це­лом уже, чем у представителя государства, последствия принужде­ния против него могут быть даже более значительными. Таким образом, ст. 51 Конвенции 1986 года гласит: «Согласие государства или международной организации на обязательность для него (нее) договора, которое было выражено в результате принуждения его (ее) представителя действиями или угрозами, направленными про­тив него, не имеет никакого юридического значения». Как в ст. 51, так и в ст. 52 под терминами «сила» или «принуждение» должны пониматься любые формы насилия: военное, экономическое, поли­тическое, физическое, психическое и т. п.

С принципом запрета силы тесно связан принцип равноправия сторон в международном договоре. Здесь не идет речь о суверенном равенстве, как в договорах между государствами, поскольку между­народные организации не обладают суверенитетом и поэтому как субъекты международного права не могут быть приравнены к госу­дарствам. Более того, каждая международная организация обладает своим объемом международной правосубъектности, своей специаль­ной компетенцией, не совпадающей с компетенцией любой другой международной организации. Следовательно, нет двух равных, оди­наковых международных организаций как субъектов международно­го права. Но в конкретных договорных отношениях все их участни­ки — и международные организации, и государства — равноправны. Это вытекает из самой юридической природы международного дого­вора как добровольного соглашения сторон, и если иногда делаются исключения из этого, то они также должны основываться на добро­вольности и равенстве, иначе международный договор не будет рав­ноправным и, следовательно, действительным.

Заключая договор, государства, исходя из характера междуна­родной правосубъектности той или иной международной организа­ции, могут устанавливать условия ее участия в нем. Например, госу­дарства, разработавшие Конвенцию ООН по морскому праву 1982 го­да, определили в приложении IX условия участия в ней между­народных организаций. Прежде всего они установили, что в конвен­ции могут участвовать не все международные организации, а только те, которым их государства-члены передали компетенцию в вопро­сах, регулируемых этой конвенцией. Были установлены также усло­вия подписания и присоединения международных организаций к конвенции, степень их участия, конкретные права и обязанности. Анализ показывает, что в данной конвенции правовое положение международных организаций отличается от правового положения государств — участников конвенции, которую в целом следует рас­сматривать как межгосударственный договор с ограниченным учас­тием международных организаций^[617]. В данном случае таково было соглашение суверенных государств — создателей конвенции, их воля.

Если же специальных условий в договоре не указано, то все участники международного договора должны рассматриваться как равноправные стороны. Тем более в этом случае недопустимо при­вилегированное положение международных организаций в догово­рах по сравнению с государствами, ведущее к ущемлению или нару­шению суверенитета последних.

Как отмечалось выше, неравноправные договоры часто являют­ся результатом прямого давления, оказываемого на слабые государ­ства мощными экономическими организациями империалистичес­ких государств. Таковы кабальные неоколониалистские договоры, навязанные МБРР, МВФ и другими подобными организациями странам Азии, Африки и Латинской Америки.

В других случаях принуждение и неравноправие более замас­кированы, спрятаны под фразеологией о «равенстве», «равном парт­нерстве», как, например, в Ломейской конвенции ЕЭС со странами Африки и Карибского бассейна 1985 года. Эта конвенция носит неравноправный, невзаимовыгодный характер. Вместо передовой тех­нологии, в которой остро нуждаются развивающиеся страны, кон­венция концентрирует помощь в первую очередь в области сферы обслуживания, а не в промышленном секторе. По-прежнему, как и в колониальные времена, страны Африки, согласно конвенции, долж­ны снабжать Европу дешевым сырьем и покупать втридорога ее готовые изделия. Их внешний долг непрерывно растет. Неудиви­тельно, что в условиях экономической зависимости развивающимся странам не было другого выхода, как подписать неравноправную конвенцию Ломе-111, о чем открыто заявил главный представитель этих стран, на переговорах с ЕЭС^[618]. С точки зрения основных прин­ципов современного международного права и в свете Конвенции 1986 года (ст. 53) эта неравноправная, навязанная в результате эко­номического давления ЕЭС конвенция является недействительной.

Насилие, принуждение в отношении государств или междуна­родных организаций или их представителей не является единствен­ной причиной, по которой соглашение в международном договоре становится порочным в самой своей сущности. Пороки воли догова­ривающихся субъектов международного права, в том числе госу­дарств и международных организаций, могут иметь место и при отсутствии применения силы или угрозы силой, при внешнем со­блюдении добровольности и равенства. Это может произойти, на­пример, при обмане или подкупе.

Когда этот вопрос обсуждался в Комиссии международного права, некоторые ее члены, например Н. А. Ушаков, подвергли со­мнению возможность обманных действий или подкупа со стороны международных организаций, спрашивали, каковы возможные мето­ды подкупа международной организацией государства или другой международной организации^[619]. С другой стороны, были высказаны мнения, что коллективный орган, такой как компетентный орган международной организации, также состоит из различных людей и он может совершить ошибку, стать жертвой обмана или подкупа, как всякий отдельный представитель государства, хотя такие случаи будут, по всей вероятности, еще более редким явлением, чем со стороны государств или в отношении государств, ибо коллективно­му органу совершить обман или подкуп, или быть обманутым или подкупленным гораздо труднее.

Гипотетически можно представить такой случай. Организация, которой известно об определенных, уже принятых, но еще не опуб­ликованных финансовых решениях, при помощи различных уловок создает у государства, остро нуждающегося в кредите, неправильное представление о мировом валютном положении с целью добиться его согласия на невыгодные финансовые обязательства. Конечно, договорные документы международных организаций чаще всего со­гласовываются и заключаются на уровне коллективных органов, а на основе коллективного обсуждения совершить обман трудно. В то же время коллективный орган, как таковой, никогда не ведет перегово­ры, а делает это через людей; в технических вопросах переговоры всегда основываются на заключениях или оценках специалистов, мнения которых иногда имеют решающее значение и на которые можно повлиять различными методами, в том числе с помощью подкупа. Они также могут попасть под влияние обмана или ошибки.

Хотя такие случаи весьма редки, их в принципе нельзя исклю­чить. В итоге Комиссия международного права распространила прин­цип недействительности в случае обмана и подкупа и на договоры с участием международных организаций (ст. 49 и 50). В ст. 49 гово­рится: «Государство или международная организация, заключившее (заключившая) договор под влиянием обманных действий участво­вавшего в переговорах государства или участвовавшей в перегово­рах организации, вправе ссылаться на обман как на основание недей­ствительности своего согласия на обязательность для него (нее) договора».

Статья 50 гласит: «Государство или международная организа­ция, выражение согласия которого (которой) на обязательность для него (нее) договора явилось результатом прямого или косвенного подкупа его (ее) представителя участвовавшим в переговорах госу­дарством или участвовавшей в переговорах организацией, вправе ссылаться на такой подкуп как на основание недействительности его (ее) согласия на обязательность для него (нее) такого договора».

То же самое можно сказать об ошибке как основании оспарива­ния действительности соглашения в международном договоре с уча­стием международной организации (ст. 48 конвенции). Конечно, специфика и тут может иметь место. В связи с этим Комиссия международного права с учетом замечаний некоторых ее членов, в том числе советского юриста, рассмотрела вопрос о поведении меж­дународной организации, которое способствовало возникновению ошибки, и условиях, при которых организация должна обратить внимание на возможную ошибку^[620].

Пункт 2 ст. 48, где содержится эта формулировка, основывается на той идее, что международная организация, как и государство, несет ответственность за свое поведение и, следовательно, за свою ошибку. Однако доказательство этого должно быть обусловлено за­частую иными и более жесткими условиями, чем в случае государ­ства, ибо, как уже говорилось, международная организация не имеет органов, аналогичных главе государства, главе правительства или министру иностранных дел, которые могли бы ex officio представ­лять ее в любых международных договорных обязательствах и опре­делять ее «поведение», являясь как бы руководящим центром, до сведения которого доводились бы все вопросы, касающиеся этой организации. Поэтому при установлении наличия ошибки в догово­ре, которая явилась следствием недосмотра международной органи­зации, необходимо каждый раз учитывать особенности структуры этой организации в целом, а не просто действия ее отдельного орга­на. Если такая вина международной организации будет установлена, то в этом случае ошибка не будет извинительной и международная организация не вправе будет ссылаться на нее как на основание оспаривания действительности международного договора (п. 2 ст. 48). Как и в случае с договорами между государствами, здесь ошибка также должна быть существенной, то есть затрагивать саму суть международного договора, ибо в этом случае она искажает подлин­ную волю международной организации. Второстепенные ошибки, в том числе грамматические, редакционные, типографские и т. п., если они не затрагивают существа соглашения, не влияют на действи­тельность международного договора (п. 3 ст. 48).

Действительность соглашения в международном договоре мо­жет быть оспорена в тех случаях, когда представители, непосред­ственно заключающие международный договор, действуют без или в нарушение данных им полномочий. Акции таких лиц не создают действительного международного договора, так как в нем воля субъекта международного права представлена в искаженном виде или вовсе отсутствует. Это относится в одинаковой мере как к дого­ворам между государствами, так и к договорам с участием междуна­родных организаций. В Конвенции 1986 года этому вопросу посвя­щена ст. 8, которая распространяет соответствующую статью Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года на договоры с участием международных организаций. В ней говорится: «Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может... считаться уполномоченным представлять государство или международную организацию с этой целью, не имеет юридичес­кого значения, если он впоследствии не подтвержден данным госу­дарством или данной организацией». Кроме того, в ст. 47 конвенции имеется оговорка о том, что нарушение уполномоченным «специаль­ных ограничений», то есть инструкций, не может служить основани­ем для недействительности международного договора, если это огра­ничение не было доведено до сведения других договаривающихся сторон (государств или международных организаций) до выраже­ния представителем своей воли, согласия.

Полномочия представителей международных организаций сами, в свою очередь, должны быть действительными, то есть выданы органом, компетентным заключать договоры от имени международ­ной организации как субъекта международного права, о чем уже говорилось (гл. III). Только в этом случае его воля будет иметь международно-правовое значение и считаться волей самой между­народной организации.

Большую дискуссию в Комиссии международного права и на конференции 1986 года вызвал вопрос о влиянии правил междуна­родных организаций на действительность их согласия при заключе­нии международных договоров (ст. 46 конвенции). Речь идет об оспаривании действительности международных договоров, заклю­ченных международной организацией в нарушение правил, касаю­щихся ее компетенции заключать договоры. Это правила, которые определяют процедуру заключения договоров. Докладчик и некото­рые другие члены Комиссии международного права считали, что этот вопрос можно решать по аналогии со ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров, то есть попросту распространить ее на международные организации. В таком случае понятия «внут­реннее право государства» и «правила международной организа­ции» отождествлялись, и, следовательно, на нарушение этих правил как на основание оспаривания международного договора можно было ссылаться только в том случае, если нарушение касалось «нормы организации особо важного значения». Но даже в этом случае было (и остается) возможным признание действительности договора, зак­люченного в нарушение правил организации особо важного значе­ния (а таковыми являются, очевидно, прежде всего положения учре­дительных актов), если их нарушение не носило явного характера.

Такой подход, по существу, узаконивал заключение междуна­родными организациями внеуставных международных договоров, то есть таких, которые заключаются ими в нарушение или вне рамок положений их уставов, определяющих порядок принятия организа­циями их международных договорных обязательств. Но действия международной организации в данном случае не могут иметь ника­кого юридического значения независимо от характера нарушения «правил организации особо важного значения», так как в этом слу­чае не может быть выражена подлинная воля международной орга­низации. Даже в отношении договоров между государствами многие юристы высказывали такую точку зрения, но в этом случае речь шла о суверенных государствах, их суверенной воле, которые создают нормы как внутреннего, так и международного права. Поэтому «не­конституционные» договоры могут оспариваться лишь в том случае, если речь идет о норме внутригосударственного права, имеющей особо важное значение.

Это положение после длительных и обстоятельных дискуссий в Комиссии международного права, а затем на Венской конференции 1968—1969 годов нашло свое закрепление в ст. 46 Конвенции о праве международных договоров.

Иное положение в случае международных организаций. Они обладают ограниченной международной правосубъектностью и спе­циальной договорной правоспособностью. Они не могут создавать нормы своего поведения вопреки нормам, которые созданы для них государствами в учредительных актах этих организаций. Поэтому любые внеуставные международные договоры должны считаться недействительными.

Именно из этого следует исходить при решении данного вопро­са. Поэтому, когда докладчик КМП П. Ретер, представляя проект ст. 46, высказал противоположную точку зрения, она была подверг­нута справедливой критике рядом членов Комиссии международно­го права, в том числе советским юристом. Последний подчеркнул, что ограниченная договорная правоспособность международных орга­низаций должна отразиться в этой статье. Так, в отношении между­народной организации не должно быть позволено делать вывод из ее поведения, что она молчаливо признала договор действительным или сохраняющим свое действие. Все правила международной орга­низации относительно выражения согласия на обязательность меж­дународного договора должны рассматриваться как имеющие важ­ное значение.

Н. А. Ушаков, выступая по этому вопросу в комиссии, резонно отметил, что для международной организации не существует экви­валента органов государственной власти. Каждый орган междуна­родной организации действует в строгих пределах своей компетен­ции. Поведение международной организации в целом выражается скорее в ее выступлениях, документах и особенно в решениях ее органов. И если государство на основании ст. 46 о положениях внутреннего права может отступать от какой-либо нормы, касаю­щейся компетенции заключать международные договоры, то такая возможность не должна быть предусмотрена для международной организации, поскольку международные организации могут действо­вать лишь согласно своим соответствующим правилам, которым орга­низации обязаны своей правоспособностью. Допускать, что между­народная организация может действовать в их нарушение, будь то путем явного принятия или молчаливого согласия, означало бы ставить под угрозу само ее существование, поскольку учредитель­ный акт организации является основой ее функций и полномочий^[621].

В соответствии с таким подходом Н. А. Ушаков предложил свой проект ст. 46, из которого обоснованно было исключено указа­ние на нормы, имеющие «особо важное значение», когда речь идет о правилах международной организации^[622]. Это указание, по предложе­нию советского юриста, в первом чтении ст. 46 было исключено на том основании, что международные организации должны быть на­дежно защищены от любых нарушений своих правил независимо от их значения. В каждом государстве, говорил Н. А. Ушаков, сущест­вуют нормы внутреннего права особо важного значения, которые должны быть известны другим сторонам договора, так что государст­во может ссылаться на эти нормы для обоснования недействительно­сти международного договора. Но кроме них во внутреннем праве каждого государства существуют весьма нечеткие нормы, которые не всегда известны даже юристам самого государства и осведомлен­ности о которых нельзя требовать от других государств или между­народных организаций. Именно поэтому необходимо указать (и в Венской конвенции в ст. 46 это сделано в том, что касается внутрен­него права государств), что нарушенная норма должна иметь «особо важное значение».

Иное дело в отношении международных организаций. Здесь такое указание не обязательно, поскольку с правилами международ­ных организаций легко ознакомиться. Во всяком случае, ничто не должно препятствовать тому или иному государству или междуна­родной организации обращаться к международной организации, с которой ведутся переговоры о заключении договора, с просьбой разъяснить ее соответствующие правила. Здесь также существенное отличие от положения суверенного государства, от которого нельзя требовать, чтобы оно каждый раз разъясняло компетенцию своих органов заключать тот или иной международный договор или тем более указывать ему на неправомерность действий этих органов по заключению договора^[623].

Аргументы, высказанные советским юристом, нашли поддерж­ку ряда других членов Комиссии международного права, и когда этот вопрос рассматривался в ее редакционном комитете, было ре­шено, что международные организации должны быть даже в боль­шей мере, чем государства, защищены от нарушений норм, регули­рующих их компетенцию заключать международные договоры, поскольку все такие нормы международных организаций об их ком­петенции заключать договоры имеют особо важное значение. Поэто­му указание об особо важных нормах было исключено^[624].

К сожалению, однако, при втором чтении проекта статей Ко­миссия сочла, что нет достаточно веских причин устанавливать раз­личные режимы в этом отношении для государств и для междуна­родных организаций, и указанные слова о правилах «особо важного значения» были вновь включены в проект ст. 46, то есть влияние несоблюдения правил международных организаций и норм внутрен­него права государств на действительность международных догово­ров было уравнено.

Дискуссию при обсуждении ст. 46 проекта вызвал также вопрос о явном характере нарушения правил международных организаций. Как известно, определение «явного характера» нарушения было вне­сено на Венской конференции по праву договоров в 1968 году Анг­лией и было включено в качестве п. 2 в ст. 46 конвенции. Согласно этому определению, «нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой». Хотя это определение вносит мало ясности в понятие очевидного нарушения, оно, с небольшими редакционными изменениями, было включено в п. 2 ст. 46 проекта в отношении согласия государств — к определению явного нарушения было добавлено упоминание о меж­дународных организациях. В результате возник следующий текст: «Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства или любой международной организации, добросовестно исходящих из обычной практики государств в этом вопросе».

Как видно, здесь речь идет об обычной практике именно госу­дарств, на которую можно ссылаться как на основание оспаривания действительности международных договоров с участием междуна­родных организаций. Если же нарушение внутреннего права госу­дарства не является очевидным для его контрагента, будь то госу­дарство или международная организация, сравнивающего поведение государства, внутреннее право которого нарушено, с обычным пове­дением государств в этом вопросе, нарушение не должно считаться явным. В этом случае, следовательно, действительность междуна­родного договора не может быть оспорена (если, конечно, контр­агенту об этом нарушении не стало известно из других источников).

По-иному должен решаться вопрос в отношении понятия явно­го нарушения правил международной организации, касающихся ком­петенции заключать международные договоры. П. Ретер в своем восьмом докладе сформулировал отдельный пункт по этому вопро­су, но таким образом, что очевидность нарушения правил междуна­родной организации вытекала из ее обычной практики^[625]. Это положе­ние подверглось критике в Комиссии международного права. Совет­ский юрист отмечал, что это правильно в отношении договоров между государствами, где существует давно установившаяся и всем известная практика. Например, главы государств и правительств, министры иностранных дел обладают необходимой компетенцией совершать все акты по заключению международных договоров. В настоящее время существует установившаяся практика, а не просто повторяемое поведение, в соответствии с которой министры граж­данской авиации могут заключать соглашения в сфере своей компе­тенции. Однако в отношении международных организаций нет ни­какой обычной практики и тем более древней практики заключения международных договоров. Поэтому было бы преждевременным го­ворить об обычной практике международных организаций^[626].

Многие члены Комиссии международного права поддержали эту точку зрения. Юрист из Шри-Ланки У. Пинто в своем выступле­нии справедливо подчеркнул, что, в то время как государство само определяет свое внутреннее право и обладает поэтому более широ­кими возможностями на выражение или изменение своего согласия с договором, международные организации не обладают такой гиб­костью и в своих действиях строго ограничены компетенцией, уста­новленной для них в учредительном акте. Поэтому термин «явное нарушение» имеет неодинаковое значение для государств и между­народных организаций. Содержание выражения «обычная практи­ка» является также неопределенным, но можно говорить об обычной практике в отношениях между государством и организацией, членом которой состоит данное государство^[627]. Это сомнение разделили и некоторые другие члены комиссии, в том числе американский юрист С. Швебель. Правда, последний относил его только к универсаль­ным организациям. В случаях организаций, состоящих из ограни­ченного числа членов, таких как ЕЭС, каждый член знает или дол­жен знать правила, касающиеся заключения международных догово­ров. Но этого нельзя сказать об универсальных международных организациях. Едва ли все их государства-члены, особенно менее крупные, точно знают правила и практику заключения договоров такими организациями, как ИКАО, ВМО, ВОЗ или даже ООН^[628].

Индийский юрист С. П. Джагота отметил, что государства не могут быть полностью осведомлены о правилах международной орга­низации и, следовательно, не в состоянии следить за тем, чтобы все эти правила соблюдались международной организацией при заклю­чении ею международного договора. Последняя могла бы воспользо­ваться этим для того, чтобы оспорить действительность заключенно­го договора, что было бы неправильным.

Некоторые юристы считают, что следует проводить различие между государствами-нечленами и государствами-членами данной организации и что государства-члены в большей степени знакомы с правилами и практикой данной организации, чем другие государ­ства.

Под влиянием критики членов комиссии П. Ретер был вынуж­ден согласиться, что понятие «явное нарушение» имеет разное зна­чение в отношении государств и международных организаций. В ходе дальнейшего обсуждения этого вопроса было признано, что нельзя говорить о существовании «обычной практики международ­ных организаций», на основании которой можно было бы опреде­лить «явный характер» нарушений их правил. Здесь должны быть использованы другие критерии, когда контрагенты по договору с международной организацией знали или должны были знать о нару­шении ее соответствующих правил. В результате выражение «нару­шение является явным» в отношении правил международных орга­низаций (п. 4) было изменено следующим образом: «если оно известно или должно быть известно любому договаривающемуся государству или любой договаривающейся организации». В этом случае международная организация может оспорить действитель­ность заключенного ею международного договора. Как видим, упо­минания о «практике организации» здесь не было (в отличие от формулировки п. 2 ст. 46, касающегося практики государств).

При обсуждении ст. 46 проекта в Шестом (Юридическом) ко­митете на 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН представители некоторых государств высказали критические замечания на этот счет. Австрийский представитель увидел в новой формулировке от­ход от объективного критерия, выраженного в п. 2 в отношении государств, и принятие субъективных теорий^[629]. Представитель Заира считал, что п. 4 устанавливает презумпцию известности в случае нарушения правил международной организации, при которой лишь в качестве исключения можно оспорить действительность междуна­родного договора, заключенного международной организацией^[630].

На Венской конференции 1986 года все эти вопросы вновь возникли. Австрийская делегация вместе с японской внесли фор­мальную поправку для восстановления «объективного критерия» в понятии «явного нарушения»^[631]. На это же была направлена поправка Египта^[632].

Социалистические государства выступали в принципе за ст. 46 проекта. Вместе с тем они приветствовали поправки, направленные на ее улучшение, в особенности поправку МАГАТЭ, ИМО, МВФ и ООН, в которой акцентировалось внимание на учредительных актах международных организаций в качестве важнейшего критерия уста­новления действительности заключаемых ими международных до- говоров^[633]. Советская делегация во время дискуссии по ст. 46 предло­жила улучшить упомянутую поправку (Ь. 55) путем указания на недопустимость ссылки на нарушение правил организации в отно­шении компетенции заключать договоры, «если только данное нару­шение не было явным и не касалось учредительных актов или любо­го другого правила особо важного значения»^[634].

Делегации западных стран (Франции, Греции, США, Англии) выступили против этой поправки, ссылаясь на то, что не любая норма учредительного акта является особо важной и что эта поправ­ка увеличила бы число положений, которые международная органи­зация могла бы попытаться использовать для доказательства недей­ствительности своего согласия на обязательность для нее договора. Вместе с тем делегации западных стран не возражали против попра­вок Австрии и Японии, а также Египта, касающихся определения «явного нарушения» и носящих в основном редакционный характер.

Представители развивающихся стран, подчеркивая приемле­мость текста КМП, отмечали, что поправки Египта, а также Австрии и Японии могли бы улучшить статью. Что касается поправки между­народных организаций, то они сомневались в ее полезности и скло­нялись к ее отклонению (Ирак, Судан, Индия, Индонезия) или обходили ее молчанием (Пакистан, Тунис, Египет).

В результате обсуждения комитет полного состава направил в редакционный комитет только поправки Египта, а также Австрии и Японии. В подготовленном редакционным комитетом тексте пунк­ты, касающиеся внутреннего права государств и правил организа­ции, остались без изменения, а в п. 3 было сформулировано общее определение «явного» характера нарушения, в котором учитывалась специфика международных организаций в том, что касается их прак­тики. Этот текст и был одобрен пленумом конференции. Что касает­ся первостепенного значения учредительных актов международных организаций, то этот момент нашел свое отражение в преамбуле конвенции.

Таким образом, международная организация может оспаривать действительность своего согласия на обязательность для нее между­народного договора, а следовательно, и действительность самого международного договора только в случае, если нарушение ее важ­ных, прежде всего уставных, правил было известно другим участни­кам договора. Но, во всяком случае, здесь речь может идти только об

оспаривании действительности международного договора, то есть об относительной, а не об абсолютной недействительности междуна­родного договора.

В) Правомерность объекта и цели договора

Как говорилось выше, понятие действительности международ­ного договора включает его международную правомерность. Послед­няя означает, что международный договор, чтобы быть действитель­ным, должен иметь правомерные объект и цель. Необходимость этого признают и многие западные юристы, хотя среди них встреча­ются и такие, которые считают, что международные договоры могут иметь любое содержание, лишь бы были надлежащие стороны и действительное соглашение между ними^[635].

Основным критерием при определении правомерности или не­правомерности объекта и цели международного договора являются основные принципы международного права как наиболее важные, общие и общепризнанные его нормы, обладающие высшей юриди­ческой силой и носящие императивный характер. Этот критерий должен применяться и в отношении международных договоров с участием международных организаций, поскольку эти нормы обяза­тельны не только для государств, но и для других субъектов между­народного права. Сомнения, которые иногда высказываются на этот счет^[636], с нашей точки зрения, неосновательны.

Международные организации создаются на основе договоров между государствами, и было бы неправильным считать, что госу­дарства путем создания международных организаций могут избегать соблюдения основных принципов международного права и других его императивных норм.

О необходимости соблюдения международными организация­ми таких принципов, как неприменение силы и равноправие при заключении международных договоров, выше уже говорилось. Но то же можно сказать и о других основных принципах современного международного права. Международные организации (а не только государства), заключая договоры, должны строго соблюдать такие, например, принципы, как невмешательство во внутренние дела и уважение суверенитета государств, право народов на самоопределе­ние, мирное разрешение международных споров, добросовестное вы­полнение международных обязательств, и др. Было бы необъясни­мым и не оправданным с точки зрения международного права и интересов обеспечения международного мира, если бы международ­ные организации не были обязаны соблюдать эти принципы. Ведь за этими организациями стоят государства, и игнорирование данных принципов означало бы предоставление государствам возможности отходить от них под прикрытием международных организаций. К сожалению, в прошлом такие случаи имели место. Нельзя допус­тить, чтобы они повторились в будущем.

Конечно, только государства как суверенные образования и главные субъекты международного права могут создавать его импе­ративные нормы и основные принципы, а также общие нормы пове­дения для международных организаций. Но это другой вопрос.

Итак, если международные организации заключили, например, договор о подготовке агрессии, о вмешательстве во внутренние дела государств, об установлении колониального режима и т. п., то такой договор не будет обладать качеством действительности, поскольку он имеет противоправные цели и объект, несовместимые с действу­ющими принципами международного права.

Вот почему Комиссия международного права совершенно пра­вомерно полностью распространила ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров на договоры с участием междуна­родных организаций. В соответствии с данной статьей «договор является ничтожным, если в момент заключения он противоречит императивной норме общего международного права». Кроме того, в ст. 64 Конвенции 1986 года предусматривается, что «если возникает новая императивная норма общего международного права, то любой соответствующий договор (в том числе и международной организа­ции.— А. Т.), который оказывается в противоречии с этой нормой, становится недействительным и прекращается».

Из этих статей вытекает недействительность всех противоправ­ных договоров с участием международных организаций, как могу­щих быть заключенными в будущем, так и заключенных в прошлом, независимо от того, когда они были заключены.

При решении вопроса о законности, правомерности объекта и цели международного договора, заключенного международной орга­низацией, есть еще один дополнительный момент, на который ука­зывалось в юридической литературе: они должны соответствовать уставу данной международной организации^[637]. Дело в том, что между­народные организации, в отличие от государств, не обладают уни­версальной компетенцией в заключении международных договоров, иначе говоря, они не вправе заключать международные договоры по любым, пусть даже законным с точки зрения международного права, объектам. Их договорная правоспособность, как известно, гораздо уже, специальнее, она определяется прежде всего уставом, а также другими правилами международной организации. Поэтому объект и цель международного договора с участием международной органи­зации должны соответствовать как основным принципам междуна­родного права, так и ее уставу. В противном случае международный договор как противоправный будет недействительным. Недействи­тельность здесь может быть следствием сочетания двух оснований; внеуставного объекта и ненадлежащей стороны.

Рассматривая вопрос о недействительности международных до­говоров, противоречащих императивным нормам международного права, необходимо остановиться на понятии последних, как оно определено в ст. 53 Конвенции 1986 года. Как уже отмечалось, оно полностью было заимствовано из ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. В ней сказано, что для целей конвенции «императивная норма общего международного права яв­ляется нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер».

При обсуждении этого определения в Комиссии международ­ного права в 1979 году возник вопрос, следует ли расширить поня­тие международного сообщества, включив в него международные организации. Некоторые считали, что нужно, другие — нет^[638]. В конце концов было решено оставить формулировку Венской конвенции, где международное сообщество определяется в узком смысле как сообщество государств, поскольку, как сказано в комментарии Ко­миссии к этой статье, на современном этапе развития международ­ного права установление или признание императивных норм явля­ется функцией государств^[639]. В Конвенции 1986 года такой подход был подтвержден.

Представляется, что такое решение является правильным. Бес­спорно, что понятие международного сообщества можно понимать и в широком смысле как включающее не только государства, но и международные организации и другие субъекты системы междуна­родных отношений^[640]. Однако для определения императивных норм международного права необходимо использовать понятие междуна­родного сообщества в узком смысле, то есть «сообщества государств», поскольку только государства создают императивные нормы совре­менного общего международного права. Международные организа­ции их не создают, и эти нормы не нуждаются в принятии или признании международными организациями. В то же время создан­ные государствами императивные нормы общего международного права являются обязательными и для международных организаций, в том числе при заключении ими международных договоров.

Таковы условия действительности и основания недействитель­ности договоров с участием международных организаций. Что каса­ется формы, то и здесь она не влияет на их действительность и, следовательно, юридическую силу. Выше были показаны особеннос­ти формы договоров международных организаций. Ее выбор зависит от воли не только государств, но и договаривающихся организаций. Хотя среди таких договоров имеются более или менее формальные соглашения, пока не заключалось договоров устных в прямом смыс­ле, так что вопрос об их юридической силе не вставал; не вставал также вопрос о действительности и юридической силе незарегистри­рованных договоров, заключенных между международными органи­зациями, поскольку Устав Организации Объединенных Наций не предусматривает их обязательной регистрации.

4.