Принятие текста международного договора и установление его аутентичности

Принятие текста является одним из важных этапов стадии раз­работки согласованного текста международного договора. В Конвен­ции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года, как, впрочем, и в Венской конвенции 1969 года, определение этого термина отсутствует.

Принятие текста международного договора выражается в осо­бой процедуре голосования, посредством которой уполномоченные представители высказывают свое согласие с формулировками текста договора. Форма принятия определяется как переговорами, так и заранее по соглашению сторон, например правилами процедуры меж­дународной конференции государств с участием международных организаций, на которой разрабатывается и принимается текст меж­дународного договора.

Вопрос о принятии текста встретил большие трудности в Комис­сии международного права в плане приспособления соответствующих положений Венской конвенции к договорам с участием между­народных организаций. Причина заключалась в том, что междуна­родные организации как субъекты международного права существен­но отличаются от государств, и это должно было найти отражение в ст. 9 проекта, посвященной принятию текста договора.

Хотя в настоящее время действуют тысячи международных договоров, участниками которых являются международные органи­зации, среди них нет таких договоров, которые были бы открыты большому числу участников, чтобы рассматриваться в качестве об­щих многосторонних договоров. Не созывались до сих пор и откры­тые общие международные конференции, в которых бы на равных правах с государствами принимали участие международные органи­зации.

Между тем тексты межгосударственных договоров принимают­ся, как известно, государствами единогласно (в случаях двусторон­них и ограниченных многосторонних договоров) или большинством, например, в две трети голосов в случаях общих многосторонних договоров.

С формальной точки зрения это возможно. Во всяком случае, в международном праве нет норм, которые запрещали бы государ­ствам сделать это. Созывая конференцию, государства вправе уста­новить в правилах процедуры равные права при голосовании всех участвующих в ней государств и международных организаций. Но они могут установить и иные правила процедуры. Все зависит от воли, соглашения государств — первичных и главных субъектов международного права. Из этого исходила Комиссия международно­го права, разрабатывая ст. 9 проекта о принятии текста международ­ного договора. Как подчеркивал Н. А. Ушаков, ст. 9 не возлагает на конференцию государств никаких обязательств относительно про­цедуры принятия текста международного договора с участием меж­дународных организаций. Правила, сформулированные в ст. 9, при­меняются только тогда, когда правила процедуры конференции не содержат положений относительно принятия текста договора^[532]. Эта позиция советского юриста была поддержана в Комиссии. Доклад­чик П. Ретер заявил, что он согласен с Н. А. Ушаковым в том, что ст. 9 предоставляет участникам конференции полную свободу при­нимать любые правила процедуры, которые они пожелают. По его мнению, правило о большинстве в две трети голосов может быть полезным, если нет другого правила^[533].

В ходе сложной и острой дискуссии ст. 9 была сформулирована с учетом такого подхода. Проект предусматривал, что текст между­народного договора принимается по соглашению всех государств и международных организаций или, в зависимости от случая, всех организаций, участвующих в его составлении, за исключением слу­чаев, когда текст договора принимается на международной конфе­ренции государств, в которой участвуют международные организа­ции.

Текст договора между государствами и международными орга­низациями на международной конференции государств, в которой принимают участие международные организации, принимается пу­тем голосования за него двух третей государств и организаций, при­сутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большин­ством голосов они не решили применить иное правило.

Как видно, Комиссия международного права пошла по пути приравнивания прав международных организаций и прав государств при принятии текста международного договора: в первом случае — во время переговоров, во втором — на общих международных конфе­ренциях с участием международных организаций. При этом в ком­ментарии к ст. 9 было указано, что под термином «организация, участвующая в составлении текста договора» нужно понимать лишь организации, которые участвуют в его составлении на равных правах с государствами, а не организации, которые просто помогают в его составлении, консультируют и т. п.^[534]

При рассмотрении вопроса о возрастающей роли международ­ных организаций в международных отношениях Комиссия между­народного права столкнулась с проблемой возможности созыва для принятия текста договора международной конференции, в которой будут участвовать только международные организации. Было при­знано, что такая возможность также не должна быть исключена, но в таком случае разработанный международный договор должен при­ниматься не двумя третями, а единогласно, ибо каждая международ­ная организация имеет столь специфическую компетенцию, что пра­вило о двух третях едва ли может быть применимо. Это нашло отражение в формулировке ст. 9 проекта.

То же самое правило (единогласие) должно применяться и в случае, если государства — участники международной конференции решат пригласить одну или две международные организации для участия в разработке и принятии текста международного договора на равных правах с самими государствами. В этом случае правило о двух третях тоже неприменимо.

При обсуждении вопроса в Комиссии международного права справедливо указывалось, что применение в этом случае правила большинства в две трети может привести к абсурду.

Таким образом, принятие текста международного договора с участием международных организаций большинством в две трети голосов должно рассматриваться как исключение, главным образом на широких международных конференциях, на которые приглашены многие международные организации. Только в таком случае в две трети будут включаться на равных правах все ее участники — как государства, так и международные организации.

Однако и это исключение, возводимое проектом ст. 9 в общую международно-правовую норму, может иметь отрицательные послед­ствия для суверенных государств, когда требуемое большинство в две трети голосов на международной конференции возникало бы за счет голосов международных организаций, которые смогли бы в этом случае навязать свое решение государствам. Правда, принятый таким большинством международный договор не становится еще обязательным для не согласного с ним меньшинства, которым могли бы стать государства, ибо решения большинства на конференциях необязательны для не согласного с ними меньшинства. Это обще­признанный и непоколебимый принцип международного права. Но все же сама возможность и факт принятия большинством междуна­родных организаций (а их значительно больше, чем государств) решений против суверенной воли государств означали бы значи­тельное расширение правоспособности международных организа­ций и могли бы поставить их над государствами, чего нельзя допус­тить.

В остальных случаях принятие текста международного дого­вора с участием международных организаций должно основываться на принципе единогласия всех участвующих в переговорах субъек­тов международного права. В этом направлении, как представляется, и должны были совершенствоваться формулировки ст. 9 проекта 1982 года.

Советская делегация на Венской конференции 1986 года при­держивалась именно такого подхода, когда вносила свою поправку к п. 2 ст. 9 проекта. Эта поправка предусматривала, что каждая конфе­ренция, в которой участвуют и государства, и международные орга­низации, принимает свои правила процедуры, соответствующие ее предмету и цели. Как отмечалось выше, на конференции разгорелась напряженная борьба вокруг советской поправки, в ходе которой удалось убедить большинство государств в ее правильности и дос­тичь компромиссной формулировки п. 2 ст. 9, улучшившей проект Комиссии международного права. В Конвенции 1986 года он гласит: «Текст договора принимается на международной конференции в соответствии с процедурой, согласованной участниками этой конфе­ренции. Однако в случае отсутствия договоренности относительно такой процедуры текст принимается путем голосования за него двух третей участников, присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством они не решили применить иное прави­ло». Данный пункт предусматривает принятие текста международно­го договора на широкой конференции государств и международных организаций. Что касается процедуры принятия текста международ­ного договора в ходе переговоров или на конференциях государств и международных организаций с ограниченным числом участников или только международных организаций, то она предусмотрена в п. I ст. 9 конвенции. Здесь было подтверждено, что действует прави­ло единогласия принятия текста.

После того как текст международного договора согласован и принят, становится необходимым каким-то образом удостоверить, что данный текст является окончательным и не подлежит изменени­ям со стороны уполномоченных представителей государств и меж­дународных организаций.

Процедура, посредством которой принятый текст договора объявляется окончательным, называется установлением аутентич­ности текста. Это особая подстадия в процессе заключения междуна­родного договора, ибо всякое государство и международная органи­зация, прежде чем взять на себя обязательства по договору, должны точно знать, каково его окончательное текстуальное содержание. Дело в том, что в ходе переговоров или на конференциях, где разра­батываются тексты международных договоров, часто возникают раз­ные варианты текста, и важно знать, какой же вариант является окончательным и подлежит подписанию, а затем утверждению или ратификации субъектами договора.

Процедура установления аутентичности текста международно­го договора определяется или в самом тексте, или путем соглашения между договаривающимися государствами и международными орга­низациями.

В настоящее время применяются следующие формы установле­ния аутентичности текстов международных договоров: парафирова­ние, включение текста договора в заключительный акт международ­ной конференции, на которой он был принят, и другая согласованная процедура. Кроме того, если после принятия текста международного договора имеет место его подписание, то последнее кроме его основ­ной функции, о которой пойдет речь дальше, включает и установле­ние аутентичности текста.

Все эти формы для договоров между государствами зафиксиро­ваны в ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров, и они воспроизведены в ст. 10 Конвенции 1986 года для договоров с участием международных организаций, но с учетом двух категорий таких договоров: договоров государств с международными организа­циями и договоров между международными организациями. В част­ности, в п. 2 предусматривается в качестве исключительного предпо­ложения в будущем созыв конференции, на которой участвовали бы только международные организации, и включение в заключитель­ный акт такой конференции согласованного и принятого ими меж­дународного договора.

Среди юристов иногда высказывалось мнение, что парафирова­ние является исключительной функцией представителей государств, удостоверяющих аутентичность принятого договора. При этом ссы­лались на то обстоятельство, что в прошлой договорной практике

международных организаций парафирование не встречалось. Одна­ко, с другой стороны, в международном праве нет нормы, которая бы запрещала международным организациям прибегать к парафирова­нию до подписания ими международного договора. Не исключено, что в будущем они к нему станут прибегать. В этом отношении докладчик в Комиссии международного права П. Ретер был поддер­жан, в частности, Н. А. Ушаковым^[536]. В то же время последний спра­ведливо отметил, что едва ли парафирование текста может означать подписание договора для международной организации^[537].

Даже в договорной практике государств парафирование не за­меняет подписание договора. Случаи, когда парафирование заменя­ло подписание договора между государствами, чрезвычайно редки. Распространять эти исключения на международные организации было бы неразумно: парафирование не должно подменять собой подписание. Новейшая практика подтверждает сказанное. 9 июня 1988 г. в Москве была парафирована Совместная декларация об установлении официальных отношений между СЭВ и ЕЭС. Ее под­писание состоялось 25 июня в Люксембурге в том же году. Послед­нее является одним из важных способов выражения согласия на обязательность международного договора. Это его главная функция, в то время как главной функцией парафирования остается удостове­рение аутентичности текста договора.

5.