Действительность международного договора и делимость его положений
При рассмотрении вопросов действительности международных договоров иногда возникает вопрос о делимости договорных положений. Этот вопрос мало разработан в теории международного пра- ва[CCCLXXXVII].
На Венской конференции он вызвал много споров.Некоторые западные государства, особенно Англия и Финляндия, добивались безграничного применения принципа делимости ко всем случаям противоправных договоров. Их поправки предусматривали исключение из конвенции ссылок на недопустимость делимости в случаях, когда международные договоры противоречат нормам jus cogens. Другие государства, напротив, пытались вообще исключить принцип делимости в случаях недействительности договоров. Эту цель преследовала поправка Аргентины. Противники принципа делимости ссылались на то, что он якобы разрушает целостность соглашения в международном договоре и подрывает принцип pacta sunt servanda.
Обе позиции являются крайними и ошибочными.
Как справедливо отмечали юристы ГДР И. Кирстен и М. Кемпер, проблема делимости договорных постановлений имеет много общих черт с проблемой оговорок к многосторонним договорам. Это сравнительно новое явление в праве международных договоров. Только в начале нашего века в связи с усложнением содержания и структуры, многообразием объектов международных договоров в них стали включаться постановления об их делимости или неделимости. Как и оговорки, проблема делимости тесно связана с вопросом о целостности международного договора, о том, нарушает ли разделение договорных положений целостность соглашения участников в международном договоре. Как и оговорки, применение делимости может при известных условиях содействовать осуществлению принципа универсальности общих многосторонних договоров, а следовательно, мирному сосуществованию и сотрудничеству государств[CCCLXXXVIII]. В то же время делимость международных договоров существенно отличается от института оговорок.
В то время как право заявлять оговорки является суверенным правом каждого государства и не зависит от согласия других договаривающихся государств, возможность разделения договорных положений зависит от согласия договаривающихся государств. Чтобы исключить споры на этот счет, государства иногда включают в договор постановления о его делимости или неделимости. Так, в ст. 65 Лондонской декларации 1909 года о праве морской войны говорилось, что постановления этой декларации «должны рассматриваться как целое и не могут быть разделены». В ст. 92 Устава ООН говорится, что Статут Международного Суда «образует неотъемлемую часть настоящего Устава». Часто в договорах указывается, что то или иное приложение к нему составляет неотъемлемую часть данного договора. Таковы приложения о статусе торгпредств СССР за границей к торговым договорам, заключенным Советским Союзом, где обычно указывалось, что эти приложения составляют «неотъемлемую часть» соответствующих договоров. Могут быть и другие приложения такого характера. Например, в советско-польском Договоре об обмене участками государственных территорий от 15 февраля 1951 г. прямо указывается, что протокол по имущественным вопросам является его неотъемлемой частью. Во всех этих случаях постановления договоров неотделимы друг от друга, поскольку таково соглашение их участников.
Однако согласие государств не является единственным критерием для решения вопроса о делимости международного договора. В нем может отсутствовать какое-либо указание на его неделимость (кстати, так чаще всего и бывает), и все же он будет неделим вследствие особенностей характера его объекта.
Характер объекта международного договора является вторым важным условием для делимости его постановлений. Иначе говоря, для делимости международного договора необходимо, чтобы был делим сам его объект. Существуют договоры, объект которых неделим. В качестве примера можно привести соглашения об установлении дипломатических или консульских отношений, соглашения в форме обмена нотами по одному какому-либо вопросу.
Часто они имеют только одно постановление и не делятся даже на статьи, так что вопрос об их делимости не может быть поставлен. Но возможны и более сложные, но тем не менее неделимые договоры. В этом случае критерием для установления делимости договора должно быть наличие возможности самостоятельного применения отдельной части международного договора. Но, конечно, и при этих объективных условиях для делимости международного договора необходимо согласие его участников (явно выраженное или молчаливое) на делимость[CCCLXXXIX].В п. 3 ст. 44 Венской конвенции о праве международных договоров говорится по этому вопросу, что договор делим, если его «положения отделимы от остальной части договора в отношении их применения» и «принятие этих положений не составляло существенного основания согласия другого участника или других участников на обязательность всего договора в целом». В этих случаях отдельные несущественные постановления договора могут быть признаны недействительными, прекращены или приостановлены без ущерба для оставшихся существенных его частей, которые продолжают действовать.
В ст. 44 Венской конвенции был включен новый п. 3 (с), который делимость международного договора ставит в зависимость от принципа справедливости. Этот подпункт был принят на основе американской поправки. Советский Союз выступил против нее, поскольку принцип делимости не связан непосредственно с принципом справедливости.
Делимость положений международного договора является важнейшей предпосылкой его делимости в целом в случае спора о действительности. Понятно, что если договор неделим по характеру своего объекта или вследствие соглашения сторон, то и в случае его недействительности он не может быть разделен и быть недействительным только в части. В этом случае он недействителен в целом. Однако из этого нельзя сделать обратный вывод, а именно, что если международный договор делим как таковой, по указанным выше причинам, то он всегда будет делим и в случае недействительности.
Делимость связана не только с характером международного договора, но и с качеством его недействительности.
Впервые вопрос о делимости недействительных международных договоров был поставлен на научную основу В. И. Лениным в его Заключительном слове по Докладу о мире 8 ноября 1917 г. В. И. Ленин сказал: «Мы отвергаем все пункты о грабежах и насилиях, но все пункты, где заключены условия добрососедские и соглашения экономические, мы радушно примем, мы их не можем отвер- гать»[CCCXC]. Недействительные договоры из-за своих пороков в воле их субъектов или в объекте договора настолько существенно отличаются от действительных договоров, что условия делимости последних не могут быть достаточными для решения вопроса о делимости недействительного договора.
Прежде всего сами основания недействительности должны относиться только к отделимой части договора, которая в этом случае недействительна. Но и здесь эта часть может иметь такое существенное значение для всего договора, его объекта и целей, что весь договор в целом не может быть действительным.
При решении вопроса о делимости международного договора в случае спора о его действительности исключительное значение имеет характер противоправности. Договор может носить противоправный характер, быть в таком вопиющем противоречии с основными принципами международного права, что о делимости его действительности не может быть речи. Нельзя себе представить, как может быть действителен, даже в части, агрессивный военный союз, сами цели которого носят преступный характер, или договор, устанавливающий колониальный режим в той или иной стране. Если международный договор был заключен под влиянием угрозы силой или ее применения, также ясно, что он может быть недействительным только в целом. Это был вынужден признать на Венской конференции и английский представитель1.
Таким образом, делимость положений международного договора в случае спора о его действительности не может применяться безгранично, а именно в наиболее серьезных случаях недействительности. Венская конвенция (п. 5 ст. 44) запрещает делимость, если международный договор был заключен под влиянием силы или в нарушение других императивных норм международного права (jus cogens).
В то же время нужно иметь в виду, что, формулируя это положение, Комиссия международного права имела в виду те нормы jus cogens, которые носят, как говорится в ее комментариях, «фундаментальный характер», то есть когда нарушения основ международного права настолько значительны, что, несмотря на то что договор «противоречит существующей норме jus cogens в каком-либо из его постановлений, договор в целом должен считаться недействитель- ным»[CCCXCI] [CCCXCII].Среди норм jus cogens имеются различные категории с точки зрения важности регулирования тех или иных видов международных отношений. С другой стороны, международные договоры по специальным вопросам, с большим числом статей и широким крутом участников, могут в каком-либо из своих постановлений оказаться в противоречии с нормой jus cogens, особенно если они были заключены до того, как такая норма появилась. В этих случаях и с учетом изложенных выше условий следует допустить применение к таким договорам делимости. Комиссия международного права, видимо, имела в виду такую возможность, ибо, как известно, п. 5 ст. 41 проекта не содержал ссылки на ст. 61, где говорилось о недействительности международного договора, пришедшего в противоречие с новой нормой jus cogens, которой не было в момент заключения этого договора. Предвидеть, какие нормы jus cogens появятся в будущем, невозможно. И было бы не в интересах международного сотрудничества заранее ставить под вопрос юридическую действительность и силу договоров во всех их постановлениях, которые носят сейчас вполне правомерный характер.
Почти то же самое можно сказать и о настоящем времени. Как известно, сейчас действует большое число общих многосторонних договоров, имеющих важное значение для осуществления принципов мирного сосуществования и сотрудничества государств. Можно назвать такие, как Конвенция 1953 года о политических правах женщин, Конвенция 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, Конвенция 1960 года о борьбе с дискриминацией в области образования, Конвенция 1961 года о дипломатических сношениях, Конвенция 1965 года о ликвидации всех форм расовой дискриминации, пакты 1966 года о правах человека и многие другие общие многосторонние договоры, содержащие по вине империалистических держав дискриминационные статьи, по которым ряд социалистических государств был лишен до их принятия в ООН возможности участвовать в указанных договорах.
Эти постановления находятся в явном противоречии с таким принципом международного права, как суверенное равенство государств (норма jus cogens), и потому недействительны с самого начала, что, однако, не затрагивает действительности перечисленных договоров в целом.Присоединяясь к договорам, содержащим подобные дискриминационные формулы, государства могут не только делать оговорки о непризнании таких постановлений, но и заявлять об их недействительности с самого начала с точки зрения современного международного права.
Итак, делимость не может применяться безгранично. Но и неделимость международного договора не носит абсолютного характера. Целостность соглашения в международном договоре и его неделимость — понятия не равнозначные. Как и оговорки к многосторонним договорам, делимость не разрушает целостности соглашения в международном договоре, поскольку от договора в этом случае отделяются постановления, не затрагивающие сущности соглашения и его объекта. Делимость не противоречит и принципу pacta sunt servanda, ибо из обоих этих принципов вытекает, что в действительной своей части договор должен соблюдаться.
4.