Согласие на обязательность международных договоров, выражаемое главой государства или по его уполномочию

В ряде государств полномочиями по заключению международ­ных договоров наделяется исключительно глава государства, хотя это совсем не означает, что он должен подписывать все до­кументы, выражающие согласие на обязательность для государ­ства международных договоров, лично.

В Словении, согласно ст. 86 Конституции, государственное собрание (парламент) ратифицирует международные договоры, а президент в соответствии со ст. 107 наделен полномочием под­писывать ратификационные грамоты. В докладе, направленном правительством Словении в Совет Европы, органом, компетент­ным ратифицировать международные договоры, называется парламент. При этом отмечается, что соглашения исполнитель­ного характера, которые не содержат финансовых обязательств и не требуют принятия новых или изменения действующих зако­нов, ратифицируются правительством^[14].

Правовая система Словении предусматривает возможность подписания международных договоров лишь под условием ра­тификации. Подписание без условия о ратификации невозмож­но в силу конституционного требования о том, что междуна­родные договоры должны быть ратифицированы^[15]. Принятие и утверждение не предусмотрены законодательством в качестве способов выражения согласия на обязательность международ­ных договоров, однако, если они требуются по условиям до­говора, то соответствующие процедуры проводятся в том же порядке как и при ратификации. При присоединении к меж­дународным договорам используются обычные внутригосудар­ственные процедуры, однако присоединение не предполагает подписания договора.

Решения о проведении переговоров и подписании соглаше­ний исполнительного характера принимаются правительством. В отношении всех иных международных договоров такие реше­ния принимаются правительством с санкции парламентского комитета по международным делам.

Итак, компетенция принимать решения о согласии на обяза­тельность для Словении международных договоров, т.е. компе­тенция образовывать волю государства заключать международ­ные договоры принадлежит парламенту, а в отношении согла­шений исполнительного характера - правительству. Президент наделяется полномочием изъявлять эту волю, т.е. удостоверять существование этой воли и доводить ее до сведения заинтересо­ванных государств.

С точки зрения внутреннего права Словении ратификация международных договоров осуществляется парламентом, кото­рый принимает соответствующие законы, и правительством, которое принимает соответствующие постановления. С точки зрения международного права ратификация международных до­говоров осуществляется президентом, так как ратификационная грамота, т.е. международный акт, посредством которого Слове­ния выражает в международном плане свое согласие на обяза­тельность для нее договора, подписывается президентом.

В Турции общими полномочиями по заключению между­народных договоров наделен президент. В соответствии со ст. 104 Конституции президент ратифицирует и опубликовывает международные договоры. Полномочия по заключению между­народных договоров осуществляются президентом посредством постановлений совета министров^[17]. Эти постановления, согласно ст. 105, нуждаются в контрасигнатуре премьер-министра и со­ответствующих министров, которые несут за них ответствен­ность.

В соответствии с законодательством подписанный между­народный договор подлежит ратификации президентом, т.е. международный договор не может быть подписан без условия о ратификации (принятие и утверждение как способы выраже­ния согласия на обязательность международных договоров не используются в практике Турции, а в случае присоединения при­меняются обычные внутригосударственные процедуры)^[18]. Проек­ты законов, санкционирующих ратификацию международных договоров, представляются в парламент советом министров, обладающим правом законодательной инициативы. Президент вправе возвратить закон, в том числе закон, санкционирую­щий ратификацию международного договора, в парламент для повторного рассмотрения. Однако он должен промульгировать его, если великое национальное собрание примет закон в преж­нем виде.

Органом, компетентным выражать в международном плане согласие на обязательность для Турции международных догово­ров, является президент. Ратификация международных догово­ров производится президентом либо на основании санкциониру­ющего ратификацию закона, принятого великим национальным собранием (в отношении договоров, подлежащих предваритель­ному одобрению парламентом), либо на основании постановле­ния совета министров, контрасигнованного премьер-министром и соответствующими министрами (в отношении договоров, не подлежащих предварительному одобрению парламентом). Что касается международных договоров, для ратификации которых требуется одобрение парламента, то законодательством не ус­тановлены какие-либо сроки ни для обращения в парламент за предварительной санкцией на ратификацию после подписания договора, ни для осуществления президентом акта ратификации после того, как такая санкция получена. Президент вправе не­ограниченно воздерживаться от ратификации международного договора.

В США глава государства, являясь и главой исполнительной власти, осуществляет верховное руководство внешней полити­кой страны и обладает, возможно, наиболее значительными (по сравнению с главами государств в других странах) полномочия­ми в вопросах заключения международных договоров^[19].

Как известно, термин «договор» употребляется в Венской кон­венции о праве международных договоров (ст. 2) как родовое понятие, охватывающее все наименования и виды международ­ных соглашений, заключенных между государствами в письмен­ной форме и регулируемых международным правом. При этом в ст. 2 специально оговаривается, что употребление терминов в конвенции не затрагивает употребления этих терминов или значений, которые могут быть приданы им во внутреннем пра­ве любого государства. Во многих государствах не придается су­щественного (или по крайней мере преувеличенного) значения конкретному наименованию международных договорных актов. В США в качестве обобщающего используется термин «междуна­родное соглашение» (international agreement), а «договор» (treaty) является лишь одной из категорий международных соглашений и применяется только к тем из них, которые заключаются прези­дентом с согласия сената¹.

Принятие международных договорных обязательств осущест­вляется в США в двух формах: путем заключения договоров и исполнительных соглашений. Президент в соответствии с ч. 2 разд. 2 ст. II Конституции имеет право с совета и согласия сената заключать договоры при условии их одобрения 2/3 присутству­ющих сенаторов. Только те международные соглашения незави­симо от их конкретного наименования, которые заключаются президентом с совета и согласия сената, считаются по праву США договорами. Исполнительными соглашениями (executive agree­ments) являются все иные международные соглашения, для при­нятия решений о согласии на обязательность которых не приме­няется процедура представления в сенат для предварительного одобрения 2/3 присутствующих сенаторов.

Единственным твердо установленным критерием, позволяю­щим разграничить договоры и исполнительные соглашения, как они понимаются в праве США, является не содержание и харак­тер обязательств, а внутригосударственный порядок принятия решений о согласии на их обязательность. С точки зрения меж­дународного права, различия между международным договором и исполнительным соглашением не считаются существенными, и оба этих документа являются юридически обязательными меж­дународными соглашениями.

Исполнительные соглашения подразделяются на конгрес- систские (congressional-executive agreements) и президентские (freestanding executive agreements)^[21]. Исполнительные соглашения конгрессистского типа так или иначе основаны на актах конг­ресса, подлежат предварительному (до подписания) или по­следующему (после подписания) санкционированию сенатом и палатой представителей, т.е. заключаются с одобрения конгрес­са. Они заключаются на основе принятых конгрессом законов, прямо делегирующих органам исполнительной власти полномо­чия по заключению соглашений в определенной области, либо в соответствии с ратифицированными (с согласия 2/3 сенаторов) международными договорами, либо на основании принятой (после подписания соглашения) сенатом и палатой представи­телей простым большинством голосов совместной резолюции (joint resolution), подписанной президентом и приобретающей тем самым силу закона. Что касается президентских исполни­тельных соглашений, то они заключаются на основе собствен­ных конституционных прерогатив президента без какого-либо участия палат конгресса. Необходимо отметить, что сфера, в ко­торой возможно заключение президентских исполнительных со­глашений, до сих пор точно не определена и является спорной^[22]. Традиционно считается, что самостоятельно президентом за­ключаются политически менее значимые соглашения на основе его дипломатических полномочий (например установление дип­ломатических отношений) и функций в качестве главнокоман-

дующего вооруженными силами (различные аспекты военного сотрудничества).

Как показывает практика США, договоры и исполнительные соглашения (прежде всего конгрессистского типа) заключаются по одним и тем же вопросам, что дало основание еще в курсе меж­дународного права Л.

Выражать в международном плане согласие на обязатель­ность для США договоров вправе только президент, однако, для этого требуется предварительное согласие сената в виде резолю­ции, принятой 2/3 присутствующих сенаторов. Совет и согласие сената являются лишь необходимым предварительным условием осуществления президентом акта ратификации. Законодательст­вом не устанавливаются какие-либо сроки ни для того, чтобы за­просить совет и согласие сената на ратификацию международно­го договора, ни для рассмотрения сенатом вопроса о даче такого согласия, ни для осуществления президентом акта ратификации после получения совета и согласия сената. На практике ведение переговоров, подготовка договоров, их подписание относятся к компетенции исполнительной власти и не предполагают прове­дения консультаций между президентом и сенатом, а роль сена­та сводится к рассмотрению уже подписанного договора и даче только согласия на его ратификацию президентом. Такая прак­тика фактически признается обеими палатами конгресса и под­тверждена верховным судом США^[26]. Согласие сената юридически не обязывает президента ратифицировать международный до­говор; он обладает свободой действий и вправе неограниченно воздерживаться от осуществления акта ратификации. Если пре­зидент решает воспользоваться «советом и согласием» сената, то он ратифицирует договор и официально провозглашает его «ра­тифицированным».

Исполнительные соглашения заключаются президентом. Пол­номочия на заключение таких соглашений могут делегироваться отдельным министрам, однако такое делегирование имеет место гораздо реже, чем во многих других странах^[27]. В этом находит свое отражение старый американский конституционный принцип: ответственность за конечные решения несет единолично прези­дент. Исполнительные соглашения вводятся в действие испол­нительными приказами (executive orders) президента. Как и при заключении договоров, президенту принадлежит ведущая роль во внутригосударственных процедурах, необходимых для выра­жения согласия на обязательность для США конгрессистских ис­полнительных соглашений. Он подписывает законы, в которых предусматривается делегирование полномочий по заключению исполнительных соглашений, либо ратифицирует договоры, в соответствии с которыми заключаются исполнительные согла­шения, либо подписывает совместную резолюцию палат конг­ресса, позволяющую выразить в международном плане согласие на обязательность для США исполнительного соглашения. Что касается президентских исполнительных соглашений, то они за­ключаются на основе конституционных прерогатив самого пре­зидента и по его решению.

В Финляндии в соответствии с § 93 Основного закона внеш­няя политика осуществляется под руководством президента сов­местно с государственным советом (правительством). Компетен­цией заключать международные договоры наделен президент. Он принимает внешнеполитические решения, в том числе по вопросам заключения международных договоров, в государст­венном совете (на заседании правительства), который предлага­ет ему на подпись проекты решений (§ 58). Решения президента контрасигнуются правительством (§ 65). Предложения о заклю­чении международных договоров обычно представляются пре­зиденту министром иностранных дел, который, согласно § 93, несет ответственность за отношения с другими государствами и международными организациями. В соответствии с § 94 не могут быть заключены международные договоры, которые подвергают риску демократические принципы Основного закона.

Принадлежащая президенту компетенция заключать между­народные договоры может быть в ограниченной степени (по всей вероятности, лишь в отношении договоров, не нуждающих­ся в предварительном согласии парламента) делегирована пра­вительству, министру или иному должностному лицу только на основании акта парламента^[28].

Законодательство не содержит какого-либо специального положения по вопросу о способах выражения согласия на обя­зательность международных договоров. На практике почти все международные договоры нуждаются в ратификации или приня­тии посредством акта президента. Поэтому в договорной прак­тике всегда используется подписание международных договоров под условием ратификации или принятия. Правовые последст­вия при ратификации и принятии международных договоров одинаковы. В последние годы наблюдается тенденция исполь­зовать, насколько это возможно, принятие как более простую процедуру, если в международном договоре предусматривается возможность выбора способа выражения согласия на его обяза­тельность. При этом принятию договора всегда предшествует его подписание^[29].

Решения о согласии на обязательность для Финляндии между­народных договоров, т.е. о ратификации или принятии прини­маются президентом по предложению министра иностранных дел или иного компетентного министра. Что касается междуна­родных договоров, не нуждающихся в предварительном одоб­рении парламента, то соответствующее решение принимается президентом после одобрения его на заседании правительства. Если президент не принимает решение по предложению прави­тельства, то этот вопрос возвращается на новое рассмотрение правительства (§ 58). В том случае, если для заключения между­народного договора необходима санкция парламента, она долж­на быть получена до принятия президентом решения о согласии на обязательность договора. Правительством вносится в пар­ламент законопроект по данному вопросу (президент, согласно § 58, вправе возразить, но принимает соответствующее решение на основе нового предложения правительства).

Принятое парламентом решение об одобрении международ­ного договора и предложение компетентного министра о выра­жении согласия на его обязательность рассматриваются прези­дентом одновременно. То что согласие парламента было запро­шено, говорит о реальном намерении президента осуществить ратификацию или принятие международного договора. Однако с правовой точки зрения одобрение парламентом договора не обязывает президента ратифицировать договор или осущест­вить его принятие в течение какого-либо установленного срока. Он вправе на основании § 58 отложить осуществление акта ра­тификации или принятия международного договора до поступ­ления нового предложения правительства.

В Бельгии компетенцией заключать международные до­говоры наделен, согласно ст. 167 (2) Конституции, король. Он заключает международные договоры под ответственность фе­дерального правительства^[30]. Акты короля, связанные с заключе­нием международных договоров, не могут иметь силы, если они не контрасигнованы министром иностранных дел или иным со­ответствующим министром, которые тем самым принимают от­ветственность за них на себя (ст. 106). Участие короля в заклю­чении международных договоров сводится к подписанию подго­товленных правительством актов.

В законодательстве Бельгии различаются международные до­говоры по вопросам, относящимся к ведению федерации, и так называемые смешанные международные договоры, т.е. заклю­чаемые федерацией договоры, которые затрагивают не только полномочия федерации, но и исключительную компетенцию ее составных частей - сообществ, регионов. В соответствии со ст. 167 (2) международные договоры по вопросам, относящимся к ведению федерации, приобретают действие во внутригосудар­ственном праве только с согласия палат федерального парламен­та. Что касается заключаемых федерацией смешанных между­народных договоров, то соглашением о сотрудничестве между федерацией и сообществами, регионами, одобренным специ­альным законом, предусмотренным ст. 167 (4), устанавливается необходимость согласия как федерального парламента, так и со­ветов (представительных органов) сообществ, регионов. Таким образом, в законодательстве Бельгии содержится общее требо­вание одобрения всех международных договоров федеральным парламентом или как федеральным парламентом, так и совета­ми сообществ, регионов. Поэтому подписание международных договоров без условия о ратификации, принятии или утвержде­нии (выполнении необходимых конституционных процедур) не­возможно^[31].

Международные договоры по вопросам, относящимся к веде­нию федерации, подписываются представителем, уполномочен­ным федерацией (соответствующие полномочия подписываются королем и контрасигнуются министром иностранных дел). Со­глашением о сотрудничестве между федерацией и сообщества­ми, регионами предусматривается специальная процедура для подписания смешанных договоров. Смешанные международные договоры подписываются как представителем, уполномоченным федерацией, так и представителями сообществ, регионов, упол­номоченными их правительствами. Если же смешанный договор подписывается представителем только федерации, то он должен быть уполномочен на подписание как федерацией, так и сооб­ществами, регионами.

На практике согласие на обязательность для Бельгии между­народных договоров традиционно выражается в форме ратифи­кации или присоединения. Однако, если в международном до­говоре предусматриваются иные способы выражения согласия на его обязательность (например принятие или утверждение), то выполняются условия международного договора. При этом внутригосударственные процедуры, необходимые для заключе­ния международного договора, идентичны тем, которые исполь­зуются при ратификации.

После того как федеральный парламент даст свое согласие, а в случае смешанных договоров - по получении еще и согласия советов сообществ, регионов, министром иностранных дел под­готавливается и представляется королю на подписание доку­мент о ратификации. Ратификация международных договоров (договоров по вопросам, относящимся к ведению федерации, и смешанных договоров) осуществляется королем. Соответствую­щий акт подписывается королем и контрасигнуется министром иностранных дел^[32]. Законодательством не установлены какие-ли­бо сроки ни для того, чтобы запросить парламентское согласие после подписания договора, ни для проведения парламентских процедур одобрения международных договоров. В компетенцию исполнительной власти входит решение вопроса о том, осущест­влять ратификацию международного договора или нет, даже если необходимое парламентское согласие уже дано. Хотя в Кон­ституции содержится требование получения предварительного парламентского согласия до того, как королем будет осущест­влен акт ратификации международного договора, такое согла­сие, строго говоря, не может быть истолковано как разрешение на ратификацию, а рассматривается в качестве необходимого условия действия международного договора во внутригосудар­ственном праве^[33].

В Чехии, согласно ст. 63 Конституции, президент наделен правом заключения, ратификации международных договоров. Заключение международных договоров глава государства может поручить правительству или, с его согласия, отдельным членам правительства. Президент своим решением от 28 апреля 1993 г. делегировал правительству полномочия по заключению между­народных договоров, не требующих согласия парламента, а чле­нам правительства, возглавляющим министерства и иные прави­тельственные ведомства, полномочия по заключению междуна­родных договоров, которые, кроме того, не выходят за пределы компетенции соответствующих министерств и иных правитель­ственных ведомств^[34]. Президент ратифицирует международные договоры, требующие согласия парламента. Решения президента, связанные с заключением международных договоров, нуждаются в контрасигнатуре председателя правительства или уполномочен­ного им члена правительства. За эти решения ответственность несет правительство (ст. 63 Конституции). Законодательством не устанавливаются какие-либо сроки ни для того, чтобы запросить согласие парламента на ратификацию международного договора после его подписания, ни для осуществления президентом акта ратификации после того, как такое согласие дано.

3.