Распределение между главой государства и правительством полномочий по заключению международных договоров

В большинстве государств полномочия по заключению между­народных договоров делятся между главой государства и прави­тельством. Согласие на обязательность наиболее важных догово­ров выражается в международном плане главой государства, в то время как межправительственные соглашения могут заключать­ся правительством, а межминистерские - министрами в рамках компетенции соответствующих министерств.

В Германии полномочиями по заключению международных договоров наделены федеральный президент, федеральное пра­вительство и федеральные министры^[35]. Согласно ст. 59 (1) Основ­ного закона федеральный президент представляет федерацию в международно-правовых отношениях и заключает от имени фе­дерации договоры с иностранными государствами. На практике он осуществляет эти полномочия посредством подписания рати­фикационных грамот и документов о присоединении только в отношении межгосударственных договоров, одобренных парла­ментом в форме федерального закона. При этом соответствую­щие акты президента должны быть контрасигнованы федераль­ным канцлером или компетентным федеральным министром (ст. 58). Федеральный президент не обладает самостоятельной компетенцией при принятии решений о заключении междуна­родных договоров. Полномочия главы государства сводятся к подписанию подготовленных и контрасигнованных правитель­ством актов. Соответствующее решение федерального прави­тельства необходимо для заключения всех международных до­говоров независимо от того, нуждаются ли они в предваритель­ном согласии парламента или нет. Федеральное правительство вправе заключать межправительственные соглашения, которые не нуждаются в парламентском одобрении и не подлежат ра­тификации. Межминистерские соглашения заключаются феде­ральными министрами в рамках своей компетенции^[36].

В Италии, согласно ст. 87 Конституции, президент ратифи­цирует международные договоры, в предусмотренных Консти­туцией случаях - с предварительного разрешения палат парла­мента.

Как следует из подготовленного министерством иностран­ных дел в 1996 г. документа, в правовой системе различаются три категории международных договоров. В первую категорию входят соглашения, которые по ст. 80 Конституции нуждаются в подписании уполномоченными лицами, разрешении парламен­та на ратификацию и ратификации президентом. Ко второй ка­тегории отнесены соглашения, заключаемые для осуществления действующих международных договоров (исполнительные со­глашения), и технические или административные соглашения, которые требуют только подписания уполномоченными лицами, т.е. заключаются по упрощенной процедуре. В третью категорию включаются все не подпадающие ни под первую, ни под вторую категории международные соглашения, для заключения кото­рых требуется подписание уполномоченными лицами и ратифи­кация президентом^[38].

Правительство вправе самостоятельно заключать по упро­щенной процедуре международные соглашения, которые могут быть реализованы на основе действующего законодательства и в рамках выделенных бюджетных ассигнований (исполнительные соглашения, которые направлены на осуществление заключен­ных международных договоров, соглашения технического и ад­министративного характера по вопросам, полностью входящим в его компетенцию).

Иная модель разделения полномочий по заключению между­народных договоров принята во Франции. Ратификация между­народных договоров, заключаемых от имени государства (до­говоры в наиболее официальной форме), осуществляется пре­зидентом (ст. 52 Конституции). Соответствующий акт главы государства контрасигнуется премьер-министром и, при необ­ходимости, ответственными министрами. Для ратификации международных договоров, подпадающих под действие ст. 53 Конституции, необходима санкция парламента в форме закона. Если же международный договор не подпадает ни под одну из категорий, упомянутых в ст. 53, он может быть ратифицирован президентом без санкции парламента.

Необходимо отметить, что во Франции проводится различие между договорами (traites), которые ратифицируются президен­том, и соглашениями (accords), которые могут быть заключены только правительством^[39]. Участие президента во внутригосудар­ственных процедурах заключения правительством международ­ных соглашений формально не предусмотрено. Правительство лишь информирует его о всех переговорах относительно заклю­чения какого-либо международного соглашения, не подлежаще­го ратификации (ст. 52). Министр иностранных дел, действуя от имени правительства, осуществляет утверждение международ­ных соглашений, заключаемых от имени правительства (согла­шения в упрощенной форме). Для утверждения соглашений, под­падающих под действие ст. 53, необходима санкция парламента в форме закона. Если же соглашение не подпадает ни под одну из категорий, упомянутых в ст. 53, оно может быть утверждено правительством без санкции парламента. Международные со­глашения могут вступать в силу с даты подписания, если они не содержат вопросов, по которым, согласно ст. 53, требуется рати­фикация или утверждение после санкции парламента^[40].

Министры в рамках компетенции своих министерств вправе заключать со своими зарубежными партнерами административ­ные соглашения (arrangements administratifs) в целях конкретиза­ции действующих международных договоров и соглашений или ор­ганизации ограниченного административного сотрудничества^[41].

В России компетенцией выражать в международном плане согласие на обязательность международных договоров облада­ют Президент, Правительство и федеральные министры (руко­водители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство) или руководители уполномоченных органи­заций. Президент, согласно ст. 86 Конституции РФ, подписывает международные договоры и ратификационные грамоты. Прави­тельство заключает международные договоры в пределах своих полномочий (ст. 21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»).

Ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона (ст. 106 Конституции РФ, ст. 14 Фе­дерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных догово­рах Российской Федерации»^[42]), т.е. международные договоры, подлежащие ратификации, должны быть одобрены парламен­том, «ратифицированы» им. Ратификации подлежат как межго­сударственные договоры, так и межправительственные соглаше­ния. Перечень международных договоров, подлежащих ратифи­кации, содержится в ст. 15 Закона о международных договорах. Положения о подлежащих ратификации международных догово­рах содержатся и в ряде других федеральных законов. Критерии, позволяющие определить, в каких случаях и какие международ­ные договоры подлежат ратификации (соответствие закону и объект договора), в полной мере распространяются и на случаи принятия, утверждения межгосударственных договоров и при­соединения от имени Российской Федерации к договорам, т.е. соответствующее решение должно приниматься в форме феде­рального закона (ст. 20 и 21 Закона о международных догово­рах). В отношении международных договоров, решения о согла­сии на обязательность которых для Российской Федерации под­лежат принятию в форме федерального закона, такое согласие выражается в международном плане на основании вступившего в силу закона о ратификации, принятии, утверждении договора или присоединении к нему.

Что касается подлежащих ратификации международных до­говоров, то согласие на их обязательность для Российской Феде­рации выражается в международном плане путем оформления - на основании вступившего в силу закона о ратификации до­говора - ратификационной грамоты, в которой указывается, что «Президент Российской Федерации объявляет, что Федеральное Собрание Российской Федерации Законом от “ ”

200_ года ратифицировало следующий(ие) акт(ы)»¹. Ратифика­ция воплощается в двух различных актах: внутригосударствен­ном (законе) и международном (ратификационной грамоте).

В образовании воли Российской Федерации заключать между­народные договоры, подлежащие в соответствии с законода­тельством ратификации, участвует Министерство иностранных дел, самостоятельно или совместно с другими федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными ор­ганизациями (если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию) представляющее соответственно Президенту и в Правительство предложения об одобрении и внесении на ра­тификацию международных договоров; Президент и Правитель­ство, вносящие договоры в Государственную Думу на ратифика­цию; Государственная Дума, принимающая федеральные законы о ратификации договоров; Совет Федерации, в обязательном порядке рассматривающий принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации договоров; Президент, ко­торому направляются принятые федеральные законы о ратифи­кации договоров для подписания и обнародования. Принятое в форме федерального закона решение о ратификации междуна­родного договора нуждается в доведении его до сведения других договаривающихся государств. Компетенция выражать в между­народном плане согласие на обязательность для Российской Фе­дерации подлежащих ратификации договоров, изъявлять волю государства заключить такие договоры принадлежит исключи­тельно Президенту, который наделяется полномочием подписы­вать ратификационные грамоты.

В ст. 18 Закона о международных договорах устанавливает­ся, что на основании закона о ратификации международного до­говора Президентом подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью Министра иност­ранных дел.

Федеральные законы, в том числе законы о ратификации международных договоров, вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу¹. Поэтому в том случае, если обмен ратификационными грамо­тами или их направление депозитарию приурочивается к ка­кой-либо определенной дате (переговоры на высшем уровне, вступление многостороннего договора в силу), а внутригосудар­ственные процедуры, необходимые для выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международного до­говора, осуществляются - в силу сложившихся обстоятельств - в срочном порядке, то следовало бы предусматривать включение в закон о ратификации соответствующего договора положения о вступлении закона в силу со дня его официального опублико­вания с тем, чтобы избежать ожидания истечения 10 дней после дня официального опубликования закона для оформления рати­фикационной грамоты^[43].

Ратификационные грамоты для подписания Президентом подготавливаются Министерством иностранных дел. Подписа­ние ратификационной грамоты Президентом не сопровождается принятием им какого-либо дополнительного правового акта. Та­кой акт уже имеется. Это принятый парламентом, подписанный Президентом и вступивший в силу закон о ратификации меж­дународного договора. Конституция РФ (п. «в» ст. 86) оставляет открытым вопрос о том, вправе ли Президент воздержаться от подписания ратификационной грамоты. По мнению В.И. Анд­рианова, «из текста Конституции РФ не следует, что на Прези­дента возлагается обязанность подписывать ратификационные грамоты в отношении всякого представленного ему междуна­родного договора»^[44]. Формулировка ст. 18 Закона о международ­ных договорах предполагает, что Президент подписывает рати­фикационную грамоту на основании вступившего в силу закона о ратификации, не устанавливая при этом каких-либо сроков для ее подписания и направления. Это позволяет сделать вывод о том, что Президент, на которого Конституцией РФ возложено осуществление руководства внешней политикой и подписание ратификационных грамот, может самостоятельно определять, после вступления в силу соответствующего закона, наиболее подходящий момент для подписания ратификационных грамот и обмена ими или сдачи их на хранение депозитариям (с учетом, разумеется, готовности другой договаривающейся стороны или других договаривающихся сторон, иных факторов как внешнего, так и внутреннего характера). Хотя в постановлениях палат пар­ламента могут содержаться положения относительно сроков обмена ратификационными грамотами (сдачи их на хранение депозитариям)^[45], следует отметить, что такие положения имеют исключительно рекомендательный характер. Обмен ратифика­ционными грамотами и сдача их на хранение депозитариям про­изводятся, если не имеется иной договоренности, Министерст­вом иностранных дел либо по его поручению дипломатическим представительством в иностранном государстве или представи­тельством при международной организации^[46].

Исходя из порядка оформления ратификационных грамот, логично было бы предположить, что во всех иных случаях, ког­да решения о согласии на обязательность для Российской Феде­рации международных договоров подлежат принятию в форме закона, такое согласие (независимо от способа выражения) вы­ражается в международном плане на основании вступившего в силу закона о принятии, утверждении договора или о присоеди­нении к договору путем документов соответственно о принятии, утверждении или грамот о присоединении, оформляемых в том же порядке, что и ратификационные грамоты. Иными словами, если решение о принятии, утверждении или присоединении принимается в форме закона, то соответствующие документы о принятии, утверждении и грамоты о присоединении^[47], посред­ством которых выражается в международном плане согласие на обязательность для Российской Федерации международных до­говоров, подписываются Президентом и скрепляются его печа­тью и подписью Министра иностранных дел. А.Н. Талалаевым отмечается желательность распространения такой практики как на случаи присоединения к международным договорам, так и на случаи утверждения и принятия международных договоров, ког­да они осуществляются в форме федерального закона^[48]. Впрочем, очевидно, возможны и исключения с учетом уровня, на котором выражается в международном плане согласие другими договари­вающимися государствами, а также практики международных организаций.

Если вместо обмена ратификационными грамотами, доку­ментами о принятии, утверждении или присоединении (депони­рования у депозитария) согласована процедура уведомления о них договаривающихся государств или депозитария (ст. 16 Вен­ской конвенции о праве международных договоров), то согласие на обязательность для Российской Федерации международно­го договора выражается в международном плане на основании вступившего в силу закона путем соответствующего уведомле­ния. Если же в международном договоре предусматривается, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты послед­него уведомления) о выполнении сторонами внутригосударст­венных процедур, необходимых для вступления договора в силу, а решение о согласии на обязательность этого договора подле­жит принятию в форме закона, то такое согласие выражается в международном плане на основании вступившего в силу закона путем направления уведомления, подтверждающего выполне­ние Российской Федерацией необходимых внутригосударствен­ных процедур^[49].

В отношении межгосударственных и межправительственных договоров, для решения о согласии на обязательность которых не требуется принятие закона, такое согласие выражается в меж­дународном плане на основании соответствующих актов Прези­дента (обычно распоряжение) или Правительства (распоряже­ние или постановление) о заключении договора (если договор вступает в силу со дня его подписания), об обмене документа­ми, образующими договор (нотами, письмами), о принятии, ут­верждении договора или присоединении к договору. Президент, как правило, принимает решения о заключении межгосударст­венных договоров, а Правительство - о заключении межправи­тельственных соглашений. Однако Президент вправе принимать решения о заключении международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства (если это вызывается не­обходимостью) а Правительство - о заключении межгосударст­венных договоров по вопросам, относящимся к его ведению.

Немаловажным обстоятельством, влияющим на распределе­ние компетенции между Президентом и Правительством в воп­росе заключения международных договоров, является то, какой орган - Президент или Правительство - осуществляет руковод­ство деятельностью федерального органа исполнительной влас­ти, в компетенцию которого входят вопросы, регулируемые со­ответствующим международным договором^[50]. Однако основным критерием все же является характер вопросов, регулируемых международным договором, его содержание. О принятии, ут­верждении договора или присоединении к договору сообщается нотой или письмом^[51]. Если же в международном договоре преду­сматривается, что он вступает в силу после обмена уведомлени­ями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу, а для решения о согласии на обязательность для Российской Федерации этого договора не требуется принятия закона, то такое согласие может выражаться в международном плане на основании соответствующего решения Президента или Правительства о подписании договора (т.е. без принятия, как правило, дополнительного решения) путем направления уведом­ления, подтверждающего выполнение Российской Федерацией необходимых внутригосударственных процедур. Не исключает­ся ситуация, при которой международный договор, предусмат­ривающий его вступление в силу после обмена уведомления­ми (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу, был подписан Президентом или Председателем Правительства без принятия решения об одобрении его проекта и о подписании договора. В этом случае договор может касать­ся важных вопросов, требующих дополнительной проработки с точки зрения обеспечения его реализации, и следовало бы зару­читься согласием соответственно Президента и Правительства на направление уведомления, подтверждающего выполнение Российской Федерацией необходимых внутригосударственных процедур (при условии, что для решения о согласии на его обя­зательность не требуется принятия закона). Еще более сложной представляется ситуация, если в международном договоре пре­дусматривается, что он вступает в силу со дня его подписания, а для государств, законодательство которых требует выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления его в силу, - со дня сдачи соответствующих документов депози­тарию. Такая формула в любом случае предполагает, что государ­ство должно ясно выразить свое намерение придать подписанию значение окончательного согласия на обязательность для него договора либо уведомить депозитария о выполнении необходи­мых внутригосударственных процедур.

В отношении международных договоров межведомственного характера согласие на обязательность выражается в междуна­родном плане на основании решения соответствующего феде­рального министра (руководителя иного федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет непосредственно Президент или Правительство) или руководителя уполномоченной организации о заключении договора (если договор вступает в силу со дня его подписания). Такое решение принимается по согласованию с Министерством иностранных дел после получения предварительного разреше­ния на проведение переговоров, даваемого Правительством, а если затрагиваются отнесенные к полномочиям Президен­та вопросы, то Президентом. Лишь в тех редких случаях, когда вопросы, регулируемые международными договорами межве­домственного характера имеют важное значение для государ­ственных интересов, основанием для заключения таких догово­ров являются решения о подписании, принимаемые соответст­венно Правительством или Президентом. Что касается обмена документами, образующими договор, принятия, утверждения и присоединения, то такие способы выражения согласия на обя­зательность сравнительно редко используются при заключении международных договоров межведомственного характера. При этом согласие на обязательность выражается в международном плане на основании соответствующих решений, принимаемых в таком же порядке, как и при заключении договоров путем их подписания. О принятии, утверждении договора или присоеди­нении к договору сообщается письмом.

Согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», госкорпорация «Росатом» наделяется полномочием заключать международные договоры Российской Федерации межведомст­венного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию, в соответствии с Законом о международных договорах. Кроме того, госкорпорация «Росатом» в качестве уполномоченной орга­низации вправе представлять Президенту или в Правительство предложения о заключении, выполнении и прекращении между­народных договоров, а также обеспечивает в пределах своей компетенции выполнение обязательств российской стороны по международным договорам и осуществление прав российской стороны, вытекающих из этих договоров, если они регулируют вопросы, входящие в ее компетенцию.

В связи с этим в Закон о международных договорах внесены соответствующие изменения^[52]. В частности, введено понятие «уполномоченная организация», т.е. организация, уполномочен­ная в соответствии с федеральным законом представлять Прези­денту или в Правительство предложения о заключении, выпол­нении и прекращении международных договоров (пп. «и» ст. 2), а также установлено, что международные договоры Российской Федерации межведомственного характера заключаются как от имени федеральных органов исполнительной власти, так и от имени уполномоченных организаций (п. 2 ст. 3), которые впра­ве принимать решения о согласии на обязательность междуна­родных договоров в соответствии со своей компетенцией (п. 2 ст. 6). Тем самым госкорпорация «Росатом» приравнивается к федеральным органам исполнительной власти.

Госкорпорация «Росатом» наделяется полномочиями от име­ни Российской Федерации осуществлять государственное уп­равление использованием атомной энергии, государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с раз­работкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядер- ных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. Нормативные правовые акты госкорпорации «Росатом» подлежат регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликова­ния нормативных правовых актов федеральных органов испол­нительной власти.

Госкорпорация «Росатом» является юридическим лицом, соз­данным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам госкорпорации «Росатом», а госкор­порация «Росатом» не отвечает по обязательствам Российской Федерации, если они не приняли на себя соответствующие обя­зательства.

Вместе с тем необходимо отметить, что Российская Федера­ция, наделив госкорпорацию «Росатом» полномочием заключать от своего имени международные договоры Российской Федера­ции, хотя и межведомственного характера, не может освободить себя от ответственности за выполнение международно-правовых обязательств, которые приняла на себя госкорпорация «Росатом», так как в соответствии с правом международной ответственности поведение образования, не являющегося органом государства, но уполномоченного правом этого государства осуществлять эле­менты государственной власти, рассматривается как деяние это­го государства по международному праву, при условии, что в дан­ном случае это образование действует в этом качестве^[53]. Именно таким образованием и выступает госкорпорация «Росатом». Она, не являясь государственным органом, уполномочена на основе внутригосударственного права осуществлять элементы государ­ственной власти. И.И. Лукашук, комментируя ст. 5 представлен­ных Комиссией международного права статей об ответствен­ности за международно-противоправные деяния, отмечает, что такими образованиями могут быть государственные компании и даже частные корпорации. Осуществление только элементов государственной власти, а не коммерческая деятельность таких образований, может быть присвоена государству^[54]. При этом от­ветственное государство не может ссылаться на положения свое­го внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения своих обязательств (ст. 32 представленных Комиссией междуна­родного права статей об ответственности государств за междуна­родно-противоправные деяния).

Итак, согласно Федеральному закону «О международных до­говорах Российской Федерации» (ст. 3) полномочием заключать международные договоры Российской Федерации межведомст­венного характера наделяются федеральные органы исполни­тельной власти или уполномоченные организации, т.е. такие организации, которые уполномочены в соответствии с феде­ральным законом представлять президенту или в правительство предложения о заключении, выполнении и прекращении между­народных договоров Российской Федерации. Уполномоченной организацией, которая вправе заключать международные до­говоры Российской Федерации межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию, и в порядке, установ­ленном Законом о международных договорах является госкорпо­рация «Росатом».

Хотя в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 17 янва­ря 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, за­ключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных догово­ров Российской Федерации, она не является уполномоченной организацией, а указанные соглашения не обладают качеством международных договоров Российской Федерации межведомст­венного характера. Эти соглашения не подпадают под действие Венской конвенции о праве международных договоров, на них не распространяется Закон о международных договорах.

Следственный комитет при прокуратуре РФ, являясь органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в преде­лах своих полномочий исполнение законодательства об уголов­ном судопроизводстве, также имеет право взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере дея­тельности. Вместе с тем председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ наделен полномочием заключать междуна­родные договоры Российской Федерации межведомственного характера в установленной сфере деятельности^[55]. Однако такие договоры в соответствии с Законом о международных договорах вправе заключать только федеральные органы исполнительной власти или уполномоченные организации по согласованию с Министерством иностранных дел РФ после получения предва­рительного разрешения на проведение переговоров, даваемого Правительством, а если затрагиваются отнесенные к полномочи­ям Президента вопросы, то Президентом. Статус и полномочия Следственного комитета при прокуратуре РФ позволяют предпо­ложить, что Следственный комитет, не будучи ни федеральным органом исполнительной власти, ни уполномоченной организа­цией, а являясь органом прокуратуры Российской Федерации, мог бы в установленной сфере деятельности самостоятельно заключать с соответствующими органами других государств и международными организациями соглашения, не обладающие качеством международных договоров Российской Федерации межведомственного характера.

4.