Общие вопросы

Государства выражают в международном плане свое согласие на обязательность для них международных договоров посредством органов, наделенных компетенцией заключать международные договоры.

Международное право (п. 1 ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров) связывает способность принимать от имени государства международные договорные обязатель­ства с полномочиями, устанавливая общее правило, что лицо считается представляющим государство в целях выражения со­гласия государства на обязательность для него договора, если оно предъявит соответствующие полномочия или если из прак­тики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий. Из этого общего правила в п. 2 ст. 7 допускается лишь одно исключение: главы государств, главы правительств и министры иностранных дел в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются пред­ставляющими свое государство в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора, в том числе в целях выра­жения в международном плане согласия на обязательность для него договора.

Важно отметить, что в отношении глав государств, глав пра­вительств и министров иностранных дел, т.е. лиц, которые в со­ответствии с п. 2 ст. 7 Венской конвенции о праве международ­ных договоров в силу их функций считаются представляющими свое государство без необходимости предъявления полномочий, в международном праве существует презумпция, что они вправе совершать все акты, относящиеся к заключению договора, в том числе выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него договора, независимо от того, уполно­мочены ли они на совершение таких действий по национально­му праву^[10].

Что касается заключения международного договора лицом, не имеющим на то полномочий от государства, то в соответствии со ст. 8 Венской конвенции о праве международных договоров акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, кото­рое не может на основании ст. 7 считаться уполномоченным пред­ставлять государство с этой целью, не имеет юридического значе­ния, если он впоследствии не подтвержден данным государством.

Национальным правом способность принимать от имени государства международные договорные обязательства опреде­ляется через компетенцию соответствующих государственных органов. В национальном праве регламентируются вопросы, связанные с наделением государственных органов компетенци­ей заключать международные договоры, распределением такой компетенции между соответствующими органами^[11].

Субъектом международного договора является государство в целом, а не его отдельные органы. В то же время права государ­ства выступают как права его конкретных органов. Поэтому неза­висимо от того, какой орган государства заключил международ­ный договор (глава государства, правительство или ведомство), субъектом международного договора является государство в це­лом, а не его отдельные органы. Хотя внешне воля, выраженная в международном договоре, выступает как воля конкретного госу­дарственного органа, именно государство несет ответственность по всем заключенным его органами международным договорам¹.

Органы, правомочные представлять государство в целях окончательного принятия им международных договоров, обыч­но обозначаются во внутригосударственном праве и междуна­родно-правовых актах как органы, наделенные компетенцией (полномочием) «заключать международные договоры» (to con­clude international treaties, to make international treaties, to enter into international treaties), «принимать международные договор­ные обязательства» (to enter into international treaty obligations, to undertake international treaty commitments), «выражать в между­народном плане согласие государства быть связанным между­народным договором» или «выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него международ­ного договора».

Термин «выражать в международном плане согласие госу­дарства на обязательность для него международного договора» представляется довольно точным. Действительно, после того, как воля государства заключить международный договор сфор­мирована, т.е. по завершении необходимых внутригосударст­венных процедур принято решение о согласии на обязательность для него международного договора, такое согласие должно быть выражено в международном плане, т.е. воля государства нужда­ется в доведении до сведения заинтересованных государств.

Если международный договор вступает в силу со дня его под­писания, т.е. подписание является способом выражения согласия на его обязательность (full signature, definitive signature; signature definitive - окончательное, полное, безусловное подписание, т.е. подписание без условия о ратификации, принятии или утверж­дении), такое согласие выражается в международном плане на основании решения о заключении договора, принятого главой государства, правительством или отдельным министром, пос­редством подписания договора лицом, уполномоченным пред­ставлять государство в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора.

Если международный договор заключается в форме обмена документами, образующими договор, то согласие государства на обязательность для него договора выражается в международном плане на основании решения о заключении договора, принятого главой государства, правительством или отдельным министром и содержащего поручение оформить достигнутую договорен­ность соответствующими документами, посредством обмена но­тами или письмами.

Если международный договор подлежит ратификации, приня­тию, утверждению или стать его участником можно путем при­соединения и договор нуждается в предварительном одобрении парламента или не нуждается в таком одобрении, то согласие на обязательность для государства договора выражается в между­народном плане на основании решения, принятого главой госу­дарства, правительством или отдельным министром соответст­венно с санкции парламента или без таковой, посредством меж­дународного акта, имеющего соответствующее наименование (ратификационная грамота, документы о принятии, утвержде­нии или присоединении). Важно отметить, что по ст. 16 Венской конвенции о праве международных договоров, если договором не предусмотрено иное, то ратификационные грамоты, доку­менты о принятии, утверждении или присоединении означают согласие государства на обязательность для него международно­го договора с момента обмена ими между договаривающимися государствами, депонирования у депозитария или уведомления о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились.

Если в международном договоре предусматривается, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу, а для решения о согласии на его обязательность требуется или не тре­буется предварительное одобрение парламента, то такое согла­сие выражается в международном плане на основании решения, принятого главой государства, правительством или отдельным министром соответственно с санкции парламента или без тако­вой, посредством уведомления, подтверждающего выполнение государством необходимых внутригосударственных процедур.

Рассматривая органы, компетентные выражать в междуна­родном плане согласие государства на обязательность для него международных договоров, нельзя не остановиться на междуна­родном и внутригосударственном аспектах ратификации, пред­ставляющей собой наиболее авторитетную форму выражения такого согласия¹.

См.: ТалалаевА.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 148-152; Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. С. 38-40 (комментарий к ст. 14); ЛукашукИ.И. Современное право международных догово­ров. Т. 1. С. 411-414, 421; Колосов Ю.М. Два измерения института ратификации // Московский журнал международного права. 2004. № 1. С. 143-146; Economides C. Projet d'etude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit international et le droit interne et recommandations y relatives // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. P. 99-100; Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 17-18.

Термин «ратификация» может использоваться в различных значениях для целей международного и национального права. Если в Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 2) «ратификация» наряду с «принятием», «утверждением» и «присоединением» определяется как «имеющий такое наимено­вание международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязатель­ность для него договора», то в национальном праве «ратифика­ция» часто связывается с требованием получения санкции пар­ламента до того, как орган, наделенный компетенцией заклю­чать международные договоры, вправе выразить такое согласие в международном плане.

Для целей международного права ратификация является од­ним из способов выражения согласия государства на обязатель­ность для него международного договора и как международный акт воплощается в ратификационной грамоте.

В Великобритании и других государствах, следующих Вест­минстерской модели, отсутствует общее требование одобрения парламентом международных договоров. «Под ратификацией, - отмечает Я. Броунли, - подразумевают два отдельных процедур­ных действия: первое из них представляет собой акт соответст­вующего государственного органа (в Великобритании это - ко­рона) и может быть названо ратификацией в конституционном смысле; второе является международной процедурой, которая вводит договор в силу путем официального обмена ратификаци­онными грамотами или путем их депонирования. Ратификация в этом случае - важный акт, связанный с выражением согласия на обязательность договора»^[12].

Ратификация как внутригосударственный акт означает, что в завершение процесса формирования воли государства заклю­чить международный договор принято решение, позволяющее выразить в международном плане согласие государства на обя­зательность для него договора. Законодательные органы, как общее правило, не принимают участия в процедуре выражения в международном плане согласия государства на обязательность для него международных договоров, осуществление которой яв­ляется исключительной компетенцией органов исполнительной власти. В подавляющем большинстве государств органами, ко­торые наделены компетенцией заключать международные до­говоры, являются органы исполнительной власти. Традиционно полномочие по осуществлению ратификации как международно­го акта принадлежит главе государства. Однако в ряде государств (например в Швеции, Японии) органом, компетентным осущест­влять ратификацию международных договоров, является прави­тельство. Важно отметить, что органы исполнительной власти, даже если санкция парламента на ратификацию международно­го договора получена, не связаны обязательством ратифициро­вать договор. Они могут отложить ратификацию международно­го договора или вообще воздержаться от его ратификации. Так, президенты Польши (в 2008 г.), Германии (в 2008 г.) и Чехии (в 2009 г.) отложили осуществление акта ратификации Договора о реформе (Лиссабонского договора), призванного заменить в Европейском союзе так и не вступившую в силу «евроконститу­цию», несмотря на то что парламенты этих стран санкциониро­вали его ратификацию.

Необходимо отметить, что в Украине к полномочиям Верхов­ной Рады (парламента) относится дача законом согласия на обя­зательность международных договоров. Ратификация междуна­родных договоров относится к исключительной компетенции Верховной Рады, причем подписание ратификационных грамот возлагается на ее председателя, который тем самым наделяется полномочием выражать в международном плане согласие госу­дарства на обязательность для него договоров, подлежащих ра­тификации, а также договоров, решения о принятии которых или присоединении к которым могут быть изданы только в фор­ме закона.

Орган, наделенный компетенцией заключать международ­ные договоры, удостоверив существование воли государства за­ключить международный договор, выражает в международном плане согласие государства на обязательность для него договора. Ратификация как международный акт представляет собой изъ­явление воли государства заключить международный договор, доведение этой воли до сведения заинтересованных государств, т.е. выражение вовне согласия государства быть связанным меж­дународным договором.

В ряде государств ратификация как международный акт вооб­ще не может быть осуществлена без санкции парламента, всегда обусловлена его согласием, т.е. ратификации международного договора в международно-правовом смысле всегда предшеству­ет его «ратификация» с точки зрения внутригосударственного права, причем в некоторых государствах сама парламентская санкция именуется ратификацией международного договора. В России и Украине все международные договоры, которые подле­жат ратификации в силу требований национального права или по условиям самого договора, должны быть одобрены парламен­том, «ратифицированы» им в форме (путем принятия) закона о ратификации. В России ратификационная грамота подписыва­ется президентом на основании принятого парламентом, подпи­санного президентом и вступившего в силу федерального закона о ратификации международного договора. В ней указывается, что президент объявляет, что Федеральное Собрание законом ратифицировало международный договор, т.е. в России ратифи­кация с точки зрения внутригосударственного права осущест­вляется парламентом, а с точки зрения международного права - президентом. В Украине ратификационная грамота подписыва­ется председателем Верховной Рады на основании принятого парламентом, подписанного и официально обнародованного президентом закона о ратификации международного договора, т.е. в Украине ратификация как внутригосударственный акт (за­кон) осуществляется парламентом, а как международный акт (ратификационная грамота) - председателем парламента. В Сло­вении ратификация международных договоров, с точки зрения международного права, осуществляется президентом, который уполномочивается подписывать ратификационные грамоты. С точки зрения внутреннего права Словении, ратификация между­народных договоров осуществляется парламентом, который принимает соответствующие законы, и правительством, кото­рое принимает соответствующие постановления (в отношении соглашений исполнительного характера). В США ратификация международных договоров осуществляется президентом только с совета и согласия сената, который принимает соответствую­щую резолюцию.

В других государствах согласие парламента является необ­ходимым предварительным условием для ратификации главой государства лишь определенных категорий международных договоров, в то время как иные договоры могут быть ратифи­цированы главой государства без санкции парламента. Так, во Франции и в Италии ряд международных договоров нуждаются в одобрении парламентом до их ратификации президентом. Иные договоры могут быть ратифицированы президентом без парла­ментской санкции.

Если в Германии федеральный президент «заключает» от име­ни федерации международные договоры, т.е. выражает в между­народном плане согласие на их обязательность, а указанные в Ос­новном законе ФРГ договоры требуют согласия законодательных органов в форме федерального закона, в Италии президент «ра­тифицирует» международные договоры, причем в определенных в Конституции Италии случаях санкция на ратификацию дается палатами парламента путем принятия законов, а во Франции президент «ратифицирует» международные договоры, причем в предусмотренных в Конституции Франции случаях с разрешения парламента в виде закона, т.е. парламенты Германии, Италии и Франции лишь санкционируют ратификацию международных договоров президентами, то в России президент на основании принятого парламентом, подписанного президентом и вступив­шего в силу федерального закона о ратификации международно­го договора подписывает ратификационную грамоту, в которой указывается, что парламент законом ратифицировал междуна­родный договор, а в Украине парламент ратифицирует междуна­родные договоры путем принятия законов о ратификации, пред­седатель парламента подписывает ратификационные грамоты на основании подписанного и официально обнародованного президентом закона о ратификации.

В Германии и во Франции ратифицируются только договоры, заключаемые от имени государства. Что касается межправи­тельственных соглашений, то в Германии они заключаются пра­вительством самостоятельно, а во Франции либо утверждаются правительством (с санкции парламента или без таковой), либо могут вступать в силу с даты подписания. В России и Украине как межгосударственные договоры, так и межправительственные соглашения, если они касаются вопросов, по которым, согласно законодательству, требуется ратификация, подлежат ратифика­ции в форме (путем принятия) закона.

Итак, внутригосударственный аспект ратификации состоит в принятии решения, которое позволяет органу, наделенному компетенцией заключать международные договоры, выразить в международном плане согласие государства на обязательность для него договора, т.е. подписать ратификационную грамоту и произвести обмен ими или депонировать ее у депозитария. Если заключение международного договора нуждается в санкциони­ровании парламентом, то такое решение оформляется в виде принятого парламентом закона или парламентской резолюции (иногда письма, подписанного председателем парламента). Ре­шение, уполномочивающее орган, наделенный компетенцией заключать международные договоры, выразить в международ­ном плане согласие государства на обязательность для него до­говора, может быть принято на референдуме (в форме одобрен­ного на референдуме закона или утвержденного на референдуме закона, принятого парламентом, или принятого парламентом на основе результатов референдума закона). В том случае, если международный договор не нуждается в парламентском одоб­рении, он может быть заключен на основе решения, принятого главой государства или правительством. Международный ас­пект ратификации заключается в обмене ратификационными грамотами или депонировании их у депозитария (уведомлении о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились).

В ст. 46 Венской конвенции о праве международных догово­ров речь идет о положениях внутреннего права государств, каса­ющихся именно компетенции заключать договоры. Из нее следу­ет, что государство может оспорить свое согласие на обязатель­ность для него международного договора лишь в случае явного (т.е. объективно очевидного для любого государства, действую­щего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой) нарушения особо важной нормы внутреннего права, касающейся компетенции заключать договоры.

Положения ст. 46, во-первых, означают признание права каждого государства свободно определять в своей националь­ной правовой системе органы и процедуры, посредством кото­рых воля государства заключить международные договоры мо­жет быть сформирована и выражена; и, во-вторых, направлены на обеспечение того, чтобы стабильность договоров не была по­дорвана сложными и порой недостаточно ясными ограничени­ями в национальном праве в отношении полномочий на заклю­чение международных договоров. Негативный характер форму­лировки, использованной в п. 1 ст. 46, указывает на стремление обеспечить стабильность договоров, так как только в исключи­тельных обстоятельствах нарушение внутреннего права может быть признано в качестве основания недействительности согла­сия государства, должным образом выраженного в международ­ном плане^[13].

Таким образом, за положениями внутреннего права, каса­ющимися компетенции заключать международные договоры, международным правом признается особый статус среди норм внутреннего права государств (в силу принципа pacta sunt ser­vanda, закрепленного в ст. 26 и 27 Венской конвенции о пра­ве международных договоров, каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, а участник не может ссылаться на нормы своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора), так как нарушение только этих положений, если оно было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения, может являться обстоятельством, на которое государ­ство вправе ссылаться как на основание недействительности его согласия на обязательность для него договора.

В одних государствах компетенцией выражать в междуна­родном плане согласие на обязательность международных до­говоров (1) наделяется глава государства, который может де­легировать правительству и отдельным министрам полномо­чия по заключению определенных категорий международных договоров, в других государствах компетенция по заключению международных договоров (2) делится между главой государ­ства и правительством, в то время как в отдельных государствах такая компетенция (3) делится между парламентом (его предсе­дателем), президентом и правительством, в ряде государств за­ключение международных договоров (4) рассматривается как королевская прерогатива (полномочия по заключению между­народных договоров, формально принадлежащие короне, осу­ществляются на практике правительством, действующим от имени короны), а в некоторых государствах компетенцией заключать международные договоры (5) наделяется исключи­тельно правительство.

2.