Решения об оговорках к международным договорам являются частью процесса принятия решений о согласии на обязательность для государства международных договоров.
В соответствии со ст. 19 Венской конвенции о праве международных договоров государства могут формулировать оговорки при подпи-
См.: Тузмухамедов Б.Р. Международное право в конституционной юрисдикции: Хрестоматия.
М., 2006. С. 263-274. сании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему. Последующее формулирование оговорок к международным договорам имеет характер исключения и возможно лишь в том случае, если это предусмотрено самим договором или другие его участники не возражают[150].Вопросы, связанные со снятием оговорок возникают уже после того, как международный договор вступил в силу для государства. Что касается возражений против сделанных другими государствами оговорок, то такая необходимость может возникать как в процессе принятия решения о согласии на обязательность для государства международного договора, так и после того, как такое решение уже принято и договор вступил для него в силу. Поскольку возражения против сделанных другими государствами оговорок не влекут принятия новых правовых обязательств, а направлены лишь на блокирование усилий другого государства в одностороннем порядке изменить юридическое действие международного договора, они в целом рассматриваются как действия по осуществлению внешней политики, которые входят в компетенцию органов исполнительной власти, прежде всего министерства иностранных дел[151].
В отношении международных договоров, которые не нуждаются в парламентском одобрении, вопросы, связанные с оговорками к договорам, их снятием и возражениями против оговорок, сделанных другими государствами, находятся в компетенции органов исполнительной власти, принимающих решения о заключении международных договоров.
Если же международный договор нуждается в парламентском одобрении, то практика государств позволяет выделить две основные модели, в соответствии с которыми решаются вопросы, связанные с оговорками к договорам, их снятием и возражениями против оговорок, сделанных другими государствами.
В одних государствах вопросы, связанные с оговорками к международным договорам, их снятием и возражениями против оговорок, сделанных другими государствами, входят в исключительную компетенцию органов исполнительной власти (т.е. органов, полномочных выражать в международном плане согласие на обязательность международных договоров) независимо от того, нуждается ли договор в парламентском одобрении или нет (Франция, Италия, Австрия, Турция, Ирландия). Если органы исполнительной власти принимают решение о проведении консультаций по этим вопросам с парламентом, то они делают это добровольно. Отсутствие требования участия парламента в процедуре принятия решений, касающихся оговорок, в том случае, если сам договор подлежит одобрению парламентом, объясняется, по-видимому, тем, что оговорки не расширяют международные обязательства государства, а, напротив, исключают или изменяют юридическое действие определенных положений договора в их применении к формулирующему оговорку государству, т.е. направлены на то, чтобы сделать международные обязательства более приемлемыми для данного государства[152]. Необходимо отметить, что в некоторых государствах, в которых отсутствует требование участия парламента в процедуре принятия решений, касающихся оговорок, и соответствующие вопросы решаются органами исполнительной власти, парламент информируется о намерении сделать определенные оговорки и с ним могут проводиться консультации по этим вопросам (Бельгия, Великобритания, Австралия, Канада, Израиль). При этом только в Бельгии для заключения международных договоров необходимо согласие парламента, в остальных государствах требование одобрения парламентом договоров отсутствует.
В других государствах (Нидерланды, Испания, Швейцария, Португалия, Германия, Финляндия, Норвегия, Дания, Швеция, Польша, Хорватия, Украина, США, Россия) необходимость санкции парламента для заключения наиболее важных международных договоров включает и требование одобрения парламентом оговорок к таким договорам, причем в ряде этих государств установлена необходимость согласия парламента на снятие оговорок к таким договорам, а в отдельных из них (Россия) - даже требование санкции парламента на возражения против сделанных другими государствами оговорок к таким договорам. Кроме того, в некоторых из этих государств парламент может обладать правом не только рассматривать оговорки, предложенные органами исполнительной власти, но и сам инициировать оговорки и даже выставлять их в качестве условия одобрения им международного договора.
Общепризнанным является право государств делать оговорки только к многосторонним договорам. Хотя Венская конвенция о праве международных договоров не выделяет специально оговорки к многосторонним и двусторонним договорам, правовые последствия оговорок к двусторонним договорам имеют существенные отличия по сравнению с оговорками к многосторонним договорам. Оговорка к двустороннему договору фактически означает поправку к договору, его изменение. Если такая оговорка вызывает возражение другой стороны, то налицо отсутствие взаимного согласия и, следовательно, связывающий обе стороны договор не существует[153]. Как отмечают Дж. Вуд и Ж. Серре, «оговорка представляет собой условие или исключение, выдвигаемое договаривающейся стороной для того, чтобы уклониться от выполнения того или иного положения договора или ограничить рамки его действия. Это является одной из особенностей многосторонних соглашений. В двустороннем соглашении это привело бы к его полному краху, если только оговорка не принята другим государством-участником»[154].
Отечественная доктрина[155], подтвержденная многолетней практикой, всегда исходила из того, что оговорка к двустороннему договору равнозначна предложению о возобновлении переговоров между двумя договаривающимися государствами относительно условий договора. Фактически оговорки к двусторонним договорам беспредметны, так как всякое изменение, предложенное к двустороннему договору, означает новое предложение и не может считаться оговоркой[156]. Так называемая оговорка в отношении двустороннего договора означает лишь то, что либо стороны не смогли достичь соглашения о содержании договора и он не может вступить в силу, так как предусматривает различный комплекс прав и обязательств для каждой из сторон, либо в случае согласия другой стороны с такой «оговоркой», ее принятия, что договор вступит в силу с соответствующим изменением. Как отмечает И.И.
Лукашук, «двусторонний договор - единый акт, согласованный между сторонами и предоставляющий им взаимные права и обязанности. Поэтому последующая оговорка наносит ущерб взаимной договоренности, нарушает саму идею двустороннего соглашения. При оговорке к многостороннему договору порождается как бы дополнительное соглашение с автором оговорки, которое существует наряду с многосторонним договором. Все это не дает возможности признать оговорку к двустороннему договору частью института оговорок. Речь идет о дополнительной поправке к согласованному тексту»[157]. Практика так называемых оговорок к двусторонним договорам весьма ограничена. Другая сторона вправе возражать против такой «оговорки», справедливо полагая, что она означает односторонний пересмотр договора. В результате двусторонний договор может вообще не вступить в силу. С.В. Черниченко, отмечая, что иногда наблюдаются попытки делать оговорки к международным двусторонним договорам под предлогом необходимости сделать интерпретирующие заявления, подчеркивает их абсурдность. «Такого рода оговорки, как бы внешне они не выглядели, - пишет он, - являются, в сущности, попытками с помощью внутреннего права регулировать межгосударственные отношения»[158].5.1.