Геополитика и правовой режим Арктики

В дискуссиях по вопросам Арктики часто возникает тема от­сутствия необходимой международно-правовой базы для разреше­ния будущих противоречий и конфликтов интересов. Часть терри­торий и акваторий региона все еще не имеет четкой юрисдикции и рассматривается подчас как «ничейная земля».

Однако все пять арктических государств, входящих в группу наиболее развитых стран мира, единодушно выступают с противо­положной точки зрения. Они аргументируют свою позицию при­знанием правового режима Арктики на основе Конвенции Орга­низации Объединенных Наций по морскому праву (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) 1982 г. Все арктические государства ее ратифицировали, за исключением США, хотя есть убедительные свидетельства того, что их позиция меняется и это произойдет в скором времени²⁷, а американские высокопостав­ленные представители заявляют, что США соблюдают требования Конвенции без ее ратификации²⁸.

Руководство арктических государств неоднократно подчерки­вало, что все будут соблюдать требования международного права в Арктике, а все их притязания должны рассматриваться на основе указанной Конвенции ООН, через созданные механизмы и инсти­туты. На проходившем в мае 2008 г. в Гренландии заседании Арк­тического совета министры иностранных дел Норвегии, Канады, Дании, России и США в Иллулисатской декларации (по названию гренландского курорта — места проведения конференции) при­шли к общему мнению, что проблема состоит не в дефиците меж­дународных правил, а в их недостаточном выполнении²⁹.

Однако ситуация далеко не однозначна, поскольку в политиче­ских кругах стран — членов ЕС продолжаются дискуссии относи­тельно изменения или создания сепаратного правового режима для Арктики путем использования деклараций, односторонних акций и институтов. Если ранее параллельно с увеличением интересов ве­ликих держав происходило развитие нового международного мор­ского права в направлении расширения юрисдикции прибрежных государств (как в отношении континентального шельфа, так и эко­номических зон), то сейчас вызывает определенную насторожен­ность усиление установок в сторону расширения элементов надна­циональности и экстерриториальности, сокращения суверенных прав государств в пользу международных органов и регулиру­ющих институтов при освоении ресурсов Арктики. Те же новые правовые установки применяются при оспаривании, например, суверенного права России на независимое распоряжение своими природными ресурсами. Экс-госсекретарю США Мадлен Олбрайт приписывают, как известно, откровенное высказывание, от кото­рого она неоднократно открещивалась: «Раз Сибирь принадлежит одной стране, то ни о какой высшей справедливости говорить не приходится»³⁰.

Генеральная тенденция развития в международном праве ве­дет, признаем, к фактическому отказу от секторального принципа определения границ в Арктике. Этого принципа придерживались и СССР, и Россия, а также Канада, которая жестко выступает за его сохранение, поскольку именно они получают территориальные преимущества. Дания, Норвегия и США — против. В Вашингтоне сильны политические круги, которые выступают против Конвен­ции из-за заложенных в ней преимуществ в освоении океаниче­ских ресурсов международного района морского дна за большим числом неарктических государств.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.

Болевой точкой взаимоотношений Норвегии и России остается также конфликт относительно 200-мильной экономической зоны вокруг Шпицбергена, вопрос о режиме шельфа и морских аква­торий, прилегающих к этому архипелагу. Суть проблемы (Шпиц­бергенский регион включает примерно 50% акватории Норвегии к северу от 70° с.ш.) заключается в том, как исчислять шельф ар­хипелага и какой распространять на него режим. К тому же значи­тельная его часть (100 тыс. кв. км) находится к востоку от арктиче­ской границы, вблизи российских островов Земли Франца-Иосифа и Новой Земли. В результате здесь в клубок переплелись нацио­нальные, двусторонние (российско-норвежские) и международ­ные интересы³².

Таким образом, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. име­ет значение для выработки будущих решений и возникающих спо­ров, но не для прошлых договоров и соглашений. Она не способна разрешить комплекс спорных вопросов по архипелагу Шпицбер­ген (толкования его статуса, исчисления прибрежной, рыболов­ной, природоохранной и экономической зон, определения границ и режима шельфа), возникших в результате Парижского договора 1920 г.

Помимо указанных российско-норвежских споров по вопросу делимитации в Баренцевом море и проблем вокруг архипелага Шпицберген, существует также еще целый ряд неурегулирован­ных двусторонних проблем в Арктике. Среди них до сих пор не ратифицированное РФ российско-американское соглашение (на­зываемое также Соглашением о Линии Шеварднадзе—Бейкера) о разграничении экономических зон и континентального шель­фа в Чукотском и Беринговом морях³³. До сих пор открыт вопрос о делимитации акватории между США и Канадой в море Бофор­та³⁴. В обоих случаях стороны расходятся по вопросу о принципе разграничения — на основе равноудаленности или по медианной линии. Между Данией и Канадой существует застарелый спор о су­веренитете над островом Ханс в проливе Кеннеди между островом Элсмир и Гренландией. Оттава заявила, что канадские террито­риальные воды распространяются на Северо-Западный проход — морской путь через Северный Ледовитый океан вдоль северного побережья Северной Америки через Канадский Арктический ар­хипелаг. Однако США возражают против такого его статуса. (Зна­менательно, что впервые в сентябре 2009 г. два грузовых судна ФРГ Beluga Fraternity и Beluga Foresight успешно прошли Северо-Запад­ным проходом без поддержки ледоколов.)

Помимо всех указанных спорных вопросов, которые часто ин­спирируются СМИ и побуждают политиков использовать алар­мистскую риторику, главную проблему сейчас представляет все же определение принадлежности континентального шельфа за преде­лами 200-мильной ИЭЗ прибрежными государствами. Все сводится фактически к тому, как решится проблема делимитации арктиче­ского шельфа. Сейчас наблюдается политическая активизация всех заинтересованных игроков в этом направлении.

Россия подала заявку в Комиссию по расширению континен­тального шельфа (далее Комиссия) досрочно в 2001 г., однако пред­ставленные доказательства были признаны ею недостаточными и предложено продолжить исследования, дополнить материалы «в разумный срок». В рассмотренной выше «Стратегии развития Арктической зоны РФ» сказано, что необходимо решать пробле­му юрисдикции российского расширенного шельфа. Уже к 2013 г. должны быть собраны все материалы для международно-правово­го оформления внешней границы Арктической зоны страны, что­бы доказать, что подводные хребет Ломоносова и поднятие Мен­делеева являются продолжениями российского континентального шельфа РФ³⁵. Однако Комиссия опять может посчитать, что одних только геофизических данных здесь недостаточно, поэтому нуж­ны результаты глубоководного бурения. На сегодняшний день из 22 заявок, направленных в Комиссию (ее 23-е заседание проходило в апреле 2009 г.), основная дискуссия развернулась между Данией/ Гренландией и Россией по вопросу об определении принадлежно­сти хребта Ломоносова, пересекающего Северный полюс, к Азиат­скому или Северо-Американскому материкам для последующего исчисления ИЭЗ.

Норвегия подала заявку на пять лет позже России, но ее обос­нования выглядели намного убедительнее, что склонило Комиссию рекомендовать Осло (ее претензии заканчиваются на 84 градусах с. ш.) увеличить зону континентального шельфа до 235 тыс. кв. км. Министр иностранных дел Йонас Гар Стёре заявил, что это реше­ние ООН имеет для Норвегии историческую значимость. Несмот­ря на то что правовое решение окончательно и подлежит испол­нению, оно вряд ли окажет реальное воздействие на разрешение вопроса о границах морских акваторий между Норвегией и сосед­ними странами.

Кроме арктических государств активный интерес к решению этой проблемы проявляют многие другие страны, как Китай³⁶, Ирландия и даже Австралия³⁷, а, например, Германия³⁸ и Швеция вносят весьма существенный вклад в получение материалов, слу­жащих основой для принятия решений в отношении установле­ния внешних границ континентального шельфа.

Процесс установления внешних границ континентального шельфа в Арктическом бассейне неизбежно будет долгим и тер­нистым. Москва все же не пошла на официальный и полный отказ от секторального принципа, а идет параллельным путем, проводя разграничение арктического шельфа с арктическими государства­ми (Норвегией и США) и собирая геологические доказательства для обоснования своей заявки на внешнюю границу континенталь­ного шельфа за пределами 200-мильной зоны национальной юрис­дикции в рамках Конвенции ООН по морскому праву. Россия не может, очевидно, в одиночку выступать за принцип секторального раздела Арктики, которого придерживался СССР, из-за риска по­пасть в международную изоляцию. Политизация вопроса о прина­длежности хребта Ломоносова тоже может оказаться невыгодной для России (как та палка, что о двух концах), поскольку теперь Ко­миссия будет рассматривать российскую заявку с учетом политиче­ских соображений. Во избежание обострения отношений, нужно придерживаться, видимо, гибкой позиции, которая бы включала: приверженность дипломатическим и правовым методам; активи­зацию политического диалога в рамках региональных организаций (Арктический совет, СБЕР) и в двустороннем режиме; проведение международных научных исследований с участием всех заинте­ресованных стран; укрепление международного сотрудничества в технических и гуманитарных вопросах.

Для того чтобы благополучно выйти из непростого периода оп­ределения принадлежности континентального шельфа за предела­ми 200-мильной ИЭЗ прибрежными государствами, необходимо, с точки зрения современного международного права, решить три ключевые юридические проблемы. Во-первых, выработать взаи­моприемлемые и четкие принципы определения делимитации при­легающих акваторий при перехлесте взаимных территориальных требований друг к другу (как, например, в Баренцевом или море Бофорта). Во-вторых, утвердить четкие правила при территориаль­ных претензиях на расширение своего континентального шельфа на основе конфликта интерпретации научных данных и проведен­ных исследований (как, например, с хребтом Ломоносова). В-треть­их, очевидно, юридически проработать вопрос о допуске неаркти­ческих государств и других «акторов без суверенитета» — ТНК и НКО к расширяющейся хозяйственной деятельности в регионе на основе соблюдения ими морского права ООН и сохранения Арктики как всеобщего наследия человечества.

Арктика стала той ключевой геополитической точкой, концепт- районом, на котором человечество сейчас будет оттачивать свои спо­собности к международному компромиссу и взаимному согласию.