Глава 4. Перспективы освоения минеральных ресурсов Арктики и международно-правовые вопросы сохранения арктической экосистемы.
«Арктика» (The Arctic) - часть земного шара, центром которой является Северный географический полюс, а окраинной границей - Северный полярный круг (параллель 66 градусов 33 минуты северной широты).
При этом учитывается, что по законодательству некоторых государств (например, США), к Арктике отнесены также и другие районы - например, Берингова моря (северная часть Тихого океана).Международно-правовой статус Арктика, ее минеральных и живых ресурсов в настоящее время не является ясным и определенным во всех параметрах. Такое положение может продлиться еще многие годы, проблема же создания правовой основы, как на международном, так и национальном уровнях, для сохранения арктической экосистемы актуализируется все более в связи с интенсификацией разработки арктических нефтегазовых и других минеральных ресурсов. Освоение в ближайшей перспективе углеводородных ресурсов на арктическом шельфе ведет к резкому возрастанию антропогенной нагрузки на хрупкую окружающую среду в высоких широтах.
По экспертным оценкам, неосвоенные запасы нефти и газа в Арктике приблизительно составляют: 90 млрд. баррелей нефти и 1.670 триллионов куб. футов природного газа. и 44 млрд. баррелей газового конденсата.[36]
В настоящее время приарктические государства значительно расширяют деятельность по освоению морских нефтегазовых месторождений. Так, Норвегия - приарктическое государства с наименьшим шельфом (Рис. 1) - имеет 8.5 миллиардов доказанных запасов нефти (по состоянию на январь 2005 года), которые являются крупнейшими в Западной Европе.
Основная часть добычи норвежской нефти осуществляется в Северном море, и лишь небольшая часть - в Норвежском море. Считается, что Баренцево море может содержать большие запасы нефти, в связи с чем норвежское руководство начало осуществлять выдачу лицензий на разработку.
В апреле 2005 года был подписан норвежско-британский договор о совместном использовании Северного моря. Соглашение стало первым шагом к совместным проектам на территории обеих стран, поскольку ранее проекты регулировались отдельными соглашениями и договоренностями.Норвегия имеет разветвленную сеть трубопроводов по дну моря,
37
соединяющая шельфовые платформы с береговыми терминалами , а также множество меньших трубопроводов, соединяющих месторождения Северного моря с Транспортной системой Озберг или системами Тролл I/II.
Запасы природного газа Норвегии оцениваются на уровне 73.6 триллионов кубических футов (по состоянию на январь 2005 года). Основная часть запасов приходится на месторождения Северного моря, однако значительные запасы обнаружены в норвежском и Баренцевом морях. Внутренняя газопроводная система состоит из многочисленных подводных систем. Так, транспортная [37] система Асгард (ТСА) соединяет Асгард с многочисленными близлежащими месторождениями в Норвежском море и терминал в Карсто. 42-дюймовый, 440мильный газопровод ТСА имеет мощность в 706 миллиардов кубических футов газа в день. Кроме того, Норвегия контролирует множество газопроводов, соединяющих ее с остальной Европой.
Самый крупный участок шельфа - российский. Роль России как основного евразийского поставщика энергоресурсов возрастает. В недрах континентального шельфа Российской Федерации идут, как известно, работы по освоению новых месторождений углеводородов, наиболее значимые из которых расположены в южных частях Баренцева и Карского морей.
Беспрецедентную активность в отношении разработки арктических нефтегазовых ресурсов проявляют американские компании, причем не только в районе Аляски. Как, известно в 2006 г. американская корпорация «Объединенное управление нефтегазовым консорциумом»[38] направила на имя В.Путина, а также в адрес Генеральной ассамблеи ООН, Международного органа по морскому дну, руководителей Канады, Норвегии, Дании и Соединённых Штатов.
«Уведомление о заявлении на исключительное право разведки, разработки и добычи нефтегазовых ресурсов Общего района Арктики» (Notice of Arctic Ocean Commons Area Exclusive Oil and Gas Resource Exploration, Development and Extraction Rights Claim). Объединенный консорциум объявил себя «ответственным посредником» по разработке нефтегазовых ресурсов «общего наследия человечества» и заявил о своих «исключительных правах» в отношении района за пределами 200-мильных исключительных экономических зон пяти арктических государств.С точки зрения международного права, подобные притязания совершенно беспочвенны и являются юридическим нонсенсом. Однако обращает на себя внимание то, что в качестве одного из ключевых обоснований своей "инициативы" консорциум выдвинул необходимость сохранения арктической природы, что требует значительных финансовых вложений и высокого технологического уровня разработки ресурсов. Согласно Уведомлению, защита арктической окружающей среды может быть обеспечена лишь с использованием финансовых возможностей консорциума энергетических монополий, в то время как поспешные действия правительств арктических государств, имеющие приоритетом «узкие стратегические интересы конкретной страны», «поставят под угрозу арктическую окружающую среду» (пп. «g», «і» ст. 6). Таки образом, Консорциум позиционировал себя как «главного управляющего», задача которого состоит в создании многонационального консорциума крупнейших нефтяных компаний, чьи технологии и управленческие навыки необходимы для добычи нефти и газа в суровых условиях Арктики способом, безопасным для окружающей среды.
Как бы претенциозно ни звучали подобные заявления, расширение нефтегазовых разработок в Арктике действительно создает сегодня реальную и наиболее серьезную угрозу арктической экосистеме, благополучие которой, имеет подчеркнем еще раз, биосферное значение.
К приоритетным видам загрязнения Арктики относятся загрязнение
39
нефтью и нефтепродуктами (нефтяное загрязнение), а также тяжелыми металлами, стойкими органическими соединениями (СОЗ) и твердыми отходами (химическое загрязнение) и радиоактивное загрязнение.
В арктических условиях нефть и нефтепродукты особенно опасны из-за крайне медленного биохимического разложения при низких температурах. Нефть, разлитая в арктических морях, попадает на побережье или ледовые поля, где температура еще ниже, чем в воде, поэтому биохимического распада практически не происходит. Такая нефть сохраняется в течение десятилетий (возможно, и столетий) (Приложение 1).Основные источники загрязнения Арктики на территории Российской Федерации - это предприятия по добыче и переработке углеводородного и минерального сырья, а также морские порты и транспорт, энергетические объекты.
Нефтяные углеводороды попадают в окружающую среду Российской Арктики в результате:
- действия природных сифонирующих скважин в нефтеносных и газоносных районах шельфовой зоны побережья арктических морей;
- выноса с загрязненными речными водами;
- строительства и эксплуатации инженерных сооружений на шельфе; [39]
- сброса нефтесодержащих сточных вод промышленными предприятиями, объектами жилищно-коммунального хозяйства, передвижными источниками (все виды транспортных средств (морской и речной флот, авиация, автомобильный) и трубопроводного транспорта);
- аварийных разливов нефти и нефтепродуктов;
- атмосферного переноса продуктов сжигания топлива, разложения и испарения нефти из сопредельных промышленно развитых районов;
- переноса загрязняющих веществ морскими водными массами;
- захоронения промышленных отходов и грунтов, изымаемых при дноуглубительных работах;
- таяния морских и речных льдов, загрязненных нефтепродуктами и другими загрязняющими веществами.
Объем ежегодного поступления нефтяных углеводородов в Арктические воды составляет около 1 млн. тонн, в т.ч. с речным стоком в арктические моря поступает более 300 тыс. тонн.
Основные загрязнители на территории промыслов - нефть, нефтепродукты, конденсаты, нефть при аварийных выбросах и потерях при транспортировании; сточные воды различной минерализации; углеводороды, фенолы, ПАВ и добавки к ним; ингибиторы коррозии, сероводород, железо, механические примеси, соли (особенно много хлоридных), редкие и рассеянные элементы; полимеры (полиакриломиды, полисахариды); щелочи, тепловые воздействия, продукты неполного сгорания попутных газов и конденсата и т.д.
Уровни содержания нефти и нефтепродуктов в поверхностных водотоках меняются от долей ПДК до сотен и тысяч ПДК. Выявлено интенсивное загрязнение поверхностных вод и за пределами месторождений и даже нефтегазоносных бассейнов, в том числе и крупных рек (Печора, Обь и др.). Только река Обь выносит ежегодно более 120000 тонн нефтепродуктов. Имеются данные свидетельствующие о загрязнении в больших концентрациях нефтепродуктами, а также нефтяными углеводородами, фенолами и другими загрязнителями, характерными для нефтедобывающего производства подземных вод Западной Сибири.
От нефтяного загрязнения в первую очередь страдают птицы, в меньшей степени - тюлени, синие киты и финвалы. Свидетельства крайне отрицательного воздействия разливов нефти на популяции китов были неоднократно зарегистрированы в северном полушарии. Опасность нефтяного загрязнения российских арктических акваторий более очевидна в случае Приразломного месторождения, так как оно расположено вблизи берега. Работы по ликвидации нефтяного загрязнения в Арктике длительны, очень трудоемки и дороги.
Аварийность при добыче нефтяных углеводородов связана с несовершенством технологии производства, плохим качеством или
недопустимым износом оборудования, строительным браком, нарушениями технологии отдельных видов работ, коррозией металла (определяемой спецификой природных ландшафтов, где осуществляется добыча),
механическими причинами (включая и природные катаклизмы, в частности, землетрясения), и другими факторами. Наибольшее количество аварий происходит на магистральных и внутрипромысловых трубопроводах. Средние размеры аварийных разливов оцениваются в 0,5-1,5(2) га, в то время как площади катастрофических разливов составляют квадратные км. Сброс в окружающую среду таких огромных объемов нефтяных углеводородов и загрязнение почв, поверхностных, грунтовых и подземных вод приводит не только к экологическому неблагополучию на очень больших территориях суши, крупным экономическим потерям, но вследствие высокой подвижности поллютантов представляют серьезную угрозу для водных экосистем, включая Арктические моря.
Серьезную угрозу природе российской Арктике составляют трансграничные атмосферные и водные переносы загрязняющих веществ. Российская Арктика выступает в большей степени реципиентом
трансграничного загрязнения, чем "донором". Основными загрязняющими веществами в Арктике, участвующими в двустороннем трансграничном переносе с атмосферными и водными потоками, являются сульфаты, сульфиды и хлориды, фосфаты, нефтепродукты, хлорорганические вещества и пр.
По мере освоения месторождений на арктическом шельфе будет увеличиваться спрос на ледокольное обеспечение и развитие региональных и локальных систем гидрометеорогического обеспечения безопасной транспортировки газа и нефтепродуктов. По мнению ученых, при сохранении существующего фона ледовых и гидрометеорологических условий, по крайней мере до 2010-2015 гг, существует вероятность формирования сложных ледовых условий в проливах Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева, Санникова и
Лонга, ограничивающих безледокольное плавание по Северному Морскому Пути (СМП).
Рис.2
Кромки летнего льда в Северном Ледовитом океане в разные годы по снимкам НАСА 40. Синяя
линия - медианное положению кромки в 1979-2000 годах, зелёная линия - положение в 2005 году, красная линия
- положение на 15 сентября 2007 года.
Тем не менее, до начала реализации крупномасштабных проектов добычи углеводородного сырья на шельфе Баренцева и Карского морей, прямое поступление сырой нефти на морские акватории, в пресноводные водоемы и на ландшафты прибрежных районов имеет ограниченный характер - исключение составляют верхнее течение реки Печора, часть Большеземельской тундры от м. Варандей до Хайпудырской губы и район полуострова Тазовский (южная часть Обской губы), где ведется активная разработка нефтяных месторождений. В устьевых зонах рек пока работает естественная сорбционная система, осаждающая 90% взвесей и около 40% растворенных веществ. Нарушение целостности подводных коммуникаций может привести к поступлению в морскую среду от 6 до 31 тыс.т газоконденсата, что обернется потерей в среднем 2-12 тыс.т пелагических видов рыб.
Будущая опасность загрязнения морской среды нефтью связана с планами ее добычи на континентальном шельфе. Нефтедобывающий комплекс в российских арктических районах формируется на базе уже открытых месторождений - Приразломного, Штокманского, Северо-Медынского, Северо- Гуляевского, Варандей-море, Поморского, Долгинского и др. и будет развиваться по мере освоения других перспективных месторождений. Наибольшая доля ресурсов (свыше 60%) приходится на моря Западной Арктики: Баренцево, Печорское и Карское. В соответствии с Энергетической стратегией РФ к 2020 году в Арктике планируется добывать до 25% нефти России. Ее транспортировка по морским путям в Атлантическом секторе вырастет с началом освоения месторождений в несколько раз, в т.ч. в Белом, Баренцевом и Печорском морях это произойдет в ближайшее десятилетие.
Россия довольно активно взаимодействует с другими арктическими государствами в экологической сфере, в т.ч. в целях минимизации негативных последствий недропользования. Один из механизмов такого сотрудничества - в рамках Совета Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), главным образом, в целях реализации решений Конференции по окружающей среде и устойчивому развитию в Северной Европе (2003 г., Лулео, Швеция) (речь идет о мерах, направленных на сохранение природы и обеспечение экологической безопасности в Баренцевом регионе, в том числе о ликвидации экологических “горячих точек” в российском секторе Баренцева региона (перевод предприятий-загрязнителей на экологически безопасную модель производства). В Москве 6-9 декабря 2004 г. была проведена Международная конференция “Чистое производство как вклад в устойчивое развитие” при поддержке Норвегии, Швеции, Финляндии, США и ЮНЕП.[40] [41] Сотрудничество развивается с Арктическим Советом (АС), в первую очередь, в рамках Плана действий по борьбе с загрязнением Арктики, Программы защиты арктической морской среды (ПАМЕ), Программы сохранения арктической флоры и фауны (КАФФ). В рамках российско-норвежского сотрудничества действует Смешанная российско-норвежская комиссия по охране окружающей среды, которая также занимается экологическими проблемами Баренцева моря; вопросами освоения месторождений нефти на шельфе северных морей (в этом контексте изучается опыт проведения оценки воздействия в России и Норвегии и обеспечения российско-норвежского взаимодействия по обмену информацией о воздействии новых хозяйственных проектов на экосистемы Баренцева моря); проектом мониторинга природной среды Баренцева моря (проект JAMP); вопросами взаимодействия органов государственного экологического контроля с нефтяной промышленностью, проведения инспекций нефтедобывающих и перерабатывающих терминалов, локализации и ликвидации разливов тяжелых фракций нефтепродуктов в условиях Арктики, обеспечения промышленной безопасности при разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе; проблемой экологических рисков; регулирования радиационной безопасности и др. Сотрудничество с США в рамках Соглашения в области охраны окружающей среды охватывает широкий спектр вопросов, в том числе о сохранении и использовании чукотско-аляскинской популяции белого медведя, организации научных исследований, совершенствовании управления заповедниками, национальными парками и заказниками. Трансграничный характер загрязнений в Арктике требует международных мер, включающих оказание государствами-соседями срочной помощи в случае чрезвычайных ситуаций и аварий разработки соответствующих механизмов поддержки. Прецедент уже создан - это российско-американские соглашения по сотрудничеству в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в случае чрезвычайных ситуаций - в частности, совместные операции по ликвидации последствий экологических аварий, сопровождающихся крупными разливами нефти или иных вредных веществ, а также взаимное уведомление о произошедших изменениях. Таким образом, даже из приведенных данных, охватывающих последние годы, видно, что предметный спектр сотрудничества с приарктическими государствами достаточно широк. Вместе с тем, он носит, как представляется, фрагментарный характер. Учитывая ту важнейшую роль, которую играет Арктическая экосистема в сохранении биосферы, и в свете перспектив освоения минеральных ресурсов Арктики взаимодействие приарктических государств могло бы носить более широкий и многоплановый характер. Представляется оправданным рассматривать перспективные пути сохранения Арктики, опираясь на существующие правовые реалии: сочетание сотрудничества - на основе применимых принципов и норм международного права - и национального законодательства приарктических государств. На первый взгляд, ключевым международно-правовым актом, определяющим правовой статус Арктики, является Конвенция ООН по морскому праву. Однако не все приарктические государства - участники этой Конвенции и не все признают применимость Конвенции 1982 г. к Арктике. Кроме того, в самой Конвенции лишь одна статья - 234 "Покрытые льдом районы" - содержит положения, касающиеся акваторий с особо суровыми климатическими условиями и покрытые льдом большую часть года. Однако действие этой статьи ограничено пределами исключительной экономической зоны. К Арктике применимы многие международные договоры, регулирующие морскую деятельность (например, МАРПОЛ 1973/78) и природоохранные (Конвенция о биоразнообоазии, Рамсарская конвенция), однако они в них не учитывается своеобразие арктической природы, особенности ее экосистемы. Экосистемный подход применяется на уровне национальных законодательств, например, он лежит в основе правового регулирования нефтегазовых разработок на шельфе Норвегии. Международно-правовая концепция экосистемного подхода к управлению природными ресурсами, базирующаяся, разумеется на естественно-научном 42 понятии экосистемы , является относительно новой. [42] π 43 По мнению ряда специалистов , концептуальные основы экосистемного подхода можно найти уже в текстах Стокгольмской декларации 1972 г., Всемирной стратегии сохранения и Всемирной хартии природы, однако в этих документах не содержится определения термина «экосистема» и не раскрыто содержание экосистемного управления. Понятие экосистемы содержится и в Декларации Рио-де-Жанейро, которая, не являясь источником международного права, тем не менее представляет собой авторитетный международный документ. Как представляется, в какой-то мере моделью для создания договорной основы сотрудничества государств в целях сохранения арктической экосистемы может служить международно-правовой опыт сохранения окружающей среды Антарктики, в основе которого лежит именно экосистемный подход. Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики, заключенная в Канберре в 1980 г., не без основания считается первым международным договором, предусматривающим экосистемный подход к сохранению живых природных ресурсов. Д. Фристоун, как и ряд других юристов-международников, квалифицирует режим морских биоресурсов, установленный Канберрской конвенцией 1980 г., «моделью экологического (ecological) подхода»[43] [44]. Среди отечественных юристов-международников аналогичного мнения придерживается, в частности, В.В.Голицын[45]. В преамбуле Канберрской конвенции признается важность «защиты целостности экосистемы морей, омывающих Антарктиду», необходимость расширения «знаний о морской экосистеме Антарктики». В отличие от Договора об Антарктике 1959 г., район действия которого находится между южным полюсом и параллелью 60 градусов южной широты, Канберрская конвенция 1980 г. распространяется и на этот район и за его пределами и относится «к антарктическим морским живым ресурсам района, находящегося между этой широтой и Антарктической конвергенцией, которые являются частью морской экосистемы Антарктики» (п.1 ст.1). Дано ее конвенционное определение экосистемы: «Морская экосистема Антарктики означает комплекс взаимоотношений морских живых ресурсов Антарктики друг с другом и с окружающей их физической средой» ((п.3 ст.1). В Конвенции сформулированы принципы сохранения морских живых ресурсов, исполнение которых обязательно при любом промысле и связанной с ними деятельности в конвенционном районе: (a) предотвращение сокращения численности любой вылавливаемой популяции до уровней, ниже таких, которые обеспечивают ее устойчивое пополнение. С этой целью не должно допускаться ее сокращение ниже уровня, близкого к тому, который обеспечивает наибольший чистый годовой прирост; (b) поддерживание экологических взаимосвязей между вылавливаемыми, зависящими от них и связанными с ними популяциями морских живых ресурсов Антарктики и восстановление истощенных популяций до уровней, определенных в подпункте (а); (c) предотвращение изменений или сведение до минимума опасности изменений в морской экосистеме, которые являются потенциально необратимыми на протяжении двух или трех десятилетий, принимая во внимание состояние имеющихся знаний о прямом и косвенном воздействии промысла, влиянии внесения не свойственных данному району видов, последствиях связанной с этим деятельности для морской экосистемы и последствиях изменений в окружающей среде с тем, чтобы было возможно устойчивое сохранение морских живых ресурсов Антарктики» (п.3 ст. II). Конвенцией предусмотрено создание Комиссии, в функции которой входит способствовать проведению исследований и всестороннего изучения морских живых ресурсов Антарктики и антарктической морской экосистемы; сбор данных о состоянии популяций морских живых ресурсов Антарктики, изменениях в них и о факторах, влияющих на распределение, численность и продуктивность вылавливаемых видов и зависящих от них или связанных с ними видов или популяций. Меры Комиссии, направленные на сохранение живых ресурсов антарктической морской экосистемы, включают, в частности, определение охраняемых видов, определение открытых и закрытых зон, районов или подрайонов для целей научного изучения или сохранения, включая особые зоны охраны и научного изучения» (ст.ІХ). Экосистемный подход предусмотрен, кроме того, в Конвенции АСЕАН о сохранении природы и природных ресурсов 1985 г. В ней признана «взаимозависимость живых ресурсов и зависимость между ними и другими природными ресурсами, которые составляют часть одной и той же экосистемы», предусмотрено обязательство сторон «принимать в одностороннем порядке или, где это необходимо и уместно, посредством согласованных действий, меры по обеспечению устойчивого процесса и поддерживающих жизнь систем, а также по сохранению генетического разнообразия и обеспечению устойчивого использования добываемых природных ресурсов, находящихся под их юрисдикцией, в соответствии с научными принципами, для достижения цели устойчивого развития» (ст.1). В ст.3 предусмотрено обязательство государств- участников поддерживать, насколько возможно, максимальное генетическое разнообразие и предпринимать надлежащие меры с тем, чтобы сохранить «виды растений и животных, как наземные, так и морские и пресноводные», а также места «естественной среды обитания на суше, в море, в пресных водоемах и прибрежной зоне». Используя имеющийся международно-правовой опыт в развитии экосистемного подхода, было бы целесообразно разработать и приемлемую модель для Арктики. С учетом своеобразия ее международно-правового статуса (коренным образом отличающегося от международно-правового положения Антарктиды), «арктическая модель» экосистемного управления могла бы основываться на следующих ключевых подходах: - разработка и принятие приарктическими государствами рамочной конвенции о сохранении арктической экосистемы; - географическое определение конвенционного района (включая территориальные моря); - разработка конвенционного определения экосистемного подхода с использованием опыта Канберрской Конвенции; - разработка обязательств государств-участников с учетом опыта Конвенции АСЕАН, включая обязательство принять меры к гармонизации национального законодательства, касающегося деятельности в Арктике, в соответствие с принципами рамочной конвенции; - возможное создание конвенционного органа для координации усилий государств-участников в осуществлении экосистемного подхода (в частности, возможно предусмотреть предоставление в этот орган периодических докладов о принятых мерах). Из перечисленных выше наиболее сложную проблему составляет гармонизация национальных законодательств, регулирующих деятельность в Арктике. Однако усилия в этом направлении предпринимаются, например, Арктическим Советом разработано уже упоминавшееся Общее руководство по разработке нефтегазовых ресурсов в Арктике (Arctic Offshore Oil & Gas Guidelines), в которых учитываются как международные конвенции, применимые к этой сфере (Конвенция ООН по морскому праву, МАРПОЛ 1973/78, Лондонская конвенция 1972 г.), так и соответствующее национальное законодательство приарктических государств. В Руководстве предусмотрены основные направления экологического регулирования нефтегазодобычи в Арктике, принципы, сообразно которым должна осуществляться, а также правовые механизмы, применимые в данном случае. Планирования разработок на шельфе, использование арктических нефтегазовых ресурсов должно осуществляться таким образом, чтобы не оказывать негативное воздействие на климат, погоду, качество воздуха и воды; не изменять состояния воздушной, наземной и морской среды, а также ледяного покрова; популяций животных и ареалов их обитания; наносить ущерб исчезающим и охраняемым видам, а также создавать риск для существования объектов культурного, научного, исторического или эстетического значения; оказывать негативное воздействие на условия жизни, культуру и традиционный уклад коренных народов Севера. В Руководстве обозначены следующие принципы, которые должны лежать в основе регулирования нефтегазовых разработок в Арктике. Это - принцип осторожного подхода (или предосторожности, уже рассмотренный выше), загрязнитель платит (в качестве одного их механизмов его реализации предусматривается интернализация цен, о чем также говорилось выше) и устойчивой развитие. Руководство является пока тем редким международным документом (недоговорного характера), в котором - частично - раскрывается содержание этого принципа применительно к конкретной сфере деятельности. Устойчивое развитие предполагает: - защиту биоразнообразия; - обязанность не переносить, прямо или косвенно, вред, причиненный в одном морском районе, в другой, также трансформировать один тип загрязнения в другой; - поощрение использования наилучших имеющихся технологий или техники и природоохранной практики; - обязанность сотрудничать на региональной основе в целях защиты и сохранения морской среды, принимая во внимание арктические особенности; - поддерживать уровень добычи углеводородов в соответствии с эффективными природоохранными мерами таким образом, чтобы минимизировать воздействие на окружающую среду. Управление разработкой нефтегазовых ресурсов Арктики должно строится, согласно этого документа Арктического Совета, на взаимодействии правительств, общества и операторов, что перекликается с принципом разделяемой ответственности ЕС. Осуществление Руководства возможно при том условии, что будут задействованы институциональные механизмы местного, национального и регионального уровней. Это необходимо для того, чтобы: - обеспечить открытость, прозрачность и последовательность в применении предусмотренного Руководством режима; - обеспечить условия, при которых правительственные органы, местные общины и общественные организации могли бы выполнять свою роль в управлении окружающей средой; - обеспечить условия, при которых научные данные и общепринятые знания были доступны и эффективно использовались; - способствовать деятельности и механизмам на региональном уровне, которые наилучшим образом соответствуют региональной физической, биологической и социально-экономической среде, а также потенциальному воздействию на природу. Руководство содержит семь блоков положений и правил, касающихся процедуры оценки воздействия, прибрежных общин малых народов и сохранения флоры и фауны, безопасности и экологического менеджмента, эксплуатации, аварийных ситуаций, закрытия разработок и очистки участка. В рамках данной работы наибольший интерес представляют те разделы, которые касаются именно деятельности нефтегазового сектора. В первую очередь - это регулирование процедуры оценки воздействия. Содержащиеся в Руководстве положения сформулированы, с учетом процедур, действующих в арктических государствах, кроме того, в них учтены Общее руководство по экологической оценке воздействия для Арктики (AEPS Guidelines for Environment Impact Assessment for the Arctic). На основе их сравнительного анализа выделено несколько основных подходов: региональная оценка для нефтегазового сектора; основанная на экосистемном подходе или интегрированном подходе управления прибрежной зоной и деятельности в море; стратегическая оценка воздействия; региональная оценка и изучения кумулятивного эффекта; планирование использование земель или пространств. Многие действующие в арктических государства процедуры оценки воздействия имеют общие черты. Они сосредоточены на оценки воздействия на экосистемы и социальноэкономические реалии; они включают оценку воздействия в долговременной перспективе, кумулятивный эффект нефтегазовых разработок на другие виды деятельности, а также учитывают конкурирующие интересы. В Руководстве подчеркивается, что оценка воздействия должна предусматривать альтернативные варианты развития и их экологическое воздействия, включая кумулятивный эффект другой существующей или планируемой деятельности. Основная цель оценки воздействия заключается в том, чтобы экологический компонент присутствовал на всех стадиях планирования с самого начала. Оценке должна охватывать воздействие на следующее: - общины, включая традиционные виды деятельности малых народов; - культурное наследие; - социально-экономические системы; - другие виды деятельности (в том числе, туризм, научные исследования, рыболовство и судоходство); - ландшафт; - обеспечение продуктами питания; - готовность к принятию чрезвычайных мер в случае нефтяных разливов и ликвидации их последствий в морских ледовых условиях; - зоны вечной мерзлоты; - климат; - устойчивость возобновляемых ресурсов; - флора и фауна, включая морских млекопитающих; - качество воды, воздуха и осадочных пород; - порты; - динамика ледяного покрова; - их взаимодействие. В ходе оценки воздействия должен быть проведен анализ экологического риска. Анализу экологического риска предшествует выработка критериев, которые, в свою очередь, должны быть изложены документально. Риск или приемлемые критерии должны учитывать нормы национального и международного права и национальные и международные стандарты и основываться на принципе предосторожности. Риск, связанные с морской нефтегазодобычей, включает два основных элемента - риск того, что событие произойдет (авария, например), и риск того, что на какой-либо объект будет оказано воздействие. Оценка риска проводится с тем, чтобы оценить риск (или вероятность) масштабных разливов нефти или иной аварии, равным образом, как и разливы, происходящие во время нормальной работы, включая бурение. При моделировании вероятности крупных разливов нефти подлежат учету геологические исследования ресурсов и их распределения, сценарии развития, учет региональных особенностей и специфики участка, где планируется вести разработки, планы эксплуатации участка, исторические данные. В соответствии с Руководством, оценка воздействия основывается на наилучшей имеющейся информации, которая включает: - описание планируемой деятельности, которое включает цель, конкретное место, продолжительность и интенсивность. Таким описанием, в частности, охватываются указания требуемого земельного участка, вид и количество материалов для сооружения и эксплуатации объекта и др.; - предполагаемые виды и объемы сбросов и выбросов и других видов негативного воздействия (имеются в виду загрязнение воздуха, воды, почв, вибрация, свет, тепловое и радиационное загрязнение); - анализ экологических рисков воздействия, включая составление карт экологической чувствительности районов, а также оценку риска разливов нефти , включая моделирование направления движения нефтяного пятна; - описание состояния района, где планируется деятельность; - возможное существенное воздействие, прямое или косвенное, его пространственные и временные характеристики; - возможное трансграничное воздействие; - потенциальное влияние на социально-экономические факторы, в том числе на традиционный уклад малых народов; - описание мер, предлагаемых для того, чтобы предотвратить, снизить негативное воздействие или ликвидировать его последствия, принимая во внимание то, что природные процессы восстановления в условиях Арктики замедлены; - альтернативы планируемой деятельности. Разработанная Арктическим Советом процедура проведения оценки воздействия предусматривает обычные для нее консультации всех заинтересованных сторон с механизмом урегулирования противоречий на основе открытости и прозрачности. Обширный раздел посвящен экологическому менеджменту. "Независимо от того, предусмотрено законодателем или выполняется бизнесом добровольно, экологическое планирование обеспечение безопасности должны выстраиваться в соответствии с официально существующими системами менеджмента", подчеркивается в Руководстве. Все известные системы сфокусированы на вопросах взаимосвязи человеческой ошибки или плохой организации и аварий. Известные системы менеджмента разработаны Международной организацией стандартизации (серии ISO 14000) и Американским институтом нефти (American Petroleum Institute - Recommended Practice 75), а также содержатся в публикациях Организации производителей нефти и газа (Oil and Gas Producers) и ЮНЕП. То серьезное внимание, которое уделено Арктическим Советом экологическому менеджменту, соответствует общему направлению - на интегрирование экологического компонента в деятельность бизнеса как на национальном, так и международном уровне. Экологический менеджмент - это как бы второй слой экологизации хозяйствования, наиболее подвижный и активно развивающийся. Как подчеркивается в фундаментальном труде, посвященном современному менеджменту - “The Gower Handbook of Management”, в настоящее время экологический фактор должен стать 46 неотъемлемым компонентом всего передового планирования. Экологический менеджмент определяется как часть общей системы менеджмента, которая включает в себя организационную структуру, планирование, распределение ответственности, практические методы, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения, реализации, анализа и развития экологической политики. Экологический менеджмент представляет собой сравнительно новый инструмент гармонизации экономических и социально-экологических интересов. Мощный импульс для его развитию дала Конференция по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, на которой были обозначены основные блоки проблем - изменение климата, истощение природных ресурсов, потеря биоразнообразия, - решение которых может быть, в частности, найдено через модели экологического менеджмента в предпринимательстве. Существенный вклад в реализации решений Рио в сфере бизнеса внесла Международная промышленная палата (ICC). Именно Международная промышленная палата сыграла ключевую роль в создании Хартии бизнеса во имя устойчивого развития, идея которой официально была предложена в апреле 1991 г. на Второй Промышленной конференции по экологическому менеджменту. Хартия является одной из семи проектов, инициаторами которых выступили европейские и американские деловые круги на Конференции “Действия ради нашего общего будущего”, проходившей в Бергене в мае 1990 г. и завершившей работу Комиссии по окружающей среде и развитию. Политическое и экологическое значение конференции определяется тем, что на ней на уровне министерств были представлены 34 государства-члена Экономической Комиссии ООН для Европы, включая США, Канаду и бывший СССР. Основной целью Хартии было и остается поощрение участия деловых кругов в мерах, направленных на реализацию концепции устойчивого развития через экологический менеджмент. Термин “окружающая среда” понимается в [46] Хартии широко и относится к связанным с окружающей средой аспектам здоровья, безопасности и продуктов. В качестве конкретных задач в Хартии определены следующие: обеспечить руководство по экологическому менеджменту для всех видов предпринимательства и предприятий и оказывать содействие в разработке ими своих собственных программ; поощрять компании к постоянному совершенствованию их природоохранной деятельности; повышать ответственность компаний за выполнение ими своих “экологических” обязательств. Принципами Хартии являются следующие: - Признавать экологический менеджмент в качестве наивысшего корпоративного приоритета и ключевого средства в достижении устойчивого развития; разрабатывать политику, программы и практические меры осуществления деятельности таким образом, чтобы обеспечить сохранение окружающей среды. - Применять такие политику, программы и практические меры в каждом виде деятельности в качестве существенного элемента управления во всех его аспектах. - Постоянно совершенствовать корпоративные политику, программы и практический учет экологического фактора, принимая во внимание техническое развитие, научное понимание, интересы потребителя и ожидания населения, и принимая в качестве отправной точки правовое регулирование; применять такие же экологические критерии на уровне международных деловых связей. - Обучать и воспитывать персонал таким образом, чтобы он осуществлял свою деятельность в духе ответственности за сохранения окружающей среды, а также создавать стимулы к такому исполнению им своих обязанностей. - Проводить предварительную оценку воздействия на окружающую среду до начала новой деятельности или проекта и до демонтажа оборудования или прекращения деятельности на данной площадке. - Разрабатывать и производить продукцию или обеспечивать услуги, которые не оказывают отрицательного воздействия на окружающую среду и безопасны при использовании по назначению, которые эффективны с точки зрения потребления энергии и природных ресурсов, и которые могут быть переработаны, использованы вторично или ликвидированы безопасным образом. - Консультировать и, в соответствующих случаях обучать покупателя, дистрибьютора и население безопасному использованию, хранению и ликвидации продукции; применять аналогичный подход к услугам. - Обеспечивать разработку, конструирование и работу установок и осуществление деятельности, принимая во внимание эффективное использование энергии и материалов, устойчивое развитие возобновляемых ресурсов, снижение отрицательного воздействия на окружающую среду и производство отходов, а также безопасную и ответственную ликвидацию отходов. - Проводить или поддерживать проведение исследований воздействия на окружающую среду, оказываемого сырьем, продукцией, производством, выбросами и сбросами, отходами предприятия, а также путей снижения отрицательного воздействия на окружающую среду. - Вносить изменения в производство, маркетинг и использование продукции или услуг либо в осуществление деятельности в соответствии с научным пониманием и техническими достижениями с целью предотвращения серьезного или необратимого разрушения окружающей среды. - Поощрять принятие этих принципов партнерами, представляющими предприятия, поддерживая и, где это уместно, требуя внесения улучшений в их деловую практику; а также поддерживая более широкое применение этих принципов поставщиками. - Разрабатывать и поддерживать в рабочем состоянии, там где существует серьезный риск, планирование мероприятий на случай аварии и иной чрезвычайной ситуации в координации с соответствующими аварийными службами, органами власти, принимая во внимание возможное трансграничное воздействие. - Вносить вклад в передачу природосберегающей технологии и методов управления в промышленности и сфере коммунальных услуг. - Вносить вклад в расширение понимания значения экологического фактора и в защиту окружающей среды в политике и в деловой активности, в правительственных и межправительственных программах и в образовании. - Способствовать открытости и диалогу со служащими и общественностью, предвидя и реагируя на их озабоченность в связи с потенциальными рисками и воздействием на окружающую среду работы предприятий, продукции, отходов и услуг, включая воздействия трансграничного характера или глобального значения. - Проводить оценку эффективности мер по сохранению окружающей среды; регулярно проводить экологический аудит и оценку соответствия с требованиями компании, правовым регулированием и настоящими принципами; периодически представлять соответствующую информацию совету директоров, акционерам, служащим, органам власти и общественности. Принципы Хартии обозначили организационный скелет и основные направления экологического менеджмента на уровне компании. Анализируя принципы Хартии можно выделить основные составляющие экологического менеджмента. Это: - учет природного фактора при принятии хозяйственных решений; - осуществление такого учета постоянно и соответствующая корректировка технологических процессов; - открытый характер информации, касающейся принимаемых хозяйственных решений; - принятие решений, обеспеченных согласием затрагиваемых сторон, включая население; - обеспечение “экологической чистоты” конечной продукции и экологически безопасную переработку или удаление отходов; - развитие сотрудничества с партнерами, разделяющими принципы экологического менеджмента. Концепция экологического менеджмента находит поддержку среди предпринимателей в силу ряда факторов, основными из которых являются следующие: - эффективность - учет экологического фактора не редко приносит ощутимую финансовую выгоду при незначительных затратах. Современная деловая этика исходит из того, что “отходы - это потерянные деньги”; - конкурентоспособность - “экологизация” бизнеса обеспечивает преимущества в конкуренции. Создание “экологичного” имиджа создает преимущества на рынке. Вместе с тем, его поддержание требует соответствующих действий, результаты которых очевидны, их можно продемонстрировать и в то же время они проверяемы. “Экологичный” имидж способствует привлечению опытных кадров, а также инвестиций; - расширение рынка - сохранение окружающей среды способно само создавать рынок. Затраты на природоохранные меры формируют рынок для оборудования, снижающего загрязнение, более чистых технологий, систем переработки отходов и т.д., а также консультационных услуг. Ежегодный оборот на европейском ранке в области сохранения окружающей среды оценивается более, чем в $ 85 млн., а на американском - более $ 100 млн.; - выполнение правовых требований - невыполнение положений законодательства или неспособность предвидеть изменения правовой ситуации на национальном или международном уровне может привести к потере огромных сумм; - приверженность - идея сохранения окружающей среды переходит рамки узко коммерческого интереса и превращается в моральное обязательство[47] [48]. В настоящее время, кроме упомянутой выше Хартии, на международном и национальном уровнях разработан и принят ряд правовых актов, в которых аккумулирован опыт экологического менеджмента. Среди первых - Правила экологического менеджмента и аудита Европейского Союза (European Union’s 48 Eco-Management and Audit Regulation 1836/93) от 29 июня 1993 г. Следует отметить, что в рамках Европейского Союза действует не один десяток документов, посвященных вопросам экологического менеджмента, в частности 49 стандартам экоменеджмента . Наиболее известная система экологического менеджмента, внедренная на основе Правил, - Британский Стандарт BS7750 1994 под названием Инструкция по системе экологического менеджмента (Specification for Environment Management System). Проект этого документа был опубликован Британским институтом стандартов в марте 1992 г. Окончательно BS7750 получил одобрение в январе 1994 г и опубликован в феврале 1994 г. Цель Стандарта - оказать помощь любой организации в создании эффективной системы управления как основы для действенной экологической политики и системы экологического аудита. Ключевыми требованиями Стандарта являются следующие: проведение предварительной экологической оценки; выявление наиболее существенных видов воздействия данной деятельности на окружающую среду конкретного района; выработка экологической политики, экологической программы и системы экологического менеджмента применительно к данному району; интегрирование экологического менеджмента в общую систему управления; систематическая и периодическая оценка выполнения политики, программы а также функционирования системы и приложение усилий к постоянному его улучшению. Подводя итог сказанному об экологическом менеджменте, уместно привести выдержку из упомянутого уже фундаментального руководства по менеджменту Г ауера, в котором указывается значение и объективная необходимость учета экологического фактора в современном хозяйствовании. Этот раздел руководства озаглавлен «Уроки для промышленности» и содержит следующее: [49] • Воздействие экологических факторов на промышленность возрастает и будет возрастать впредь. • Сегодня экологический фактор является, вероятно, наибольшим сдерживающим элементом в развитии инфраструктуры и промышленности. • Сохранение окружающей среды должно составлять одну из главных задач при долгосрочном и краткосрочном планировании. • Движение за сохранение окружающей среды[50] становится все более организованным и политизированным и играет существенную роль в структуре и деятельности правительства. • Промышленные круги должны быть готовы к участию на всех уровнях и в различных формах (включая, научные исследования) в работах по оценке риска и образовании. • Развитие промышленности должны основываться на серьезных научных и технологических разработках. • Предприниматели должны инкорпорировать расходы на экологическую оценку и природоохранные мероприятия в экономическое обоснование любой деятельности от начала до прекращения. Причем должны учитываться как краткосрочные, так и долгосрочные последствия для окружающей среды конкретной деятельности. • Все приобретения по сделкам должны быть предметом экологического анализа. • Отношение населения к природоохранной деятельности компаний становится все более важным компонентом формирования потребительских преференций. • Экологические проблемы создают новые возможности для бизнеса (например, разработка возобновляемых источников энергии, альтернативных видов топлива, развитие лесного хозяйства и др.). • Ни один экологический вопрос не должен игнорироваться. В Руководстве Арктического Совета аккумулирован многообразный опыт применения систем экологического менеджмента (и, отметим, аудита, о котором речь пойдет ниже), выявлена их ключевая общая черта - циклический процесс, состоящий из ряда последовательных этапов: - определение политики и стратегических целей; - организация, ресурсы и документация; - оценка и управление рисками; - планирование; - выполнение и мониторинг; - аудит и обзор. В соответствии с этими основными этапами выработанная Арктичесим Советом для система менеджмента для нефтегазового сектора предусматривает следующее. Определение политики и стратегических целей предполагает, что оператором должен быть разработан документ, содержащий политику в области охраны окружающей среды и безопасности и стратегические цели. Такой документ должен отвечать ряду условий, в частности, политика и стратегические цели в указанных сферах имеют такое же значение, как политика и цели компании по другим направлениям; выполняются и поддерживаются на всех организационных уровнях; имеют открытый характер; обязывают оператора выполнять все законодательные требования; обязывают оператора снижать риски для здоровья, безопасности и окружающей среды его деятельности, продукции и услуг; способствуют совершенствованию природоохранной деятельности и повышению безопасности. Успешное управление в сфере безопасности и охраны окружающей среды зависит от создания соответствующей организационной структуры и выделенных ресурсов. Оператор должен добиваться того, чтобы каждый работник компании понимал, что несет ответственность за выполнение природоохранных требований и требований безопасности. Компания должна применять процедуры и механизмы для систематической оценки рисков, а также принимать меры к их снижению. Такие меры могут включать как направленные на предотвращение аварий (т.е. снижение вероятности аварийных ситуаций), а также смягчение постоянных или неожиданных последствий. 50 Планирование достижения поставленных стратегических целей охватывает, в частности, распределение ответственности, определение средств достижения целей, временные параметры, программы мотивации персонала, процедуры оценки. Цели мониторинга, которому посвящен специальный раздел Руководства, зависят от конкретной деятельности, но в любом случае включают следующее: - проверку эффективности системы защиты окружающей среды, - соответствие с правовым регулированием, стандартами и планами, - определение настоящих или долговременных изменений в окружающей среде, - оценку физических нарушений и мер по восстановлению; - изучение воздействия аварий на окружающую среду и последующих восстановительных мер, - подтверждение эффективности оборудования для целей защиты окружающей среды и его работы, - сравнение действительного воздействия и предусмотренного оценкой воздействия, - обеспечение информирования органов власти и акционеров. Содержащееся в Руководстве определение аудита близко к общепринятому - сформулированному Международной торговой палатой “систематическая, документально подтвержденная, периодическая и объективная оценка того, насколько хорошо организованы и обеспечены природоохранная деятельность и управление с целью сохранить окружающую среду путем - содействия осуществления контроля над природоохранной деятельностью; и - содействия выполнению политики компании, с учетом требований законодательства”. В задачу аудита, как она предусмотрена в Руководстве, в частности, входит определить, действует ли система экологического менеджмента эффективно; установить точность прогнозов оценки воздействия; проверить выполнение и эффективность мер по смягчению негативного воздействия; определить соответствие правовым требованиям и выявить направления улучшения системы эко-менеджмента. Раздел Руководства, касающийся эксплуатации (Operating Practices), сосредоточен на управлении отходами, жидкими, твердыми, а также выбросами в атмосферу. Управление отходами наиболее эффективно в тех случаях, когда оно включено в планирование с самого начала и объединено с мерами, направленными на предотвращение загрязнения. В документе содержаться рекомендации по каждому виду отходов, например, образующихся в ходе бурения, при эксплуатации скважины, бытовые и др. Специальный раздел содержит правила на случай нештатных ситуации, которые могут произойти при добычи нефти и газа, такие как ранения или гибель членов персона, потеря управления или выброс воспламеняющегося или ядовитого газа, пожар, взрыв, повреждения нефтегазового оборудования, утечки нефти и других поллютантов и др. Планы чрезвычайных мер на случай утечки нефти, должны быть привязаны к конкретному месту и установкам. Положения раздела во многом ориентированы на такие многосторонние договоры, как Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. и МАРПОЛ 1973/78. Прекращения разработок и очистка участка - предмет регулирования раздела 6, в котором подчеркивается, что эти этапы составляют неотъемлемую часть (integrated part of the lifecycle) морской нефтегазодобычи. Положения Указаний основаны на действующих конвенциях, направленных на защиту морской среды. Так, согласно Указаниям, те государства-члены Арктического Совета, которые участвуют в Конвенции о защите морской среды СевероВосточной Атлантики, приняли пакет обязательств, запрещающий, как общее правило, оставлять установки в море[51]. Государства, не участвующие в этой Конвенции, могут руководствоваться Лондонской конвенцией 1972 г. Кроме того, ИМО разработаны упомянутые выше правила и стандарты о ликвидации установок на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (Резолюция А.672(16).