Глава 3. Эколого-правовые аспекты эксплуатации «трансграничных (или разделяемых) природных ресурсов».

Трансграничными можно называть такие минеральные ресурсы, залежи

которых пересекаются границей (или границами) действия суверенитета

государств (если речь идет о государственной территории) или их суверенных

21

прав (если речь идет о недрах континентального шельфа) .

Трансграничные минеральные ресурсы залегают:

1) В недрах (а также на поверхности) сухопутной территории одного государства и сухопутной территории другого государства;

2) в недрах (и на поверхности) дна территориального моря одного государства и дна территориального моря другого государства.

(И в первом, и во втором случае месторождения таких ресурсов пересекаются государственной границей, разделяющей территории двух государств);

3) в недрах (а также на поверхности) континентального шельфа

одного государства и континентального шельфа другого государства. (Здесь

месторождение пересекается линией разграничения суверенных прав двух

22

государств над своими континентальными шельфами) ;

4) в недрах (и на поверхности) дна территориального моря одного государства и на поверхности и в недрах континентального шельфа другого государства: например, когда островная часть одного государства находится относительно близко к материковому побережью другого государства. (Здесь трансграничные минеральные ресурсы могут пересекаться разграничительной линией, отделяющей континентальный шельф одного государства от дна территориального моря другого государства).

Такое понимание термина «трансграничные минеральные ресурсы» подтверждается и договорной практикой государств.

23

Основываясь на положениях Конвенции о морском праве можно заключить, что к категории тренсграничных могут быть отнесены ^{20 [21] [22] [23]}

месторождения нефти и газа, залегающие в недрах и континентального шельфа суверенного государства, и Международного района морского дна, ресурсы которого в соответствии с Конвенцией о морском праве принадлежат всему человечеству.

континентальными шельфами и Международным районом в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву и Соглашением об осуществлении части

24

XI Конвенции ООН по морскому праву от 10.12.1982г.

Суверенитет «государства над естественными ресурсами, как и государственный суверенитет вообще, не может пониматься как отрицание или ущемление суверенитета всех других государств, поскольку ни внутренняя, ни международная деятельность государства не должна наносить ущерба суверенитету других государств»^{[24] [25] [26] [27]. Как отмечено в курсе международного права, «государство не должно изменять естественные условия своей}

территории таким образом, чтобы это наносило ущерб естественным условиям

26

территории другого государства» .

Как отметил в 1974 г. проф. Б. М. Клименко, при производстве «горных работ и работ по изысканию минеральных ископаемых в непосредственной близости от границы на каждой стороне действуют собственные правила.

Однако эти работы должны вестись таким образом, чтобы они не причиняли

27

ущерба территории другой стороны» .

Данное правило, давно сложившееся в международном праве, сформулировал, как считается, международный арбитраж, рассматривавший дело о плотине Гаат по спору между Канадой и США. Прецедентное значение этого арбитража состоит в том, что в нем «был подтвержден принцип недопустимости причинения ущерба территории другой страны деятельностью

государства на своей территории» . Комиссия международного права ООН также подчеркнула существование общепризнанного правила о том, что государство не должно разрешать использовать свою территорию для целей,

29

вредящих интересам других государств в нарушение международного права .

Международная практика заключения соглашений о разработке трансграничных ресурсов весьма обширна, однако далеко не все они содержат экологозначимые положения. Примером договора, содержащим некоторые, хотя и весьма общие формулировки, касающиеся защиты окружающей среды и сохранения недр, может служить Соглашение о приграничном сотрудничестве в

30

области изучения, освоения и охраны недр, Минск, 31.05.2001г. В целях расширения сотрудничества и укреплению взаимопонимания в вопросах изучения, освоения и охраны недр в приграничных районах сторон предусматривает, что:

1. Стороны, на территории которых имеются или могут быть обнаружены трансграничные месторождения полезных ископаемых, стремятся к их совместному изучению и освоению, способствуют согласованным действиям и принятию взаимоприемлемых решений при проведении в приграничных районах совместных работ.

2. При одностороннем проведении работ в приграничных районах сопредельные Стороны исходят из принципа ненанесения ущерба запасам полезных ископаемых, субъектам хозяйственной деятельности и окружающей природной среде сопредельной Стороны, а в случае отступления от этого принципа по договоренности обязуются возместить причиненный ущерб.

3. Сопредельные Стороны обязуются по своей инициативе или по запросу сопредельной Стороны информировать о намерении осуществления в ^{[28] [29] [30] приграничных районах геологических работ. Сторона, ведущая в приграничных районах геологические работы, обязуется по своей инициативе и по запросу сопредельной Стороны предоставлять сопредельной Стороне или по договоренности третьей Стороне необходимые материалы для проведения экологической экспертизы, а также результаты экологических экспертиз по оценке воздействия этих работ на окружающую среду сопредельной Стороны либо проводить совместные экологические экспертизы этих работ.}

Между тем, возрастание антропогенной нагрузки на природную среду и сами недра (которые, напомним, также являются компонентом экосистемы) в связи с активизацией недропользования, особенно добычей углеводородов, актуализирует дальнейшее развитие указанного выше международно-правового принципа. Представляется, что в современных условиях речь должна идти не только о том, чтобы при разработке недр не наносить ущерба территории другого государства (что, как будет показано ниже, практически сложно), но расширять сотрудничество и взаимодействие государств в рациональном использовании и сохранении недр и защите окружающей среды.

Такой вектор развития международно-правового регулирования использования трансграничных минеральных ресурсов обусловлен самим характером природных ресурсов, прежде всего нефтегазовых, и современным размахом их добычи.

Хотя проблема трансграничности касается как углеводородных месторождений, месторождений нефти и газа, так и месторождений твердых полезных ископаемых, пересекаемых различными границами, однако она становится наиболее острой, когда связана с миграцией полезных ископаемых в недрах, их текучестью^[31]. Твердые полезные ископаемые не обладают такой способностью мигрировать, поэтому споров в отношении них при освоении месторождений, как правило, не возникает. Углеводороды обладают геофизическими свойствами перетекания, мигрирования в пластах недр, - это и предопределяет необходимость особого международно-правового регулирования разработки трансграничных месторождений в интересах всех субъектов недропользования.

При трансграничном характере ресурсов негативное воздействие на природу возрастает в силу, в частности, стремления каждого пользователя к наиболее коммерчески выгодному использованию месторождения при том, что проектные документы, а также применяемые методы и технологии не согласованы. Эти экологически непростые вопросы обостряются при разработке нефтегазовых месторождений, поскольку, как уже отмечалось выше, именно углеводороды обладают способностью мигрировать в недрах, и их освоение влечет за собой юридически наиболее сложные и поныне нерешенные проблемы.

Другой фактор, значение которого возрастает при масштабных разработках "разделяемых" природных ресурсов, - геодинамический (т.е.

32

современные деформации земной поверхности) , пересмотр взглядов на роль которого произошел в конце 20-го века. Такие природно-технические системы, как разрабатываемые месторождения углеводородов с развитой в их пределах инфраструктурой, магистральные нефтегазопроводы (а также места

захоронения опасных отходов) уже самим фактом своего существования создают потенциальный риск возникновения аварийных ситуаций, чреватых негативными экологическими и социально-экономическими последствиями, которые возрастают по мере увеличения длительности эксплуатации таких объектов. До недавнего времени считалось, что подавляющее большинство аварийных ситуаций и ущерб на этих объектах обусловлены технологическими причинами. Изредка подобные аварии связывали с проявлением техногенных геодинамических процессов (в качестве примера можно привести известные факты возбуждения сейсмодеформационных процессов на длительно эксплуатируемых месторождениях нефти и газа). В целом же фактор современной геодинамической активности геологической среды (особенно природного происхождения) не учитывался при анализе аварийных ситуаций на таких объектах. Исключения составляли только аварийные случаи,

33

происшедшие непосредственно в очаговых зонах сильных землетрясений . ^{[32] [33]}

Суть происшедшего в конце 20 века изменения воззрений заключается в следующем. Традиционно, равнинные (платформенные) области Земли - в отличие от горных (сейсмичных), где происходят землетрясения - считались геодинамически пассивными, "неподвижными". Они определялись как территории с очень малыми скоростями деформаций земной поверхности - в пределах 1-2 мм/год. Поэтому, фактор современной геодинамической активности геологической среды не учитывался при анализе аварийных ситуаций на гражданских и промышленных объектах ни в одной стране мира (включая США и другие высокотехнологические страны).

Сегодня новый фактор геодинамического риска актуален для различных аспектов социально-экономической жизни, в том числе для нефтегазового комплекса. Общеизвестно, что основные запасы полезных ископаемых связаны с зонами разломов. Однако именно здесь, в зонах активных разломов, зафиксированы современные аномальные деформации земной поверхности, оказывающие негативные воздействия на безопасность инфраструктуры отрасли. Для снижения опасности воздействия аномальных деформаций при освоении месторождений, необходимо учитывать фактор суперинтенсивных

деформаций еще на стадии проектирования схемы скважин и трубопроводов -

34

для их оптимального размещения .

В контексте международно-правового регулирования использования "трансграничных" ресурсов указанные выше природные факторы - геодинамические процессы, особенности углеводородов, - объективно диктуют необходимость многоаспектного сотрудничества государств при разработке находящихся на их территориях разделяемых месторождений.

Сегодня уже накоплен некоторый международно-правовой опыт тесного взаимодействия заинтересованных сторон при разработке "трансграничных" месторождений. Речь идет, в частности, о межгосударственном взаимодействии при разработке месторождения Фригг, расположенном в северной части Северного моря и пересекаемом границей континентального шельфа между Великобританией и Норвегией (установлена в 1965 г., месторождение было открыто в 1972 году). В соответствии с договором 1965 года, представители Великобритании и Норвегии провели встречу с целью установления наиболее эффективной схемы разработки и условий распределения доходов. Окончательный текст Соглашения "Frigg reservoir Agreement" был подписан в Лондоне 10 мая 1976 г. Это соглашение выдержало испытание временем, так как оно эффективно действовало в течение более 18 лет (в настоящее время месторождение Фригг находится в стадии падающей добычи).

Основные положения этого соглашения, имеющие значение для оптимального использования запасов и сохранения месторождения как компонента геосистемы, могут быть сведены к следующему:

- месторождение должно эксплуатироваться как единый юнит оператором юнита в соответствии с планом разработки, утвержденным обоими государствами;

- государства должны согласовывать вид и расположение сооружений, которые будут использоваться при эксплуатации;

- каждое государство обязано потребовать, чтобы действующие на их территории владельцы лицензий заключили соглашение как между собой, так и с владельцами лицензий, действующими в другом государстве. Целью таких соглашений является регулирование эксплуатации месторождения в соответствии с соглашением между государствами. При этом соглашение между владельцами лицензий носит ^[34] подчиненный характер по отношению к межгосударственному соглашению. Это является ключевым положением соглашения;

- каждое государство обязано согласовывать границы месторождения, оценки запасов и распределение этих запасов между государствами;

- каждое государство обязано, при соблюдении правил безопасности, разрешить бурение скважин, предусмотренных планом разработки, составленным владельцами лицензий, и предоставить право свободного перемещения персонала и материалов между сооружениями;

- предусматриваются процедуры переопределения границ залежи и переоценки суммарного объема запасов каждые 4 года, а также в любое другое время, когда будут обнаружены новые залежи, содержащие газ, который может мигрировать в залежь Фригг при начале добычи, по требованию любой из сторон.

- каждое государство обязано консультироваться с другим государством по вопросам безопасности, но сохраняя за собой право принимать окончательные решения по мерам безопасности, принимаемым в отношении сооружений, находящихся под юрисдикцией этого государства.

Соглашение обязывает каждое государство, через его лицензионную систему, потребовать от пользователей недр разрабатывать месторождение в соответствии с единым планом, утвержденным обоими государствами. Этим оно служит связующим звеном между лицензионными системами двух государств, позволяющим рационально разрабатывать трансграничный объект

35

природопользования .

Другую международно-правовую модель сотрудничества в целях разработки трансграничного месторождения представляет Договор по впадине Тимор (Timor Gap Treaty).

Впадина Тимор - это название зоны сотрудничества площадью примерно 16,129 кв. Морских миль между Индонезийской провинцией Восточный Тимор и северным побережьем Австралии в районе Залива Жозефа Бонапарта. Австралия и Индонезия установили большую часть границы по континентальному шельфу в 1972 г. В то время Тимор был колонией Португалии, которая отказалась вести переговоры по делимитации континентального шельфа между Австралией и ^[35]

Восточным Тимором. В 1975 году Тимор стал частью Индонезии. После безрезультатных переговоров по делимитации Австралия и Индонезия приступили к созданию зоны совместной деятельности. 11 декабря 1989 года был подписан Договор по Впадине Тимор, вступивший в силу 9 февраля 1991 года после ратификации правительством Австралии. Зона разделена на три части. Северная часть (участок С) имеет площадь 1576 квадратных морских миль. В Центральной части площадь составляет 9375 квадратных морских миль (участок А). На этом участке Совет Министров и Объединенный Уполномоченный Орган (Joint Authority), в каждом из которых имеется равное представительство каждого из двух государств, контролируют предоставление прав на поиски, разведку и эксплуатацию природных ресурсов.

Британским Институтом Международного и Сравнительного Права было выполнено исследование по разработке типового соглашения о совместной разработке трансграничных ресурсов углеводородов. Оно представляет перечень вопросов, которые должны быть решены сторонами в результате такого соглашения. Представляется, что в перспективе весомую часть соглашений о разработке трансграничных ресурсов должны составить экологозначимые положения, касающиеся не только сотрудничества в сохранении окружающей среды (морской, прибрежной зоны, живых ресурсов, исчезающих видов и др.), но и сотрудничества сохранении и осторожном использовании самих недр.