§ 2. Участие международных организаций и интеграционных объединений в развитии гражданско-правового регулирования внешнеторгового оборота энергетических ресурсов

Необходимость курирования со стороны различного рода международных организаций и объединений правотворчества и унификации внешнеэкономического энергетического регулирования сегодня очевидна для государств, которые активно вовлечены в процессы интеграции и осознают невозможность дальнейшего сохранения мирового баланса интересов хозяйствующих субъектов стран-производителей, поставщиков, потребителей и транзитеров энергетических ресурсов только внутригосударственными методами.

В конце ХХ в. в системе международных экономических отношений заметно усилилась роль межгосударственного взаимодействия в энергетическом регулировании. Энергетический кризис 1997 - 2000 гг., повлекший резкое колебание цен на рынках нефти и серьезное потрясение в мировом энергетическом хозяйстве, в итоге, привел к осознанию необходимости существенной активизации международной энергетической политики. Энергетическая дипломатия сегодня включает в себя целый ряд вопросов, в том числе надежное снабжение потребителей энергоносителями, доступ к их источникам, маршруты транспортировки углеводородного сырья и электроэнергии, международные аспекты атомной энергетики. Сегодня это существенное направление внешнеполитической деятельности, способствующее созданию условий для нормальных межгосударственных отношений в энергетической сфере. К тому же надо учитывать растущее влияние на энергетическую дипломатию негативных последствий глобализации, включая мировые финансы, экологию и т. д.

Полагаем, кризисные явления в энергетике в результате осуществления реформ по либерализации энергетической отрасли хозяйствования, рост цен и аварийные отключения электроэнергии, которые потрясли в начале 2000 - х гг. Англию, Канаду, Аргентину, Бразилию, Уругвай и Колумбию^[207] говорят о краткосрочном характере положительных результатов дерегулирования и либерализации в газовой и электроэнергетической отраслях.

И уж, конечно, неспособна справится с кризисными явлениями предшествовавшая национально-конкурентной национально-монопольная модель энергетической политики, которая и завела в тупик энергетические рынки через неприемлемое в условиях глобализации экономики стремление к директивной модели управления энергетикой, а также государственный контроль основных ресурсов путем сохранения ведущих активов в энергетической сфере. В рамках такой модели энергетическая политика формируется в отрыве от экономики в целом.

Полагаем, следует искать такой вариант решения энергетических проблем, который в наибольшей степени согласуется с подтвердившими свою состоятельность тенденциями мирового экономико-правового развития в условиях глобализации. Согласно этому варианту решение проблем энергетического сектора кроется в интеграции государственных энергетических политик, а также выработки общих стандартов и законов управления в этой сфере.

Интеграционно - конкурентная модель наиболее наглядно представлена в энергетической политике Европейского союза и стран Скандинавии (Норвегии, Швеции, Дании, Финляндии). Государственная энергетическая политика в этих государствах основывается на продолжении общей политики развития конкуренции и интеграции европейского рынка^[211]. В связи с этим в данной диссертационной работе вопросы унификации правового регулирования внешнеторгового оборота энергетических ресурсов будут рассмотрены на примере стран ЕС как яркого образца формирования интеграционно - конкурентной модели - наиболее перспективной с точки зрения автора и развивающейся в рамках международного интеграционного объединения Европы - главного внешнеэкономического партнера РФ в этой сфере (см. подробнее 3 параграф 2 главы).

Важным условием реализации единой энергетической стратегии и формирования единого энергетического рынка продолжает оставаться либерализация энергетических рынков и развитие конкурентных отношений в энергетической отрасли. Следует отметить, что национально - конкурентная и интеграционно - конкурентная модели государственной энергетической политики довольно близки по своим базовым характеристикам. Последняя является своеобразным итогом эволюции национально-конкурентной модели. Характерными чертами обеих моделей является развитие конкурентных отношений в энергетической сфере^[212]. Роль государства в этих моделях достаточно высока, однако акцент делается на формировании условий для функционирования рынка (в частности, на создании нормативно - правовой базы), а никак не на использовании административных ресурсов и директивном управлении. При этом специфика интеграционно - конкурентной модели заключается в снижении роли национальных государственных политик в сфере энергетики.

Эффективность функционирования интегрированных энергетических институтов оказывает огромное влияние на состояние всей системы современных международных экономических отношений. В связи с этим, государства, выступая в качестве субъектов правового регулирования энергетической сферы, с целью эффективного управления мировым топливно-энергетическим комплексом и сохранения «энергетического баланса» объединяют усилия и создают международные организации, а также различные иные формы межгосударственного взаимодействия. Роль таких образований в международном праве постоянно возрастает, это связано с приобретением ими все большей правосубъектности. Увеличение объема правосубъектности международных объединений неизбежность, необходимая для реализации ими своих целей, в том числе, в вопросах конвергенции энергетического регулирования различной национальной принадлежности. К таким целям следует отнести:

- формирование общей согласованной позиции стран-участниц по вопросам развития международных энергетических отношений;

- разработку общих правил поведения участников энергетических правоотношений, а также проектов, программных актов, соглашений, стандартов, технических регламентов и других документов, направленных на стандартизацию и приведение к единообразному правовому регулированию;

- гармонизацию международного экономического регулирования в сфере энергетики.

Деятельность международных организаций и интеграционных объединений нередко является эффективнее деятельности отдельно взятых государств. Как полагают исследователи, данный факт обусловлен вовлечением в процесс принятия решений квалифицированных

представителей различных государств, независимых экспертов и отраслевых специалистов, что позволяет быстрее и эффективнее решать проблемы ТЭК^[213]. Оказывать влияние на широкий круг энергетических отношений посредством деятельности международных организаций и объединений помогает и то обстоятельство, что создающие их государства, имеют особую заинтересованность в формировании общего правового пространства и являются активными участниками внешнеторгового оборота энергетических ресурсов.

В настоящее время существует огромное количество различных международных организаций, оказывающих влияние на формирование мировой энергетической политики. Но, не все специалисты выражают удовольствие по этому поводу. Так, Н. Дубаш и А. Флорини указывают на то, что «мировой энергетический ландшафт засорен управляющими институтами»^[214].

В научной литературе, исследователи стремятся дифференцировать такие организации и объединения на определенные группы по различным основаниям. Существуют различные подходы к классификации международных образований, действующих в сфере энергетики и критериев, выступающих основанием их дифференциации. Так, основанием классификации может выступать характер влияния организации или объединения на международные энергетические отношения, который может быть прямым или опосредованным. Международной организацией с непосредственным влиянием является ОПЕК ^[215] . Данная организация осуществляет внешнеэкономическое правовое регулирование энергетической отрасли посредством прямого воздействия на мировой рынок топлива. Опосредованный характер влияния на международные энергетические отношения заключается в регулировании смежных с энергетикой сфер деятельности^[216]. Примером может служить деятельность органов ООН, СНГ или ЮНЕСКО в сфере экологии, поскольку энергетика является одним из основных ее загрязнителей, а, следовательно, международные экологические нормы будут иметь существенные последствия для работы этой отрасли.

Еще одна классификация основана на субъектном составе. Согласно данному подходу существуют правительственные и неправительственные международные организации в сфере энергетики. Членами правительственных организаций являются государства в лице полномочных представителей. Они составляют большинство международных образований. Неправительственные организации представляют собой структуры, образованные частными группами лиц или отдельными гражданами ряда стран, преследующими определенные цели.

Однако, наиболее рациональной, на наш взгляд, является

классификация по специфике деятельности международных организаций и объединений в сфере энергетики. На основании данного критерия можно выделить следующие категории таких образований:

- универсальные международные организации специальной компетенции (ОПЕК, МЭА^[217]);

- региональные международные организации специальной компетенции (ОАПЕК^[218], ОЛАДЕ^[219]).

Активная деятельность международных организаций и объединений в сфере энергетики способствует выработке унифицированных подходов в регулировании частных отношений.

Во-первых, международные организации и интеграционные

объединения своей деятельностью содействуют сближению позиций стран - участниц таких объединений, обусловливая выработку ими согласованных международно-правовых документов.

Во-вторых, они сами принимают активное участие в международном правотворчестве путем осуществления собственной нормотворческой деятельности. Эта деятельность направлена на разработку и принятие международных договоров в качестве стороны и проявляется также в процессе «самостоятельного правотворчества», реализуемого путем принятия

резолюций, содержащих международно-правовые нормы ^[220] . В-третьих, международные организации и объединения осуществляют различные организационно-исполнительные, контрольные и судебные функции в целях оперативной и полной реализации на практике международных правовых предписаний, а также привлечения к ответственности виновных в их

нарушении субъектов^[221].

Международные организации и интеграционные объединения помогают выявить глобальные проблемы в сфере энергетики и найти способы их решения посредством принятия взаимосогласованных актов.

В крупнейших универсальных международных организациях и интеграционных объединениях (ЕС, СНГ, БРИКС, ЕАЭС) имеются или планируется создать отраслевые органы.

Так, в рамках СНГ создана международная отраслевая энергетическая организация - Электроэнергетический совет, в состав которого входят руководители соответствующих органов государственной власти и национальных электроэнергетических компаний государств - участников, которые наделяются государствами соответствующими полномочиями.

Электроэнергетический совет СНГ создан межправительственным Соглашением о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики СНГ от 14 февраля 1992 года.

Постоянно действующий рабочий орган Электроэнергетического Совета СНГ - Исполнительный комитет, находящийся в г. Москве.

К основным задачам и функциям Совета относятся, в том числе:

- разработка предложений по правовым условиям обеспечения совместной работы объединения электроэнергетических систем государств - участников СНГ;

- содействие государствам - участникам СНГ в унификации и гармонизации нормативных правовых актов в сфере электроэнергетики;

- выработка предложений о направлениях интеграции государств - участников СНГ в области электроэнергетики;

- участие в подготовке международных договоров в сфере энергетики;

- развитие международных связей в интересах государств - участников СНГ и участие в работе международных энергетических организаций и

222

другие^[222].

Электроэнергетический совет СНГ (далее - ЭЭС) занимается правотворческой деятельностью. Так, в рамках его деятельности были определены «Единые принципы параллельной работы энергетических систем», которые стали одной из основ «Соглашения о параллельной работе энергосистем СНГ», а также «Концепция (Основные принципы) построения и функционирования Системы межгосударственного обмена научно - технической информацией в области электроэнергетики СНГ». ЭЭС СНГ разработал терминологию для «Соглашения о транзите электрической энергии и мощности государств - участников СНГ», «Соглашения о взаимопомощи в случаях аварий и других чрезвычайных ситуаций», «Договора об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств СНГ». ЭЭС СНГ создал «Временное положение о порядке расчета тарифов на транзит». Разработал «Концепцию формирования общего электроэнергетического рынка государств - участников СНГ». ЭЭС СНГ осуществляет общее руководство созданием, функционированием и развитием Системы межгосударственного обмена научно-технической информацией в области электроэнергетики^[223].

В качестве другого примера обратимся к интеграционному объединению ЕС. В структуре Европейской комиссии функционирует специальный департамент, курирующий вопросы европейской энергетики, — Генеральный директорат по энергетике. Комиссией создан также ряд специализированных учреждений в этой сфере, таких как Европейский Энергетический форум ^[224] или Европейская группа регулирования электричества и газа^[225].

Генеральный директорат по энергетике отвечает за разработку и реализацию энергетической политики ЕС и выполняет комплекс задач: осуществляет мониторинг энергетического рынка; поддерживает укрепление энергетической инфраструктуры; способствует инновациям в области энергетических технологий; разрабатывает самые передовые правовые основы для использования ядерной энергии и др. Во всех областях директорат развивает краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную политику в области энергетики; осуществляет контроль за реализацией действующего законодательства ЕС; поощряет обмен передовым опытом; предоставляет информацию заинтересованным сторонам^{[226] [227].}

Генеральный директорат по энергетике состоит из пяти управлений, состоящих из 17 отдельных подразделений.

На саммите ЕС, прошедшем в марте 2015 года в Брюсселе получила единогласное одобрение инициатива по созданию Энергетического союза ЕС. Новая организация призвана стать единым европейским наднациональным институтом, регулирующим отношения ЕС в области энергетики, как с

~ 227

третьими странами, так и с не-европейскими энергетическими компаниями .

Под эгидой Энергетического союза Комиссия активно продвигает инициативы по усилению наднациональных полномочий в ТЭК, как в вопросах регулирования внутреннего энергетического рынка, так и в области внешних энергетических отношений^[228].

В рамках объединения БРИКС в настоящее время отсутствует отраслевой орган в рассматриваемой сфере. Вместе с тем, в целях взаимодействия РФ с другими государствами - участниками БРИКС в сфере энергетики, в том числе развития правовой базы международного

сотрудничества в сфере энергетики^[229], президент РФ В.В. Путин летом 2014 года предложил создать Энергетическую ассоциацию БРИКС, деятельность которой будет направлена на обеспечение энергобезопасности стран - участниц.

Создание таких отраслевых органов в рамках международных организаций и интеграционных объединений, усиление их активности на международном уровне, говорит о повышении политической значимости энергетических вопросов, признании государствами роли международных организаций и объединений в развитии международного сотрудничества и унификации правового регулирования.

В современный период актуальной задачей международных организаций и интеграционных объединений является сближение правовых начал регулирования в области энергетики. Этому способствует реализация совместных проектов в сфере энергетики, стратегий, планов, рекомендаций, совместные научные разработки, направленные на унификацию правового регулирования.

Акты международных организаций и интеграционных объединений аккумулируют опыт государств в сфере энергетики, содержат конкретные положения и новые подходы по сравнению с положениями действующих международно-правовых норм, подталкивают государства в их работе по кодификации и совершенствованию международного права, в том числе в гражданско-правовой сфере.

Учитывая все изложенное, следует заключить, что в современный период значение нормоустанавливающих и рекомендательных актов как универсальных, так и региональных международных организаций и интеграционных объединений в регулировании международных отношений в сфере энергетики неуклонно возрастает. Основной причиной этого является потребность в оперативном регулировании отношений в сфере энергетики,

что может быть достигнуто, в том числе, и путем совершенствования процесса правотворчества международных организаций и интеграционных объединений.

Успешная интеграция невозможна без надлежащей глобальной правовой основы, состоящей из трех уровней: национально-правовой уровень, который должен быть гармонизирован с правовыми актами региональных интеграционных объединений, образующими второй уровень правового регулирования; третий уровень правового регулирования предполагает достижение правовой гармонизации между региональным уровнем и глобальным регулированием экономических и торговых отношений. Таким глобальным уровнем в сфере внешнеторгового оборота, в том числе, и энергетических ресурсов является право ВТО.

После того как в августе 2012 года Россия присоединилась к Всемирной торговой организации (ВТО) она приняла на себя определенные обязательства. Несмотря на деятельность многих специализированных международных организаций, таких как ОПЕК, Договор к энергетической хартии, Международный энергетический форум можно констатировать нормативно-правовую слабость в отношении энергетического рынка с участием России. В связи с тем, что многосторонние торговые соглашения ВТО не исключают торговли ресурсами, к энергетической сфере применимы их положения, связанные с доступом на рынки, вопросами транзита, услугами в области энергетики, экологией, торговыми барьерами, субсидиями, инвестициями и обменом технологиями. Однако, действующие на данный момент соглашения не охватывают всех аспектов торговли энергоносителями.

Как справедливо отмечают специалисты, специфика торговли энергоресурсами состоит в том, что здесь на первый план выходят экспортные пошлины, которые практически не регулируются соглашениями в рамках ВТО, так как исторически богатые ресурсами страны препятствовали достижению каких-либо договоренностей по вопросам экспортных барьеров ^[230] . Следовательно, товарооборот энергоносителей системой ВТО не регулируется. Особенно сложная ситуация с системой регулирования складывается на газовом рынке. Существуют мнения, что это связано, прежде всего, с необходимостью организации особых условий для торговли в этом секторе, которые выражаются в создании соответствующей инфраструктуры, решении вопросов транзита и инвестиций^[231] . Однако, указанные вопросы не регулируются системой соглашений ВТО.

Важнейшим документом, регулирующим вопросы торговли в рамках ВТО, является Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ)^[232]. Применительно к регулированию торговых отношений в сфере энергетики, ГАТТ содержит статью 5, в соответствии с которой устанавливается свобода транзита энергоресурсов. В частности, это запрет на задержку или ограничение транзита и исключение различных таможенных пошлин ^[233] . Также с целью гармонизации внешнеэкономического правового регулирования торговых отношений в ВТО был создан специализированный квазисудебный Орган разрешения споров (далее - ОРС). Целью ОРС является урегулирование споров между участниками ВТО по вопросам, которые не регламентируются системой многосторонних торговых соглашений.

Так, с вступлением в ВТО, Российская Федерация подала жалобу на действия ЕС по перерасчету стоимости энергетической продукции с поправками ввиду особого положения на рынке страны-экспортера. Антидемпинговые пошлины действуют в отношении некоторой российской энергетической продукции на рынке ЕС. То есть Союз не учитывает низких цен на газ в результате применения Россией системы двойного налогообложения, что противоречит положению Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (далее - СПС) ^[234] об обязательном учете факторов конкурентоспособности российской экономики. Однако, в связи с тем, что СПС не содержит механизма принуждения и применения санкций в указанном случае, российские энергетические компании ПАО «Еврохим» и ОАО «Акрон» вынуждены были обратиться за восстановлением нарушенного права в Орган разрешения споров ВТО^[235]. Таким образом, ОРС ВТО, выступая в качестве квазисудебной инстанции, является своеобразным регулятором в сфере торговли энергетическими ресурсами, а международная торговля энергоносителями и энергетическими услугами регулируется правилами ВТО. Такие товары и услуги подпадают под основные принципы недискриминации и обеспечения доступа на рынок, предусмотренные в основополагающих документах организации, таких как: Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) и Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам. Энергетика не является исключением, несмотря на то, что в ВТО пока не существует отдельного соглашения, которое специфически регулировало бы международную торговлю газом, нефтью, возобновляемыми источниками энергии и другими энергоносителями и энергетическими услугами^[236].

В данной связи, важнейшей задачей Всемирной торговой организации на данном этапе, является разработка и принятие соглашения по устойчивой энергетике в рамках существующего ГАТТ, что позволит взять курс на гармонизацию торговых отношений между членами ВТО.

В соглашении должны найти отражение положения:

- способствующие правовому обеспечению энергетики в качестве особого интегрированного сектора рынка;

- о классификации энергетических товаров и услуг. При этом торговля всеми видами энергоносителей должна регулироваться одними и теми же нормами;

- уточняющие правила конкуренции и государственных закупок;

- определяющие правила субсидирования;

- устанавливающие четкие рамки ограничений в энергопроизводстве и экспорте энергии.

С учетом предложенной классификации на основании критерия специфики деятельности участвующих в формировании единой энергетической политики и унификации внешнеторгового энергетического правового регулирования, установлено, что международные организации и интеграционные объединения являются активными участниками международного правотворчества. Акты международных организаций и интеграционных объединений аккумулируют опыт государств в сфере энергетики, содержат конкретные положения и новые подходы по сравнению с положениями действующих международно-правовых норм, подталкивают государства в их работе по кодификации и совершенствованию международного права, в том числе в гражданско-правовой сфере.

Обосновано, что отраслевые органы международных организаций и интеграционных объединений обладают большими возможностями по формированию интеграционно - конкурентной модели государственной энергетической политики, которую следует признать преимущественной в современных условиях и одной из главных задач которой является создание унифицированного энергетического правового регулирования.

Создание таких отраслевых органов в рамках международных организаций и интеграционных объединений, усиление их активности на международном уровне, говорит о повышении политической значимости энергетических вопросов, признании государствами роли международных организаций и объединений в развитии международного сотрудничества и унификации правового регулирования.

Преимущества международных интеграционных объединений перед иными международными образованиями, участвующими в процессе унификации внешнеторгового оборота энергетических ресурсов обусловлены более высокой степенью заинтересованности, общности интересов и достигнутой гармонии во взаимоотношениях, а также более развитой и сплоченной институционально-организационной структурой.