§ 2. Развитие сотрудничества Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций
Для дальнейшего изложения следует иметь в виду следующее. Как отмечалось в первой главе настоящего диссертационного исследования, международно-правовые параметры регулирования многостороннего сотрудничества государств, осуществляемые в настоящее время в рамках Всемирной торговой организации, были заложены в нормативных и институциональных механизмах Генерального соглашения.
Во многом нормативные и организационные механизмы, закрепленные в Генеральном соглашении, обусловили не только внутриорганизационную структуру функционирования Всемирной торговой организации, но и внешнеорганизационные формы ее взаимодействия с рядом международных межправительственных организаций, предметная деятельность которых связана со сферой международной торговли[79].
Соответственно, действующие институциональные формы
сотрудничества и взаимодействия Всемирной торговой организации с другими международными межправительственными и международными неправительственными организациями, которые рассматриваются далее, были сформированы в рамках Соглашения ГАТТ. В этой связи при анализе существующих институциональных форм сотрудничества Всемирной торговой организации с другими международными межправительственными и международными неправительственными организациями, так или иначе, следует обращаться к тем механизмам, которые использовались в рамках Соглашения ГАТТ.
Конечно, следует учитывать эволюцию развития самой системы международных межправительственных организаций, элементы которой создавались и развивались в разные исторические периоды. К примеру, на Бреттон-Вудской конференции в 1944 г. были созданы Международный валютный фонд и Международный банк реконструкции и развития[80]; 24 октября 1945 г. - Организация Объединенных Наций, а специализированные учреждения, органы, программы и фонды системы Организации Объединенных Наций формировались в разное время[81].
Напомним, что в 1946 г. предполагалось создание Международной торговой организации, которая должна была формировать международноправовые основы регулирования торгово-экономического сотрудничества государств и функционировать в качестве специализированного учреждения ООН, однако эти попытки не увенчались успехом. Всемирная торговая организация не является специализированным учреждением Организации Объединенных Наций (ООН), так как в этом качестве могут выступать только те международные межправительственные организации, которые отвечают требованиям ст. 57 Устава Организации Объединенных Наций (ООН)[82].
Фактически через год после заключения Марракешского Соглашения об учреждении Всемирной торговой организации (15 ноября 1995 г.) был принят документ - «Механизмы эффективного сотрудничества с другими межправительственными организациями. Взаимоотношения между ВТО и Организацией Объединенных Наций» (Arrangements for Effective Cooperation with other Intergovernmental Organizations. Relations between the WTO and the United Nations) . Несмотря на название этого документа, в нем речь идет о сотрудничестве Всемирной торговой организации с Организацией Объединенных Наций, ГАТТ и Международным валютным фондом («Механизмы сотрудничества ВТО», «Соглашение ВТО-ООН») .
Понимание генезиса такого международного документа и его содержательных характеристик следует предварить рядом комментариев. Во- первых, Соглашение ВТО-ООН заключено между двумя субъектами международного права - универсальными международными межправительственными организациями, обладающими качеством международной правосубъектности. Во-вторых, рассматриваемое
Соглашение не могло быть заключено между ООН и ГАТТ, так как ГАТТ не «формировало» международную организацию. ГАТТ, как было сказано ранее, является «параорганизацией», соответственно не обладает качеством международной правосубъектности. В-третьих, даже невзирая на имеющиеся «элементы институционализации», ГАТТ не являлось субъектом международного права, и отношения с ООН тяготеют к «диагональным отношениям».
«Механизмы сотрудничества ВТО» представляют собой комплексный международный документ, содержащий соответствующее информационное обращение Генерального директора ВТО от 15 ноября 1995 г., а также три приложения: [83] [84] - (I) письмо Г енерального директора Всемирной торговой организации от 29 сентября 1995 г. в адрес Генерального секретаря Организацией Объединенных Наций; - (II) письмо Генерального секретаря Организацией Объединенных Наций в адрес Генерального директора Всемирной торговой организации от 29 сентября 1995 г.; - (III) документ Генеральной Ассамблеи ООН от 9 марта 1976 г. (А/АС.179/5) «Взаимоотношения между Генеральным соглашением по тарифам и торговле и Организацией Объединенных Наций» (Relations of General Agreement on Tariffs and Trade with the United Nations). «Механизмы сотрудничества ВТО» закрепляли решение, принятое на уровне Генерального совета Всемирной торговой организации относительно необходимости установления отношений сотрудничества с Организацией Объединенных Наций. Предусматривалось, что взаимодействие двух международных межправительственных организаций должно охватывать, с одной стороны, взаимное участие Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций в деятельности их совещательных органов (на основе соответствующих решений стран-членов этих организаций). С другой стороны, предусматривать разработку и закрепление конкретных практических мер сотрудничества, способствующих обеспечению эффективного функционирования обеих организаций и мониторинга сотрудничества. В этой связи Генеральный совет Всемирной торговой организации обратился к Секретариату ВТО с просьбой разработать с Организацией Объединенных Наций глобальную договоренность, которая будет основываться на тех же отношениях, которые существовали в прошлом между Соглашением ГАТТ и Организацией Объединенных Наций. Анализ содержания «Механизмов сотрудничества ВТО» следует начать с раздела III - «Взаимоотношения между Генеральным соглашением по тарифам и торговле и Организацией Объединенных Наций» (Relations of General Agreement on Tariffs and Trade with the United Nations), поскольку такой подход объясняется тем, что генезис организационных механизмов взаимодействия Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций во многом определялся формами сотрудничества, сложившимися между ГАТТ и ООН. 2.1. Взаимодействие Генерального соглашения по тарифам и торговле и Организации Объединенных Наций Содержание раздела III - документ Г енеральной Ассамблеи ООН от 9 марта 1976 г. (А/АС. 179/5) «Взаимоотношения между Генеральным соглашением по тарифам и торговле и Организацией Объединенных Наций» (далее - «Раздел III») подтверждает, что несмотря на то, что Генеральное соглашение, как отмечалось ранее, обладало специфическим правовым статусом, тем не менее, отношения сотрудничества с Организацией Объединенных Наций были установлены фактически с момента его вступления в силу. В Разделе III отмечается, что резолюцией Экономического и Социального Совета (18 февраля 1946 г.) была созвана Конференция по торговле и занятости, на которой в том числе была учреждена Межведомственная комиссия по международной торговой организации (Interim Commission for the International Trade Organization, ICITO). В августе 1952 г. путем обмена письмами между тогдашним Исполнительным секретарем ГАТТ (Executive Secretary of GATT) и тогдашним Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций было подтверждено следующее. Во-первых, решение о том, что Секретариат Межведомственной комиссии по международной торговой организации (ICITO) будет действовать на возмездной основе в качестве Секретариата ГАТТ и ООН, а Исполнительный секретарь Межведомственной комиссии по международной торговой организации (ICITO) выступает в качестве Генерального директора. Во-вторых, было подтверждено действие этих договоренностей с учетом существующих тесных взаимоотношений, сложившихся между Секретариатом Организации Объединенных Наций и Секретариатом Межведомственной комиссии по международной торговой организации (ICITO). В-третьих, официальный обмен письмами между ООН и ГАТТ «определял взаимоотношения между ГАТТ и ООН, согласно которым ГАТТ рассматривается как специализированное учреждение на фактической 85 основе» . Обратим внимание на такой немаловажный факт, что число стран- участников Генерального соглашения расширялось (1947 г. 1. Обмен информацией и документами (Exchange of Information and Documents). Соглашение ГАТТ направляло в ООН копии всех документов ГАТТ, а ООН - копии документов Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета и других органов ООН, которые представляли интерес для ГАТТ. Кроме того, ГАТТ предоставлял соответствующую информацию, которая может быть специально запрошена Организацией Объединенных Наций. Раздел III документа: WT/GC/W/10 3 November 1995. URL: https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/GC/W10.pdf (дата обращения 30.04.2017). 2. Резолюции Организации Объединенных Наций (Resolutions of the United Nations). Любая резолюция Генеральной Ассамблеи или Экономического и Социального Совета, касающаяся деятельности Г АТТ или направляемая в Генеральную Ассамблею или Экономический и Социальный Совет членами ООН, по запросу ГАТТ представлялась ООН в форме доклада. 3. Взаимное представительство (Reciprocal Representation). Генеральный секретарь ООН (или его представитель) участвовал в деятельности руководящих органов ГАТТ и всех регулярных комитетов и рабочих групп ГАТТ. В свою очередь Генеральный директор ГАТТ (или его представитель) присутствовал на пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи и ее комитетов, а также на совещаниях Экономического и Социального Совета и, при необходимости, на заседаниях вспомогательных органов. 4. Координация (Co-ordination). ГАТТ участвовал в работе административных комитетов и вспомогательных органов ООН, а также органов, создаваемых для содействия сотрудничеству и координации. 5. Сотрудничество между секретариатами (Co-operation between Secretariats). 6. Взаимодействие статистических служб (Statistical Services). Между статистическими службами ООН и ГАТТ проводились регулярные консультации во избежание нежелательного дублирования в целях эффективного использования данных. Такие консультации проводились непосредственно между статистическими службами ООН и ГАТТ или на ежегодных совещаниях соответствующего подкомитета по статистике. ГАТТ в значительной степени полагался на предоставление данных статистическими службами ООН, и в соответствующих случаях ООН использовал статистическую информацию ГАТТ. 7. Регулирование механизмов кадрового состава (Personnel Arrangements). ГАТТ применяет Правила и положения о персонале ООН и финансировании (United Nations Staff Rules and Regulations and United Nations Financial Regulations)8. 8. Административное сотрудничество (Administrative Co-operation). ГАТТ участвует в ряде мероприятий административного характера, действующих для сотрудников ООН, работающих в Женеве (Швейцария). 9. Присоединение ГАТТ к Пенсионному фонду ООН (Affiliation of GATT to the United Nations Pension Fund). На основании соглашения между Генеральным секретарем ООН и Исполнительным секретарем Межведомственной комиссии по международной торговой организации (ICITO), а также в соответствии с резолюцией 874 (IX) Генеральной Ассамблеи от 20 мая 1957 г. персонал ГАТТ обслуживается Объединенным пенсионным фондом персонала ООН[85] [86] [87]. 10. Сотрудничество с региональными комиссиями и другими органами ООН (Regional Commissions and other United Nations Organs). Все договоренности относительно взаимного представительства ООН и ГАТТ, обмена информацией и документами в равной степени распространяются на региональные комиссии и другие органы ООН. Кроме того, на исполнительных секретарей региональных комиссий и Генерального секретаря ЮНКТАД, а также на руководителей иных органов и учреждений Организации Объединенных Наций. 11. Создание Центра международной торговли ЮНКТАД-ГАТТ (International Trade Centre UNCTAD-GATT). Центр был создан 19 марта 1964 г., а с 1968 г. управлялся совместно ГАТТ и Конференцией Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (UNCTAD) . Первоначально рабочие механизмы совместной деятельности ЮНКТАД-ГАТТ носили временный характер. Позднее формат деятельности и статус Центра международной торговли ЮНКТАД-ГАТТ (далее - «Центр международной торговли») был пересмотрен и в 1974 г. закреплены новые административные механизмы деятельности. В частности предусматривалось, что ЮНКТАД-ГАТТ несут совместную и равную ответственность за проведение совместной торгово-экономической политики и формирования программ работы Центра международной торговли. Кроме того, Центр международной торговли рассматривался в качестве совместного вспомогательного органа ГАТТ и ООН, причем предусматривалось, что ООН осуществляет взаимодействие с ГАТТ через ЮНКТАД. Обе эти организации (ЮНКТАД и ГАТТ) вносят равный вклад в бюджет Центра международной торговли, в свою очередь бюджет может также формироваться за счет фондов, выделенных для специальных проектов Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРОООН), и за счет добровольных взносов правительств. 12. Проведение образовательных курсов по торговой политике (Commercial Policy Courses). Начиная с 1955 г. (г. Женева) ГАТТ организовывала и проводила два ежегодных обучающих курса по торговой политике для официальных лиц, которые связаны или будут связаны со сферой разработки и формирования политики внешней торговли государства. Финансирование таких обучающих курсов осуществлялось за счет стипендий, предоставляемых по Программе развития Организации Объединенных Наций (ПРОООН) и ГАТТ в рамках их бюджетов. Таким образом, история отношений между Организацией Объединенных Наций и Генеральным соглашением по тарифам и торговле показывает, что сотрудничество осуществлялось в различных организационных формах, как связанных, так и непосредственно не связанных между собой. Как отмечалось в первой главе настоящего исследования, представляется целесообразным рассматривать Генеральное соглашение как международную параорганизацию, обладающую институциональными элементами (руководящие органы, секретариат и т.д.). Генеральное соглашение формально-юридически не могло быть специализированным учреждением ООН, как в силу своего правового статуса, так и в силу нормативно-правовых положений статей 57 и 63 Устава ООН. Однако, как было отмечено ранее, официальный обмен письмами между ООН и ГАТТ предусматривал, что «ГАТТ рассматривается как специализированное учреждение на фактической основе» , и это de facto обусловливало формирование того комплекса организационных мер сотрудничества Генерального соглашения и Организации Объединенных Наций, который был проанализирован выше. 2.2. Организационно-правовые формы сотрудничества Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций Организационно-правовые формы сотрудничества Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций были определены, как отмечалось ранее, в письме Генерального директора Всемирной торговой организации, обмене письмами между Генеральным директором Всемирной торговой организации и Генеральным секретарем ООН (29 сентября 1995 г.), входящими в комплексный документ Механизмы сотрудничества ВТО. Закономерен вопрос: какое правовое значение имеет обмен письмами? При ответе на этот вопрос следует исходить из того, что Генеральный Совет Всемирной торговой организации является органом, компетентным заключать соответствующие международные соглашения с другими [88] международными межправительственными организациями (п. 1 ст. V Марракешского соглашения)[89]. Кроме того, следует учитывать, что в практике международных межправительственных организаций, наряду с заключением международных договоров, регулирующих отношения сотрудничества, используются и такие формы, как заключение меморандумов, обмен письмами. Соответственно, при установлении отношений сотрудничества между Всемирной торговой организацией и Организацией Объединенных Наций, эти международные межправительственные организации действовали в лице своих компетентных и уполномоченных органов, а использованная форма - обмен письмами - имеет правовое значение. Содержание вышеозначенных писем свидетельствует о следующем. Всемирная торговая организация, как международная межправительственная организация, субъект международного права, исходила из необходимости установления формально-юридических отношений с Организацией Объединенных Наций. Конкретные практические меры сотрудничества должны охватывать, с одной стороны, те сферы, которые могут способствовать обеспечению постоянного и эффективного функционирования этих международных универсальных межправительственных организаций, с другой стороны, основываться и развивать те формы взаимодействия, которые существовали в прошлом между ГАТТ и Организацией Объединенных Наций. В этой связи в письме Генерального директора Всемирной торговой организации (25 ноября 1995 г.)[90], наряду с взаимным участием представителей Всемирной торговой организации и ООН в деятельности их совещательных органов (на основе соответствующих решений стран-членов этих организаций), которые упоминались в предыдущем разделе настоящей главы, предусматривались следующие конкретные практические меры сотрудничества. Генеральный совет Всемирной торговой организации будет поддерживать деятельность Центра международной торговли (International Trade Centre), созданного в 1964 г. и который с 1968 г. управлялся совместно ГАТТ и ЮНКТАД[91]. Генеральный совет Всемирной торговой организации рассматривает Центр международной торговли в качестве совместного органа ВТО и ООН, исходит из того, что ЮНКТАД действует от имени ООН в управлении деятельностью Центра международной торговли. Кроме того, Генеральный совет Всемирной торговой организации, на основании решения Комитета по бюджетным вопросам ВТО, рассматривает формирование бюджетных процедур Центра международной торговли как предмет взаимных договоренностей между ВТО и ООН. При обмене письмами между Генеральным директором Всемирной торговой организации и Генеральным секретарем ООН (29 сентября 1995 г.)[92] отмечалось, что основой установления механизмов сотрудничества является правовой статус ВТО и Организации Объединенных Наций, а также предметная сфера деятельности двух международных межправительственных организаций. Далее отмечалось, что Генеральный совет Всемирной торговой организации и Генеральный секретарь ООН рассматривают в качестве основы сформированные механизмы взаимоотношений между Организацией Объединенных Наций и ГАТТ (закрепленные документом Генеральной Ассамблеи ООН от 9 марта 1976 г. - А/АС.179/5), а также считают важным поддерживать гибкую и адаптивную систему взаимного сотрудничества. Соответственно Генеральный совет Всемирной торговой организации и Генеральный секретарь ООН подтвердили, что механизмы взаимодействия между ООН и ВТО предполагают: - предоставление и обмен соответствующей информацией; - взаимное представительство и участие в деятельности структурных органов ООН и ВТО, на основании решений, принятых соответствующими органами; - участие Всемирной торговой организации в Административном комитете по координации (UNAdministrative Committee on Coordination) и его вспомогательных органов; - сотрудничество на уровне Секретариатов Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций по статистическим и административным вопросам. Помимо этого, в обмене письмами было закреплено положение о том, что Всемирная торговая организация будет сотрудничать с Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) на основании соответствующих решений Генерального совета Всемирной торговой организации, а решения, принятые в рамках такого сотрудничества, будут реализовываться Секретариатами Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций. Следует сказать, что Всемирная торговая организация принимает участие в деятельности органов и структур системы Организации Объединенных Наций, функционирование которых прямо или опосредованно связано с общим процессом многостороннего торговоэкономического международного сотрудничества. В частности, Всемирная торговая организация принимает участие в деятельности Координационного Совета руководителей системы ООН (UN System Chief Executives Board for Coordination, UN CEB), Экономического и социального совета (ЭКОСОС). Координационный Совет руководителей системы ООН (UNCEB) действует под председательством Генерального секретаря ООН, объединяет руководителей различных органов ООН (программ, фондов и т.д.), и в его деятельности наряду с Всемирной торговой организацией принимают участие представители Бреттон-Вудских учреждений[93]. Всемирная торговая организация активно сотрудничает с Экономическим и социальным советом (ЭКОСОС) ООН. Такое сотрудничество осуществляется в том, что, во-первых, ЭКОСОС проводит регулярные ежегодные встречи руководителей Всемирной торговой организации, Бреттон-Вудских учреждений, Конференции ООН по торговле и Развитию (ЮНКТАД). Во-вторых, руководители Всемирной торговой организации принимают участие в ежегодной основной сессии ЭКОСОС. Обобщив изложенный материал, можно сделать следующие выводы. Всемирная торговая организация, является субъектом международного публичного права и обладает международной правосубъектностью. Международно-правовая доктрина исходит из того, что основной характеристикой международной правосубъектности является способность субъекта международного публичного права определять и устанавливать организационно-правовые формы внешнеорганизационного сотрудничества с другими субъектами международного публичного права, включая заключение международных договоров. Всемирная торговая организация, как международная межправительственная организация, обладает таким правом, выражая, тем самым, «свою волю», т.е. волю субъекта международного права. Внешнеорганизационные формы сотрудничества Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций имеют свою специфику, обусловленную, во-первых, тем, что они не только развивались на основе механизмов сотрудничества Генерального соглашения и Организации Объединенных Наций, но и используются в настоящее время. Во-вторых, проанализированные формы сотрудничества Всемирной торговой организации и Организации Объединенных Наций свидетельствуют о разнообразности и комплексном характере организационно-правового взаимодействия. В-третьих, Всемирная торговая организация и Организация Объединенных Наций осуществляют взаимодействие через созданную организационную структуру Центра международной торговли, действующего как совместный орган ВТО и ООН[94].