Огляд європейських доктринальних підходів та кращих практик щодо застосування стандартів Ради Європи національними судами

Принцип дотримання прав людини став одним із наріжних каме­нів діяльності Ради Європи від самого моменту її заснування. Стаття 3 Статуту Ради Європи 1949 року вказує: «Кожна держа­ва - член Ради Європи визнає принцип верховенства права та принцип, згідно з яким кожна особа, яка перебуває під її юрисдикцією, повинна користуватись усіма правами людини і основними свободами».

Стандарти Ради Європи із захисту прав людини, у тому числі і Кон­венція, є частиною сучасного міжнародного права прав людини. Як зазначено у Доповіді Венеційської комісії про імплементацію міжна­родних договорів про права людини у національне законодавство та про роль судів (далі - Доповідь Комісії), «сьогодні майже всі держави є членами різних угод про права людини, прийнятих на глобальному рівні (особливо в ООН і Міжнародній організації праці) чи в регіональ­них організаціях (особливо в Раді Європи, Організації Американських держав і Африканському союзі) (пункт 12).

Але очевидно, що роль судів та інших органів у цих процесах за­лежить від національної правової рамки, тобто від правового стату­су та, як наслідок, ролі Конвенції у національному правопорядку й можливостей, які надає національне законодавство для застосуван­ня міжнародних стандартів прав людини при здійсненні правосуддя. Конвенція справді залишає державам повну свободу розсуду у питан­нях засобів імплементації її положень, оскільки в міжнародному праві держави несуть відповідальність за кінцевий результат імплемента­ції - забезпечення прав людини та ефективність їх захисту.

Аналіз імплементації договорів про права людини у межах націо­нальних правових режимів робить можливим виділити певні тенден­ції та виокремити фактори, які свідчать про роль, зокрема, і Конвенції у договірних державах: 1) співвідношення між міжнародною та націо­нальною системами норм права; статус договорів у національній пра­вовій системі та їхнє місце в ієрархії норм права; 2) прямий (англ. direct effect) чи опосередкований вплив (англ. indirect effect) договорів про права людини та застосування положень і принципів цих договорів національними правозастосовними органами, зокрема судами, під­стави цього застосування та наслідки. У Доповіді Комісії зазначається, що наскрізним фактором впливу може бути і «культура попереднього захисту конституційних прав», яка також здатна впливати на те, «як саме національні суди намагаються реалізовувати договори про пра­ва людини» (пункт 15 Доповіді Комісії).

З точки зору моністичного підходу різні національні правові системи розглядаються як елементи глобальної міжнародно-право­вої системи, а права та обов'язки індивідів походять безпосередньо з міжнародного права, тому під час юридичних процедур на націо­нальному рівні вони можуть безпосередньо звертатись до норм між­народного права^[35].

Дуалістична концепція передбачає, що дві системи права - між­народне і національне є самостійними^[36], і міжнародне право буде ді­яти в рамках національної правової системи тільки після того, як буде «трансформоване» в національне законодавство шляхом відповідної процедури - найчастіше ратифікації або адаптації. До прикладу, Акт Сполученого Королівства про права людини від 1998 року (the Hu­man Rights Act) інкорпорує у британське законодавство лише деякі положення Конвенції: розділ 1 цього закону визнає дію статей 2-18 Конвенції, статей 1-3 Протоколу 1 та статей 1 і 2 Протоколу 6 до Конвенції. При цьому низка важливих статей Конвенції, таких як, наприклад, стаття 41 щодо справедливої сатисфакції, цим Актом не була інкорпорована (пункт 23 Доповіді Комісії).

Як підсумовує Венеційська комісія, міжнародні договори про права людини можна дійсно дуже успішно застосувати в країнах, що дотримуються будь-якої з цих теорій, тим паче, що багато країн не вписуються в жодну із цих систем повністю, а радше мають риси обох; це особливо стосується застосовності договорів про права людини (пункт 24 Доповіді Комісії). Також, як показує історія, перехід від дуалізму до монізму часто супроводжується політичними трансформаціями, тому багато країн Центральної та Східної Європи включили у свої правові порядки елементи монізму після падіння комунізму наприкінці 1980-х років (пункт 16 Доповіді Комісії).

Держави по-різному визначають місце Конвенції в ієрархії влас­них нормативно-правових актів. Деякі держави надають Конвенції конституційного статусу, тобто прирівнюють її за юридичною силою до Конституції. Так, в Австрії Конвенція має силу конституційного за­кону, хоча «прихильність до Конвенції не може виправдати порушен­ня Конституції».

У законодавстві деяких держав встановлюється пріоритет Кон­венції перед нормами національного законодавства. У таких випадках незалежно від того, чи Конвенція інкорпорована шляхом ратифікації (Болгарія, Україна) або вона застосовується у правопорядку напряму (Бельгія, Франція, Нідерланди та Швейцарія)- Конвенція має пріори­тет над положеннями національного законодавства, що їй супере­чать. Іноді робляться застереження про те, що Конвенція має пріори­тет над чинними від будь-якої дати нормативно-правовими актами, навіть до її ратифікації; тоді Конвенція має більшу силу, ніж звичайне законодавство в силу принципу lex posterior derogat lege priori (у разі виникнення невідповідності між двома положеннями однакового рівня в ієрархії норм діє те, яке набуло чинності пізніше)^[38].

Правові рамки та юридична сила Конвенції як міжнародної угоди про права людини створюють передумови для практичного впливу Конвенції у національному правопорядку, який, як уже зазначалось, може бути прямим та непрямим. «Прямий вплив» («direct effect») Кон­венції дає змогу національному суду безпосередньо застосовувати міжнародні норми, що може призвести до того, що норма національ­ного законодавства, яка не відповідає міжнародному праву, стане не­законною (у ході перевірки «controle de conventionnalite») (пункт 29 Доповіді Комісії). Суди Бельгії, Болгарії, Франції, Німеччини, Швеції, Ні­дерландів, Португалії напряму застосовують положення Конвенції та її Протоколів. Натомість багато країн Східної Європи довірили функ­цію контролю конституційним судам, у результаті чого вони певною мірою змогли досягти відповідності між перевіркою на конституцій- ність і контролем controle de conventionnalite. Також у цих державах Конвенція активно використовується як важливий допоміжний гер- меневтичний інструмент для тлумачення Конституції.

В Італії Конституційний суд рекомендує суддям загальних судів, які уповноважені законом не застосовувати внутрішнє право, що су­перечить Конвенції (і відповідна практика була деякою мірою уже по­ширена судами), направляти попередні запити про конституційність до Конституційного суду. При цьому Конституційний суд Італії вважає, що з тексту італійської конституції випливає статус ЄКПЛ як «посеред­ницької норми», що перебуває «на півдорозі до конституційних і зви­чайних норм».

У деяких державах, особливо у тих, що належать чи тяжіють до системи прецедентного права, норми Конвенції через їх інкорпора­цію отримують статус національного закону. Характерним прикладом є Акт про права людини 1998 pоку (англ. the Human Rights Act), яким частково інкорпоровано Конвенцію в національне законодавство. Більш того, стаття 4 Акта про права людини 1998 року надає можли­вість судам оголошувати про невідповідність конвенційним правам положень первинного законодавства у разі виникнення такого («де­кларація невідповідності»), а стаття 10 Акта, яка дозволяє міністру Її Величності, якщо є вагомі підстави вносити такі поправки до законо­давства, що він вважає за необхідне, щоб позбавитись несумісності між національним правом та Конвенцією^[39]. При цьому у статті 3 Акта про права людини (Human Rights Act) вказується на необхідність ін­терпретувати внутрішнє право «настільки, наскільки це можливо» відповідно до положень Конвенції. Але фактичні обставини свідчать про те, що британські суди доволі ретельно співвідносять прецеденти національних судів та Європейського суду з прав людини, надаючи перевагу першим («Manchester City Council v. Pinnock» (2010), «Harrow London Borough Council v. Qazi» (2003). У деяких випадках рішення Єв­ропейського суду з прав людини викликали недружню офіційну реак­цію Сполученого Королівства: зокрема, справа «Othman (Abu Qatada) v. United Kingdom» (2012) явно суперечила міграційній політиці Вели­кої Британії^[40].

У Німеччині Конвенція була ратифікована як звичайний закон, що дає можливість відступати від неї шляхом прийняття будь-якого іншо­го звичайного закону і вона формально не може служити як стандар­том конституційного перегляду.

Приклад Німеччини показує, що імплементації договорів про права людини на національному рівні, зокрема Конвенції, сприяє тлумачен­ня національного законодавства з урахуванням відповідних положень цих договорів, що називається «непрямим впливом», який може успіш­но доповнювати «прямий вплив» чи навіть бути альтернативою йому (пункт 32 Доповіді Комісії). Такі можливості можуть випливати з кон­ституційних положень (Іспанія, Румунія); законодавчих положень (Спо­лучене Королівство) та практики конституційних судів (Італія та Німеч­чина). У Доповіді Комісії слушно наголошується на важливості наявних спеціальних правових положень, що сприяють застосуванню рішень Європейського суду з прав людини (пункт 33 Доповіді Комісії). Супереч­ності між національним і міжнародним законодавством можна змен­шити шляхом «гармонізації« тлумачення (пункт 32 Доповіді Комісії).

У Практичному посібнику, виданому Верховним Комісаром ООН з прав людини у співпраці з Міжнародною асоціацією адвокатів, на­голошується особливо на тому факті, що договори про права людини, укладені з метою забезпечення ефективного захисту прав людини, набувають особливого значення під час процесу тлумачення: поясню­ючи зміст положень договору про права людини, суддям необхідно взяти за основу телеологічний та цілісний інтерпретаційний підходи, шукаючи тлумачення, яке поважає права та інтереси людини, а також є логічним у контексті договору в цілому^[42]. Наприклад, згідно з позиці­єю Конституційного суду Іспанії, іспанські судді можуть не застосову­вати положення національних законів, що суперечать міжнародним договорам. Сам Конституційний суд продемонстрував свою готов­ність брати до уваги Конвенцію як міжнародну угоду про права люди­ни через статтю 10.2 Конституції, яка визнає, що норми міжнародного права забезпечують тлумачення у сфері застосування конституційних положень, пов'язаних з правами людини. Конституційний суд Іспанії підкреслив, що рішення ЄСПЛ мають тільки «potestad declarative» (де­кларативну силу) та не діють у правовому режимі Іспанії. Однак ним було вирішено, що іспанські органи влади, зокрема суди, зобов'язані тлумачити іспанське законодавство відповідно до цих рішень, особ­ливо коли йдеться про тлумачення фундаментальних прав, які також гарантовані Конституцією Іспанії^[43].

У країнах Балтії Конвенція вважається «джерелом натхнення» для формування національного (зокрема конституційного) права і кон­ституційні суди цих країн звертались до неї ще до визнання юрис­дикції ЄСПЛ: у Литві і в Латвії Суд чітко погодився прийняти на себе зобов'язання щодо застосування практики Суду, навіть при інтерпре­тації власної Конституції. Верховний суд Естонії прямо визнав пріори­тет Конвенції над національним законодавством і власний обов'язок враховувати практику Суду. Верховні суди країн Північної Європи ви­знали особливу роль положень Суду, приділяючи цьому режиму свого роду пріоритетне тлумачення і використовуючи єдину інтерпретацію і непрямий вплив цієї доктрини, щоб уникнути конституційних колізій між національними та загальноєвропейським правом.

Венеційська комісія наголошує, що значна кількість держав прий­няли спеціальні закони, щоб уможливити імплементацію міжнародних договорів про права людини в національне законодавство та уникнути повторюваних справ. Особливо важливою стосовно цього є наявність спеціальних правових положень, що сприяють застосуванню рішень Суду (пункт 33 Доповіді Комісії). За відсутності чітких документальних положень (конституційних чи законодавчих), обов'язок інтерпретува­ти національне законодавство у світлі Конвенції може іноді виходити із судової практики Конституційного суду.

У цілому найбільш перспективним видається поєднання двох під­ходів: «прямого впливу (дії)» та верховенства міжнародно-правових зобов'язань», а також «принципу непрямої дії» (коли суди визнають правило інтерпретації, за яким національне право тлумачиться відпо­відно до міжнародних зобов'язань)^[44].

3.