§ 1. Рамкова конвенція — перший в історії Європи юридично зобов’язуючий багатосторонній документ щодо захисту національних меншин

Однією з найсерйозніших та найгостріших проблем у сучасній Європі є захист осіб, що належать до національних меншин.

Трагічні події на Балканах засвідчили, що захист прав національних меншин безпосередньо пов’язаний з питаннями сучасної геополітики і залишається одним з вирішальних елементів підтримання миру та безпеки на європейському континенті.

Зважаючи на свої статутні цілі та географічну зону своєї відповідальності, Рада Європи покликана знайти такий спосіб вирішувати міжнаціональні конфлікти, який, з одного боку, не суперечив би правам людини і принципам плюралістичної демократії, а з другого - враховував би при цьому рішення та ініціативи інших міжнародних інституцій.

Основа для захисту національних меншин, безумовно, має політичний характер і пов’язана зі створенням та збереженням клімату довіри між різними секторами суспільства, але він повинен бути підкріплений відповідним правовим інструмен­тарієм як на національному, так і на міжнародному рівні. Рада Європи застосовує обидва підходи до цієї складної проблеми, висуваючи ініціативи, що охоплюють різноманітні сфери її діяльності.

Рада Європи ніколи не припиняла цікавитися потребами національних меншин. Ще у 1949 році Комітет з правових та адміністративних питань тодішньої Консультативної асамблеї у доповіді ’’Встановлення колективної гарантії суттєвих свобод та фундаментальних прав” наполягав на необхідності більш широкого захисту прав національних меншин. Це питання неодноразово піднімалося в Раді Європи і в наступні роки, зокрема коли у 1961 році Асамблея ухвалила Рекомендацію № 285 (1961), запрошуючи Комітет Міністрів включити до додаткового протоколу до Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ) положення щодо надання національним меншинам певних прав, не зафіксованих самою Конвенцією.

Що стосується ЄКПЛ, то безпосередньо має відношення до питання національних меншин лише її стаття 14. Вона забороняє будь-яку дискримінацію щодо визнання гарантованих прав, зокрема дискримінацію за ознакою належності до національної меншини. Слід зазначити, що у 1973 році Комітет експертів Ради Європи, відповідальний за розробку проекту додаткового протоколу щодо захисту національних меншин, зробив офіційний висновок, що положення статті 14 принципово забезпечує правовий захист меншин навіть без введення в дію додаткових правових документів у цій сфері.

Актуальність питання захисту національних меншин різко зросла із загостренням міжнаціональних відносин в ряді європейських країн після ’’оксамитових революцій” 1989 року та падіння Берлінської стіни. Зіткнувшись з ризиком нестабільності в Європі, Парламентська асамблея запропонувала Комітетові Міністрів розробити особливий протокол або конвенцію щодо захисту меншин. Рекомендація Асамблеї № 1134 (1990) викладала ряд гарантій, необхідних для такого захисту.

У Рекомендації № 1201 (1993) Асамблея після тривалих дискусій визначилася, що найбільш доцільною була б підготовка саме додаткового протоколу до ЄКПЛ, виходячи з того, що у більш чи менш віддаленому майбутньому всі центрально- та східноєвропейські держави Європи стали б членами Ради Європи і, відповідно, зобов’язувалися б положеннями ЄКПЛ. Найважли­вішим аргументом на користь додаткового протоколу висувалося те, що будь-які спори щодо меншин автоматично підлягали б контрольному механізму ЄКПЛ, чиї авторитет та ефективність є загальновизнаними і який надає особам можливість звернення до Європейського суду з прав людини. Крім того, існування декількох контрольних механізмів містить певний ризик, оскільки в принципі не виключає різних висновків контрольних органів щодо конкретної справи.

Проте на Віденському саміті держав-членів Ради Європи 8—9 жовтня 1993 року запропонований Асамблеєю проект додатко­вого протоколу не знайшов підтримки. Голови держав та урядів країн-членів Ради Європи порекомендували Комітетові Міністрів ’’розробити за короткий термін Рамкову конвенцію, яка б визна­чила принципи, яких Держави — Договірні Сторони Конвенції зобов’язалися б дотримуватись, та розпочати роботу з розробки протоколу, який би слугував додатком до Європейської конвенції з прав людини в галузі культури з положеннями, що гарантували б права особи, зокрема наголошуючи на правах національних меншин”.

На наш погляд, це пояснюється тим фактом, що в деяких європейських країнах викликає занепокоєння формулювання статті 11 проекту Додаткового протоколу, в якій, зокрема, зазначено, що ”в районах, де вони складають більшість, особи, які відносяться до національної меншини, матимуть право формування відповідних органів на рівні місцевої влади або автономії або матимуть особливий статус, виходячи з історичної та територіальної специфіки та відповідно до чинного законодавства держави”. На думку Європейської комісії ”3а демократію через право” (Венеціанська комісія), необхідно дуже обережно ставитись до будь-яких спроб тлумачення статті 11 Рекомендації № 1201. Венеціанська комісія також вважає, що ’’враховуючи сучасний стан міжнародного права, широкий підхід до застосування права меншин мати у своєму розпорядженні органи влади місцевого рівня або на рівні автономії можливий лише за наявності міжнародно-правових інструментів обов’язкового характеру, що не є предметом дослідження у цьому випадку”.

Концептуально Рекомендація № 1201 визнає принцип колективних прав національних меншин, який є неприйнятним для деяких держав-членів Ради Європи (зокрема, з критикою цього принципу виступають Туреччина, Франція, Греція, Румунія та ін.). Так, крім положень статті 11, стаття 6 передбачає право осіб, що належать до національної меншини, ’’створювати свої власні організації, включаючи і політичні партії”.

Саме посилання на Рекомендацію № 1201 (1993), зокрема на згадане положення, було головною перешкодою для укладення Договору про дружбу та співробітництво між Угорщиною і Румунією. При ратифікації Договору про дружбу та співробітництво між Словаччиною та Угорщиною Словаччиною зроблено застереження про те, що вона ”не приймає формулювання положення, яке базується на визнанні колективних прав національних меншин та створенні автономних структур на етнічній основі”.

17 липня 1997 року Верховна Рада України ратифікувала Договір про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією (підписаний у м. Києві 2 червня 1997 ро­ку), пункт 1 статті 13 якого містить зобов’язання Договірних Сторін застосовувати норми і стандарти, що містяться у Рамковій конвенції та вищезазначеній Рекомендації № 1201 (1993) ПАРЄ щодо додаткового Протоколу до ЄКПЛ стосовно прав національних меншин, за винятком визнання колективних прав та прав на територіальну автономію, основану на етнічних критеріях.

Проте хоча проект додаткового протоколу до ЄКПЛ і є тільки рекомендаційним документом Парламентської асамблеї, не маючи жодної юридично обов’язкової сили, він залишається важливим посилковим документом для Ради Європи, оскільки ПАРЄ вважає себе зв’язаною її положеннями. Наприклад, Наказ Асамблеї № 484 (1993) доручив Комітету Асамблеї з правових питань та прав людини ’’при вивченні заявок на вступ до Ради Європи скрупульозно переконуватися, що права, включені до цього протоколу, поважаються країнами-заявницями”.

Наказ Асамблеї № 508 (1995), який визначив досить чітку процедуру моніторингу за виконанням державами-членами РЄ своїх статутних обов’язків та зобов’язань перед РЄ, зазначає, що держави-члени та кандидати у члени РЄ є зобов’язаними

Рекомендацією № 1201 (1993). У разі ж невиконання її вимог передбачені певні санкції проти національної парламентської делегації, зокрема незатвердження її повноважень на початку наступної частини сесії Асамблеї, а також рекомендація Комітету Міністрів вжити відповідні дії щодо членства країни в РЄ згідно зі статтею 8 Статуту РЄ. Слід зазначити, що перша відмова у затвердженні повноважень мала місце у квітні 1995 року по відношенню до парламентської делегації Туреччини, давнього члена РЄ, головним чином з причини її воєнної інтервенції у Курдистані.

Зі свого боку, Комітет Міністрів РЄ, керуючись дорученням Віденського саміту, у листопаді 1993 року заснував Комітет ad hoc з питань захисту національних меншин (КЗНМ) у складі експертів, що призначаються кожною державою-членом.

КЗНМ завершив свою роботу над проектом у жовтні 1994 р.; 10 листопада 1994 р. Рамкова конвенція про захист національних меншин була прийнята Комітетом Міністрів, а 1 лютого 1995 р. — відкрита до підписання. З лютого 1998 року Рамкова конвенція після ратифікації 12 державами-членами РЄ набрала чинності. На кінець серпня 2000 р. її ратифікували 29 держав-членів РЄ, а також Азербайджан, Боснія і Герцеговина та Вірменія, підписали, але не ратифікували — 8 держав. Не підписали її Андорра, Бельгія, Туреччина та Франція.

Таким чином, можна констатувати, що протягом 90-х років підготовка спеціального додаткового протоколу до ЄКПЛ (ст. 14) — ’’Користування правами та свободами, викладеними у цій Конвенції, забезпечується без дискримінації за будь-якою ознакою, як-от: по відношенню до статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних та інших переконань, національного або соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану...” — не завершилася успіхом, хоча тільки цей шлях забезпечує безпосереднє включення захисту національних меншин до сфери компетенції Європейського суду з прав людини. Виконання ж розробленої як компроміс Рамкової конвенції контролюється не судом, а Комітетом Міністрів РЄ.

І все ж таки Рамкова конвенція — перший в історії юридично обов’язковий багатосторонній документ із захисту національних меншин. Вона складається з тридцяти двох статей, які викладені у п’яти розділах. Розділи I, III, IV та V мають загальний характер.

Розділ І містить положення, що визначають суттєві принципи Рамкової конвенції. Розділ III присвячений тлумаченню та застосуванню РК, розділ IV — нагляду за її виконанням, розділ V містить заключні положення, типові для конвенцій та угод, що укладаються в рамках Ради Європи (процедура набрання чинності, приєднання до РК, заяв щодо поширення дії РК на інші території, денонсування РК тощо).

Головна постановляюча частина Рамкової конвенції містить положення, в яких закріплені принципи, що охоплюють широке коло суспільних питань:

• недискримінація (ст.

• сприяння встановленню справжньої рівності (стаття 1 Конвенції);

• сприяння створенню умов для збереження та розвитку культури і збережння релігії, мови, традицій (ст. 5 Конвенції);

• свобода зборів, асоціацій, слова, думки, совісті та релігії (ст. 7 Конвенції);

• доступ до засобів масової інформації та їх використання (ст. 9 Конвенції);

• мовна свобода:

• використання мови меншини в приватному та громад­ському житті, а також в адміністративних органах (ст. 10 Конвенції);

• користування власним прізвищем та ім’ям (ст. 11 Конвенції);

• публікування інформації приватного характеру (ст. 11 Конвенції);

• топографічні назви мовою меншини (ст. 11 Конвенції);

• освіта:

• вивчення мови меншини і викладання нею (ст. 12, 14 Конвенції);

• свобода створення навчальних закладів (ст. 13 Конвенції);

• транскордонні контакти (ст. 17, 18 Конвенції);

• участь в економічному, культурному та громадському житті (ст. 15 Конвенції);

• участь у веденні державних справ (ст. 15 Конвенції);

• заборона насильницької асиміляції (ст. 5, 16 Конвенції).

Крім означеного кола обов’язків (гарантій) держав-учасниць Рамкової конвенції у галузі захисту національних меншин, в ній зафіксований і достатньо докладний перелік обов’язків осіб, що відносять себе до національних меншин. Серед останніх необхідно виділити такі:

• дотримуватися національного законодавства країни та норм міжнародного права;

• поважати права інших осіб, зокрема права осіб, які належать до більшості населення та до інших національних меншин (ст. 20 Рамкової конвенції);

• не вчиняти будь-яких дій, що суперечать ”... принципам суверенної рівності, територіальної цілісності та політичної незалежності держав” (ст. 21 Рамкової конвенції).

Зупинимося на суттєвих рисах Рамкової конвенції, зумовлених розмаїттям ситуацій та проблем, які в ній необхідно було врегулювати.

По-перше, Рамкова конвенція не містить визначення самого поняття ’’національна меншина”. Комітетом експертів, відповідальним за її розробку, було вирішено застосувати прагматичний підхід, оскільки, як було визнано, на цьому етапі виявилося неможливим знайти загальноприйнятеє визначення, яке б стосувалося всіх категорій меншин. Крім того, термін ’’національна меншина” має різні значення залежно від того, на яку — німецьку, французьку чи слов’янську — концепцію ’’національності” йде посилання.

Спроби дати загальноприйнятне для держав світу визначення національної меншини тривають вже декілька десятиріч, а точніше з 1947 року, коли Економічна та Соціальна Рада уповноважила щойно створену Комісію з прав людини ООН розробити рекомендації щодо захисту прав національних меншин. Саме тоді уперше з’явився термін ’’національна меншина” у документах ООН. Була створена підкомісія, яка працювала над цим питанням.

Саме означена підкомісія у 1971 р. доручила одному з своїх членів Франческо Капоторті підготувати спеціальну доповідь з визначенням ’’прав осіб, що належать до етнічних, релігійних та мовних меншин”. У 1977 р. таке визначення було підготовлене. В ньому застосовано дуалістичний підхід: для дефініції в рамках ООН було важливо провести різницю між меншиною, яка намагається підтримувати свої відмітні риси як меншина, співіснуючи з рештою населення країни, маючи окремі і сталі етнічні, релігійні або мовні характеристики (національні меншини), та групою, яка добровільно асимілюється з національним населенням (іммігранти, іноземні робітники, постійні мешканці з іноземним громадянством тощо). Отже, визначення у перекладі таке:

”Це група, яка за чисельністю поступається решті населення держави і не посідає панівного становища, члени якої — громадяни цієї держави — мають етнічні, релігійні чи мовні риси, відмінні від рис решти населення, та які, принаймні мовчазно, виявляють солідарність, спрямовану на збереження своєї культури, традицій, релігії чи мови”¹.

Вищенаведена дефініція, в різних інтерпретаціях, існує в міжнародних документах до наших днів. Саме вона (крім посилання на непанівне становище, що нерідко тлумачиться як певна дискримінація представників меншин) стала основою для визначення національної меншини Венеціанською комісією.

8 лютого 1991 року Європейська комісія ”3а демократію через право”, відома також як Венеціанська комісія, що є консультативним органом Ради Європи і складається з експертів різних країн — членів РЄ, ухвалила проект Європейської конвенції про захист меншин та направила його на розгляд Комітету Міністрів^{[259] [260].}

У цьому проекті вислову ’’національні меншини” немає. Проте у статті 2 міститься дефініція поняття ’’меншина”: ’’група, менша за чисельністю від решти населення держави, члени якої, будучи громадянами цієї держави, мають етнічні, релігійні або мовні риси, відмінні від решти населення, і керуються волею боронити свої культуру, традиції, релігію або мову”.

Очевидно, що наведена дефініція цілком могла б відноситися до національних меншин. В ній лише в обмеженій мірі закладене визнання колективних прав, але значно виразніше визнаються індивідуальні права.

Свідомо обминаючи термін ’’національна меншина”, який до цього був завжди присутній в документах Ради Європи, Комісія віддала перевагу індивідуально-правовому підходу, більш прийнятному для членів Комісії і здатному привести до узгодженої думки. Як вважає відомий італійський дослідник у галузі прав меншин Нікола Гірасолі, саме пошук консенсусу усередині Комісії та тверде бажання знайти вирішення проблеми пояснюють як виключення з тексту терміна ’’національна меншина”, так і небажання надавати колективні права¹.

Проект Венеціанської комісії, поза сумнівом, заслуговує на велику увагу, адже в ньому зроблено спробу примирити захист меншин з умовами збереження територіальної цілісності, суверенітету і політичної незалежності держав, а також запропоновано конкретний механізм забезпечення прав меншин. Отже, цілком закономірно, що цей проект як робочий документ дуже часто цитується і використовується для підготовки різноманітних питань Ради Європи стосовно прав меншин.

Досить вдала дефініція меншини була розроблена у 1996 р. в рамках Робочої групи з питань меншин Підкомісії з питань запобігання дискримінації та захисту меншин Комісії з прав людини ООН (автор визначення — Станіслав Черниченко). Ось вона: ’’Меншина означає групу осіб, що постійно проживають на території держави, в принципі є чисельно меншою по відношенню до решти населення цієї держави, тобто такою, що складає менше половини населення, яка має національні або етнічні, релігійні та мовні, а також інші пов’язані з ними характеристики (культуру, традиції тощо), відмінні від відповідних характеристик решти населення, та виявляє прагнення до збереження існування і самобутності такої групи”^{[261] [262].}

Це визначення має робочий характер, його безпосередня мета — розробити загальний орієнтир для того, щоб полегшити Робочій групі з питань меншин виконання задач, пов’язаних з реалізацією принципів Декларації ООН про права осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин; але, на наш погляд, воно могло б слугувати взірцем для розробки і майбутнього законодавчого закріплення таких термінів, як ’’етнічна меншина”, ’’релігійна меншина”, ’’мовна меншина”, а також для вдосконалення визначення національних меншин в Україні.

Проте, на думку експертів Ради Європи, відсутність загальної дефініції не є перешкодою до застосування програмних положень Рамкової конвенції. Більше того, суттєві елементи дефініції меншин можна знайти в преамбулі, яка містить об’єкт і цілі Конвенції¹.

Згідно з тлумаченням, що міститься в офіційній Пояс­нювальній доповіді до Конвенції, не всі етнічні, культурні, мовні або релігійні відмінності обов’язково призводять до утворення національних меншин. З контексту пункту 1 статті 3 самої Рамкової конвенції (’’Кожна особа, яка належить до національної меншини, має право вільно, вирішувати, вважатися чи не вважатися їй такою”) випливає, на наш погляд, що головним чинником належності до національної меншини є відчуття особою своєї відмінності від більшості населення країни і, одночасно, спільності з іншими особами завдяки наявності певних етнічних^{[263] [264], культурних, мовних або релігійних характеристик. Такий ’’ментальний” чинник феномена національних меншин було використано під час розробки Конвенції, аби запобігти визнанню належності до меншин з боку деяких груп осіб, що мають вищезазначені відмінності, але вважаються достатньо сильно ’’інтегрованими” до існуючих національних структур у своїх країнах.}

Чи не найгострішим цей, безумовно, спірний момент Рамкової конвенції виглядає в Україні, де існує феномен ’’російськомовних українців” (за різними оцінками, на початку 90-х років від 6 млн до 17 млн осіб української національності, що проживали в Україні, були російськомовними, причому їх справжні бажання щодо зміни мовних характеристик досі тлумачаться вкрай суперечливо, так само як і їх особисте відчуття етнокультурної самобутності). На державному рівні за цією групою населення заперечується будь-який статус меншини, інтенсивно триває процес українізації. Іншим прикладом може бути висновок Державного комітету України у справах національностей та міграції щодо безпідставності спроб самоідентифікації як національної меншини ’’карпатських русинів” (Закарпатська область), які офіційно вважаються субетнічною групою українського етносу, а їх мова — місцевим діалектом української мови^[265].

Таким чином, держави-учасниці Рамкової конвенції залишили за собою право визнання певних груп національними меншинами, проте, виходячи з духу Європейської конвенції з прав людини, за особами, які належать до національних меншин, закріплено право вільного вибору, відносити себе чи ні до даної національної меншини і, відповідно, користуватися чи ні захистом, що забезпечує Рамкова конвенція. Обов’язок держави, згідно з пунктом 1 статті 3 Конвенції, — забезпечити, аби ”це рішення або здійснення прав у зв’язку з ним не завдавало шкоди такій особі”.

При підписанні або ратифікації Рамкової конвенції 12 держав (Австрія, Болгарія, Данія, Естонія, ’’колишня югославська Республіка Македонія”, Німеччина, Ліхтенштейн, Люксембург, Мальта, Росія, Словенія та Швейцарія) зробили свої заяви або застереження.

Вони містять в основному визначення поняття ’’національна меншина” і конкретний перелік національних меншин та етнічних груп, щодо яких держави-учасниці Конвенції застосовуватимуть її положення.

Слід зауважити, що на відміну від Рамкової конвенції, дефініція ’’національна меншина” міститься у статті 1 Рекомендації ПАРЄ № 1201 (1993 р.):

’’Відповідно до мети цієї Конвенції вираз ’’національна меншина” стосується групи осіб у країні, які:

а) проживають на території цієї держави та є її громадянами;

б) підтримують довгострокові, міцні, тривалі зв’язки з цією державою;

в) мають специфічні етнічні, культурні, релігійні або мовні характеристики;

г) є достатньо репрезентованими, хоча чисельність цих осіб менша від чисельності решти населення цієї держави або регіону цієї держави;

д) є готовими з власної волі зберігати те, що становить їх спільну самобутність, зокрема культуру, традиції, релігію або мову”.

Основні елементи самобутності осіб, які належать до національної меншини, наведені у статтях 5 та 6 Рамкової конвенції, повністю кореспондують з підпунктами в) та д) вищевикладеної статті Рекомендації, що свідчить про визнання європейською спільнотою найважливіших об’єктивних критеріїв належності до національної меншини. Розбіжність між двома документами полягає в тому, що у Рамковій конвенції, на відміну від Рекомендації, не йдеться про колективні права національних меншин, тобто всі характеристики національної самобутності стосуються осіб, що належать до національних меншин, а не самих меншин як певних груп (колективів).

Ті держави, що визнали за доцільне дати своє визначення ’’національної меншини” на міжнародно-правовому рівні, в основному навели ті її ознаки, що наявні в Рекомендації № 1201 (1993) і відповідають духу та букві Рамкової конвенції. Серед таких ознак: наявність громадянства даної країни, постійне (традиційне) проживання на її території (Австрія, Естонія, Люксембург, Німеччина) або автохтонність (Словенія), наявність давніх, тривких і постійних зв’язків з цією країною (Естонія), етнічна, культурна, релігійна або мовна самобутність (Австрія, Естонія, Швейцарія).

Ряд держав-учасниць Конвенції у своїх заявах прямо визначили національні меншини та етнічні групи, щодо яких вони беруть на себе обов’язки (гарантії) згідно з Конвенцією. Наприклад, Австрія поширила її положення на ті групи, що підпадають під дію національного Закону про етнічні групи 1976 р. та які традиційно мешкають на території Австрії, розмовляють мовами, відмінними від німецької, та мають свої етнічні культури. Данія застосовуватиме Конвенцію до німецької меншини, що мешкає у Південній Ютландії, Німеччина — до національних меншин данців та сорбів, а також до етнічних груп фризів та циган за наявності у них громадянства Німеччини, Словенія — до ’’автохтонних італійської та угорської національних меншин” та до ’’членів циганської громади, що проживають у Республіці Словенія”, ’’колишня югославська Республіка Македонія” — до албанської, влахської, сербської та циганської національних меншин, що мешкають на території цієї країни.

Цікаво відзначити також, що три держави — Ліхтенштейн, Люксембург та Мальта — у своїх заявах оголосили, що на їх території немає національних меншин у сенсі Рамкової конвенції, але ратифікували її як ’’акт солідарності з цілями Конвенції”.

Принципово інший характер має заява Російської Федерації, яку вона включила в передану 21 серпня 1998 року Генеральному секретареві Ради Європи грамоту про ратифікацію Конвенції. ’’Російська Федерація, — говориться в Заяві, — вважає, що ніхто не має права в односторонньому порядку включати до застережень або заяв, зроблених при підписанні чи ратифікації Рамкової конвенції про захист національних меншин, визначення терміна “національна меншина”, який не міститься в Рамковій конвенції. На думку Російської Федерації, спроби виключити зі сфери дії Рамкової конвенції осіб, які постійно проживають на території держав-учасниць Рамкової конвенції та раніше мали громадянство, але були самовільно позбавлені його, суперечать меті Рамкової конвенції про захист національних меншин”.

Важко погодитись з першою частиною вищезазначеної Заяви, оскільки, як ми вже відзначали, Рамкова конвенція якраз і залишає визначення терміна ’’національна меншина” на розсуд кожної держави-учасниці, виходячи з духу та букви Конвенції. На наш погляд, винесення дефініції ’’національна меншина” до тексту заяв або застережень з їх наступним включенням до ратифікаційних інструментів роблять більш прозорою державну політику щодо захисту національних меншин, полегшують міжнародний контроль за виконанням державних гарантій у цій сфері порівняно з іншим можливим способом — визначенням національних меншин лише у внутрішньому законодавстві держави.

Що ж стосується другої частини Заяви, то вона має чітке політичне спрямування: мова йде, передусім, про Естонію та Латвію, органи влади яких проводять відверто дискримінаційну політику щодо місцевого населення нетитульної національності: відповідно близько 15% та 30% осіб, що постійно проживають у цих державах та мали громадянство колишнього СРСР, на сьогодні взагалі позбавлені громадянства і з юридичної точки зору вважаються апатридами. Між тим значна частина цих людей народилася у державах нинішнього проживання і не має змоги та наміру, за відсутності близьких родичів у країнах етнічного походження та необхідних коштів, переселятися зі своєї нинішньої батьківщини. Крім того, станом на 1 січня 1998 року ще 125 тис. постійних жителів Естонії та понад 70 тис. постійних жителів Латвії мали громадянство Російської Федерації, знову ж таки значною мірою з причини введених у цих державах обмежень щодо набуття національного громадянства^[266].

Питання свавільного позбавлення громадянства постійно перебувають в центрі уваги Верховного Комісара ОБСЄ з прав меншин (цей пост встановлено у липні 1992 року) і, безумовно, стануть предметом турботи обраного восени 1999 року Верховного Комісара Ради Європи з прав людини. Однак з юридичної точки зору вони, на наш погляд, є предметом регулювання не Рамкової конвенції, а інших правових інструментів Ради Європи: Європейської конвенції з прав людини та Європейської конвенції ’’Про громадянство”, прийнятої Комітетом Міністрів РЄ у травні 1997 року.

При цьому слід чітко розуміти, що головною передумовою віднесення до національної меншини є наявність громадянства держави проживання.

Це — загальноприйняте положення, закріплене, зокрема, в Рекомендації ПАРЄ № 1201 (1993). Тому такі категорії осіб, як біженці, переміщені особи, нелегальні іммігранти, іноземні громадяни та особи без громадянства, не можуть розраховувати на захист Рамкової конвенції.

Що ж стосується визначення ’’національної меншини”, викладеного у Заяві Естонії, прийнятій естонським парламентом при ратифікації Рамкової конвенції 21 листопада 1996 року, то воно, фактично, повторює формулювання Рекомендації ПАРЄ № 1201 (1993), наведене нами вище.

В самій Російській Федерації поки ані Конституція РФ, ані чинне законодавство не містять визначення терміна ’’національна меншина”. Як зазначено у Висновку Комітету Державної Думи Федеральних зборів РФ щодо Рамкової конвенції,’’застосування Конвенції в Російській Федерації торкатиметься в основному представників меншин, що не мають власних державних або автономних територіальних утворень або тих, хто мешкає за їх межами, оскільки меншини, які мають подібні утворення, в будь- якому випадку користуються на їх території значно більшим обсягом прав порівняно з Рамковою конвенцією”^[267].

А як же визначається термін ’’національна меншина” у чинному українському законодавстві?

Стаття 3 прийнятого 25 червня 1992 року Закону України ’’Про національні меншини в Україні” проголошує: ”До національних меншин належать групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою”. Зазначена стаття залишається чинною до цього часу, нею офіційно керуються органи виконавчої влади України.

Неважко помітити, що дефініція згаданого Закону базується на традиційному для радянських часів підході до визначення національної належності громадянина за ознакою відповідної графи в паспорті (на час прийняття Закону всі паспорти громадян України мали графу ’’національність”)· Саме так будь- який чиновник міг розрізнити українських громадян однієї національності від іншої. При цьому такі суб’єктивні, пов’язані з особистою ментальністю критерії, як ’’почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою”, відігравали допоміжну, свого роду ’’підстраховуючу” роль.

Проте 17 липня 1997 року Верховна Рада України ратифіку­вала Договір про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією, пункт 1 статті 13 якого містить зобов’я­зання Договірних Сторін застосовувати норми і стандарти, викладені у Рамковій конвенції та зазначеній Рекомендації ПАРЄ стосовно Додаткового протоколу до Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини щодо осіб, які належать до національних меншин (за винятком визнання колективних прав і прав на територіальну автономію, засновану на етнічних критеріях). Частина 2 пункту 2 статті 13 Договору містить визначення румунської меншини в Україні, яка включає ’’громадян України незалежно від регіонів, де вони проживають, і які відповідно до їх вільного вибору належать цій меншині, зважаючи на їх етнічне походження, мову, культуру чи релігію”. З ратифікацією українсько-румунського Договору його положення автоматично стали частиною національного законодавства України і згідно зі статтею 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, п.1 статті 17 Закону України ’’Про міжнародні договори України” та статтею 19 Закону України ’’Про національні меншини в Україні” мають пріоритет над внутрішнім правом.

Оскільки відповідно до частини 2 статті 24 Конституції України ”не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками”, всі норми, що стосуються прав осіб, які належать до румунської національної меншини в Україні, автоматично мають поширюватися і на осіб, які належать до всіх інших національних меншин держави. Це стосується, зокрема, наведеної вище дефініції румунської національної меншини в Україні.

Отже, на наш погляд, дефініція національної меншини, що міститься в українсько-румунському Договорі, повністю відповідає духу і букві згаданих документів Ради Європи і може стати взірцем для розробки та ухвалення нової редакції статті З Закону України "Про національні меншини в Україні”. А це, нарешті, дозволило б покінчити з хибною практикою визначення національних меншин виходячи з формально-бюрократичного критерію ’’паспортної графи”.

Другою принциповою рисою Рамкової конвенції є невизнання в ній колективних прав національної меншини. Зокрема, стаття 1 РК розмежовує захист національних меншин як таких та прав і свобод осіб, які належать до цих меншин. Зазначене розмежування, як наголошується у п. 31 Пояснювальної доповіді до РК, має на меті саме пояснення, що про колективні права тут не йдеться. Разом з тим сторони—учасниці РК визнають, що захист усієї національної меншини може бути досягнутий шляхом захисту прав окремих осіб, які належать до такої меншини.

Пункт 2 статті З РК також заперечує визнання колективних прав національних меншин, вводячи вислів ’’одноособово або разом з іншими”. Таким чином, визнаючи можливість спільного здійснення прав і свобод, що випливають із принципів РК, це положення РК, однак, передбачає розуміння терміна ”з іншими” у найширшому значенні: він включає, згідно з п. 37 Пояснювальної доповіді, осіб, які належать до тієї самої національної меншини, до іншої національної меншини або до представників більшості населення.

Отже, вищенаведене компромісне формулювання пояснюється, на думку європейських експертів, побоюваннями ряду країн-членів РЄ, що визнання колективних прав надало б ’’чудове озброєння для сецесіоністських вимог”^[268], тобто для автономістських та сепаратистських рухів.

Третьою характерною рисою РК є вираження прав осіб, які належать до національних меншин, у формі обов’язків, що покла­даються на держави. Таким чином, РК не надає безпосередньо прав членам міноритарних груп, а формулює ці права негативно — у формі зазначених обов’язків (гарантій) з боку держав-учасниць РК.

Більше того, РК уникає конкретизації державних гарантій, визнаючи їх як ’’програмні положення”.

Звичайно, вищезгадані обмеження виявилися потрібними державам-учасницям для того, щоб уникнути занадто важкого, на їх думку, тягаря зобов’язань (особливо фінансового, ресурсного характеру) вже у найближчому майбутньому, а також аби забезпечити врахування конкретних умов кожної країни з точки зору характеристики меншин, що проживають там, і вже укладених у цій сфері міждержавних угод. Більше того, РК дозволяє державам самостійно визначати своєчасність імплементації положень, що в ній містяться.

І, нарешті, четвертою відмінністю РК є слабкість контрольного механізму. Це, природно, пояснюється самою метою РК — запровадити певні ’’програмні” норми, на відміну від ЄКПЛ, яка встановлює індивідуальні права і свободи, тобто їх належна імплементація гарантується самими державами-учасницями. Крім того, будь-який судовий контроль за виконанням Конвенції мав би передбачати чіткі зобов’язання і певний часовий графік їх виконання, що виявилося неприйнятним для деяких держав (вони вважали це замахом на свій суверенітет).

Комітет Міністрів вирішив обмежитися суто політичним наглядом, зарезервувавши за собою повноваження щодо моніторингу імплементації РК сторонами-учасницями (статті 24 і 26 РК). Останні мають на регулярній основі передавати Генеральному секретареві Ради Європи, або на вимогу Комітету Міністрів, вичерпну інформацію стосовно заходів, які вживаються ними з метою реалізації принципів РК.

Для допомоги Комітету Міністрів в оцінці заходів, вжитих конкретними державами-учасницями, створено Консультативний комітет, члени якого призначаються відповідно до Процедури моніторингу звітів, прийнятої Комітетом Міністрів 17 вересня 1997 року згідно зі статтями 24 та 26 РК.

Визначальним, однак, є те, що Конвенція не передбачає жодних санкцій за невиконання сторонами-учасницями своїх зобов’язань. Більше того, Комітет Міністрів на вимогу ряду держав-членів РЄ відмовився навіть передбачити систему петицій, яка б дозволила меншинам звертатися до контрольного органу з приводу порушення однією з держав-учасниць своїх зобов’язань за Конвенцією. Така відмова обгрунтовувалася небезпекою постійних зазіхань на державний суверенітет з боку певних опозиційних до влади меншин чи їх представників, які, у разі можливості офіційного подання петицій, отримали б прямий доступ до загальновизнаного міжнародного органу.

Подібно до Копенгагенської Декларації ОБСЄ та Декларації ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин, у Рамковій конвенції робиться спроба примирити принципи захисту прав меншин та поваги до територіальної цілісності держав з метою запобігти будь-яким вимогам щодо зміни кордонів. З цією метою РК передбачає вагомі обов’язки осіб, що належать до меншин, стосовно держав їх проживання, а також стосовно осіб, що належать до більшості населення та інших меншин.

Незважаючи на притаманні їй суттєві недоліки, РК, однак, є великим кроком у напрямі запровадження цілісної системи захисту меншин в Європі. Зрозуміло, не всі права меншин, необхідні для збереження їх самобутності, знайшли адекватне відображення в РК. Однак головне те, що на відміну від численних рекомендацій Асамблеї Ради Європи РК є результатом досягнення важкого компромісу на міждержавному рівні, вона ухвалена більшістю держав-учасниць РЄ і, таким чином, забезпечує не декларативний, а реальний (хай і обмежений) захист меншин у сучасній Європі.