§ 2. Розвиток системи правового захисту національних меншин в Україні: історія та сучасність

Суттєвим для процесу усвідомлення науковою, громадською та політичною думкою в Україні проблем, пов’язаних з гармонійним улаштуванням міжнаціональних відносин, є, по- перше, той факт, що впродовж багатьох віків український етнос та українська нація були позбавлені власної державності, а по-друге, що населення, яке проживало на переважній частині нинішньої території України, мало поліетнічний характер.

З розвитком у багатонаціональних державах мовного законодавства (переважно починаючи з XIX ст.) українська мова набула деякого офіційного значення лише в Галичині, Буковині та Закарпатті (5 з 25 регіонів сучасної України), що входили до складу Австро-Угорщини, однак пріоритет і там надавався відповідно польській, німецькій та угорській мовам.

Ось чому боротьба за рівноправність та демократичне співіснування національних меншин в Україні була тісно пов’язана з боротьбою за визнання природних прав титульної нації на самовизначення, самобутність і вільний розвиток.

Вагомий внесок в наукову розробку проблем міжетнічних відносин та міжнаціональної злагоди вніс видатний український мислитель і громадський діяч другої половини XIX ст. Михайло Драгоманов (1841 —1895), який зазначав, що національна єдність у державі не завжди може вести до більшої свободи, а думка про національність здатна бути причиною пригноблення людей і вели­кої неправди. Рівність прав усіх громадян держави, гарантована законом, є основною ланкою концепції М.Драгоманова. Тому не випадково, що на II Конгресі німецьких соціологів у Берліні (1912 р.), спеціально присвяченому науковому з’ясуванню сутності нації, відомий німецький вчений Макс Вебер підкреслив: ’’Кожному, хто всебічно хоче зрозуміти велике значення правного утворення міжнаціональних взаємин, то для того найголовнішим джерелом могли б бути писання Драгоманова”¹.

У дусі справжнього демократизму закликав вирішувати національне питання один з лідерів українського державницького руху першої чверті XX ст. академік Михайло Грушевський. Рішуче відкидаючи гасло ’’Україна для українців”, він писав: ”Ми думаємо якраз навпаки: Україна не тільки для українців, а для всіх, хто живе на Україні, а живучи — любить її, а люблячи — хоче працювати для добра краю і його людності...”^{[269] [270]. Як одне з головних завдань М.Грушевський ставить ’’обеспечение наци- ональных интересов и народностей, не имеющих своих национальных территорий или находящихся в меньшинстве... путем широкого общинного самоуправления, широкого развития частных учреждений и гарантий, интересов меньшинства вообще”1. Він відстоював національно-територіальну автономію не лише стосовно України, але і як загальний принцип державної побудови[271] [272].}

Конституція УНР (Українська Народна Республіка. Проголошена у 1917 р., фактично існувала до 1920 р.) та IV Уні­версал Центральної Ради — тимчасового вищого органу влади УНР — передбачали ’’національно-персональну автономію” всіх народів (окремих етносів), які проживали в Україні^[273], тобто їх право на самостійне влаштування свого національного життя через органи Національного Союзу, влада якого поширювалася на всіх його членів, незалежно від місця їх поселення в межах держави.

Така політика щодо захисту прав національних меншин в УНР обумовлювалась, згідно з резолюцією з’їзду народів, тим: ”а) що цілковите територіальне розмежування народів, які заселяють Росію, неможливе; б) що поміж ними є народи, котрі не складають більшості ні в однім краї; в) що національно-територіальна автономія не вирішує остаточно питання національних меншин та малих націй”.

Силою закону, ухваленого Центральною радою 9 січня 1918 р., право на національно-персональну автономію було надане великоруському, польському та єврейському етносам, що населяли територію УНР.

Білоруський, чеський, молдавський, німецький, татарський, грецький та болгарський етноси могли скористатися правом національно-персональної автономії за умови подання на розгляд Генерального суду заяви, підписаної не менш як 10 000 громадян УНР незалежно від статі і віри, не обмежених судом у своїх політичних правах, що заявили про свою належність до даної нації.

Іменні списки громадян, що належали до кожного Національного Союзу, в сукупності складали Національний кадастр.

За своїм правовим статусом органи Національного Союзу вважалися державними. Кожному такому Національному Союзу були надані права законодавства і врядування у межах компетен­ції, встановленої Установчими зборами даної етнічної спільноти. Установчі збори висували обранців до загальнодержавних ’’національних Установчих зборів”, які, в свою чергу, делегували представників до центрального парламенту — Всенародних Зборів УНР.

Проте політичні реалії (стан громадянської війни, військові перевороти), а врешті-решт і падіння УНР 29 квітня 1918 р. не дозволили запровадити повного мірою національно-персональну автономію. Уряд гетьмана Павла Скоропадського, який прагнув ’’підпорядкування українського націоналізму територіально- державницьким інтересам”^[274], відмінив відповідний закон, а спроби спадкоємиці УНР — Директорії — відновити його дію на початку 1919 р. не мали практичного успіху у зв’язку з приходом до влади більшовиків.

Таким чином, вперше в історії України була здійснена спроба реалізувати концепцію національно-персональної автономії. Цей досвід має неабияке значення і для сучасної України, перш за все враховуючи поліетнічний склад населення та розпорошеність національних меншин на її території.

Певний і досить цікавий досвід регулювання проблем національних меншин було накопичено вже в радянській Україні в 20—30-і роки, коли, як і сьогодні, проводилася активна політика українізації. При цьому вона тісно пов’язувалася з роботою серед інших національностей, що проживали у республіці.

На відміну від моделі національно-персональної автономії Центральної ради, в основу національної політики більшовиків було закладено принцип національно-територіальної автономії.

З 1923 р. в Україні почалося впровадження системи так званого національно-територіального районування.

За своєю структурою і компетенцією органи влади й управління національних адміністративно-територіальних оди­ниць не відрізнялися від аналогічних місцевих органів республіки. Вони розглядалися як самоврядні органи пролетарської влади, покликані, зокрема, задовольняти потреби місцевих національних меншин у сфері мов, культури та освіти.

Завдяки цілеспрямованій політиці держави у 20—30-ті роки була сформована мережа середніх та спеціальних навчальних закладів з викладанням мовами національних меншин. У 1929/ЗО навчальному році в Україні діяло 1539 російських, 786 єврейських, 628 німецьких, 121 молдавська, 73 болгарські, 10 вірменських, 8 татарських і навіть 2 ассирійські школи. Поряд із загальноосвітніми національними школами діяла також мережа середніх спеціальних навчальних закладів, у тому числі 48 тех­нікумів. У різні роки в Україні діяли Одеський німецький педагогічний інститут, Болгарський сектор Одеського педаго­гічного інституту, Польський сектор Київського педагогічного інституту, Преславська болгарська сільськогосподарська школа та інші заклади національних меншин¹.

У національних територіально-адміністративних одиницях створювалися окремі національні камери народних судів, які обслуговували національні меншини і вели судочинство відповідною мовою.

Принцип національно-територіальної автономії поєднувався з елементами національно-культурної автономії, зокрема для забезпечення мовних потреб національних меншин, не відокремлених у національно-територіальні адміністративні одиниці, надавалася можливість кожному громадянинові звертатись до державних органів і одержувати відповідь рідною мовою, знайомитись на рідній мові з законодавчими та іншими нормативними актами тощо.

На території Лівобережжя Дністра (нинішнє Придністров’я), що до серпня 1940 р. входило до складу УРСР, принцип національно-територіальної автономії у жовтні 1924 р. — травні 1925 р. було розвинуто до статусу національно-державної автономії: утворено Молдавську Автономну Соціалістичну Радянську Республіку (МАСРР)^{[276] [277].}

Однак приблизно з 1933—1934 рр. ставлення влади до роботи серед національних меншин почало змінюватися, причини чого полягали, на наш погляд, в значному укріпленні соціальної бази більшовиків після завершення непу і процесу колективізації на селі, зміцненні командно-адміністративного апарату в масштабах Союзу PCP, зростанні великодержавницьких тенденцій серед партійного керівництва після придушення троцькістсько-зінов’єв- ської опозиції, одержимої ідеєю ’’світової революції”.

Наприкінці 30-х років (лютий 1938 р. — березень 1939 р.) рядом постанов ЦК КП(б)У та Ради Народних Комісарів УРСР основні тогочасні інститути реалізації інтересів національних груп, які проживали в Україні, були скасовані: національні школи та інші навчальні заклади закривалися, а учнів переводили до україно- та російськомовних шкіл; національні райони ліквідову­вались, а сільські ради цих районів розподілялись по інших райо­нах республіки. Звинувачень у націоналізмі, переслідувань і ре­пресій зазнали у той період представники національної інтелі­генції в усіх республіках Союзу PCP.

Протягом десятиріч під приводом захисту загальнодержавних інтересів створювалася надцентралізована адміністративно- командна система, значною мірою ігнорувались потреби національно-культурного розвитку республік, обмежувалась їхня самостійність, набирала силу тенденція до унітаризму.

Негативний вплив на розвиток міжнаціональних відносин в Україні вчинила і масова депортація за наказом Сталіна у воєнні роки представників ряду національних меншин (кримські татари, греки, німці, болгари та ін.), що традиційно проживали на території республіки.

Конституція СРСР 1977 року, а за нею Конституція УРСР 1978 року, розширивши компетенцію органів Союзу, фактично робила неможливим здійснення державного суверенітету України. Вимога відповідності Основного Закону України Конституції Союзу робила неможливим існування самостійної української системи права, а основні правові акти, що діяли на території радянської України, по суті, були копіями загальносоюзних. Явним протиріччям було одночасне проголошення Конституцією СРСР суверенітету СРСР над всією його територією (ст. 75) та суверенітету союзних республік (ст. 76 та ст. 81).

Разом з тим слід визнати, що Конституції СРСР та Української PCP декларували рівність всіх радянських громадян перед зако­ном, зокрема, незалежно від расової та національної приналеж­ності, мови, відношення до релігії. Рівноправність радянських громадян забезпечувалася, згідно з зазначеними Конституціями, у всіх сферах економічного, політичного, соціального та культур­ного життя. При цьому окремою статтею зазначалося, що грома­дяни СРСР та Української PCP різних рас та національностей мають рівні права. ’’Будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян за расовою та національною ознакою, рівно як і будь-яка проповідь расової або національної винятковості, ворожнечі або зневаги — карається по закону”^[278], — проголошувала стаття 36 Конституції СРСР.

Як бачимо, зміст вищезгаданих положень близький до змісту відповідних статей Загальної декларації прав людини 1948 р. Проте Конституція СРСР містила й інше положення: щодо забезпечення політики ’’всебічного розвитку та зближення (виділено мною.-/. П.) всіх націй та народностей СРСР”, що могло тлумачитися як курс на поступову асиміляцію різних національностей в єдиній ’’радянській нації”. Слід відзначити також, що термін ’’національні меншини”, як нібито принизливий, просто не вживався у радянській термінології; замість нього користувалися термінами ’’національність”, ’’народність”, ’’національна група”. У радянській політичній доктрині і державницькій практиці здебільшого негативно ставилися і до поняття ’’державна мова”, вважаючи, що воно суперечить принципу рівноправності мов.

Вже під час перебудови восени 1988 р., враховуючи стурбованість широких верств населення України станом, в якому опинилася українська мова, Комісії Верховної Ради Україн­ської PCP з питань патріотичного та інтернаціонального виховання і міжнаціональних відносин, освіти і культури своїм спільним рішенням порушили клопотання перед Президією Верховної Ради Української PCP про внесення доповнень до Конституції УРСР в частині надання українській мові статусу державної при забезпеченні ’’гармонійного розвитку національно- російської двомовності та вільного розвитку мов усіх національних груп, які проживають на території Республіки”. Розглянувши клопотання Комісій, Президія Верховної Ради УРСР доручила Комісії законодавчих передбачень спільно з вищеозначеними Комісіями не тільки підготувати пропозиції про внесення відповідних доповнень до Конституції УРСР, а й розробити проект Закону ’’Про мови в Українській PCP”.

Даний Закон було прийнято Верховною Радою 28 жовтня 1989 р., він діє і сьогодні у частині, що не суперечить чинній Конституції України. Визначаючи статус української мови як державної, Закон разом з тим встановлює (ст. 6) обов’язок службових осіб володіти українською і російською мовами, а в разі необхідності — іншою національною мовою в обсязі, необхідному для виконання службових обов’язків. Закон ’’Про мови в Українській PCP” передбачає можливість використання у місцях компактного проживання громадян інших національностей (міста, райони, сільські і селищні ради, сільські населені пункти, їх сукупність) поряд з українською й інших національних мов. Однак сам механізм впровадження інших національних мов у таких місцях Закон чітко не визначив (зокрема, спосіб (референдум, рішення ради), яким це право повинно реалізовуватися).

Важливою рисою Закону ’’Про мови в Українській PCP” є визнання російської мови як ’’мови міжнаціонального спілкування народів Союзу PCP”. З огляду на це автори пояснювальної записки до проекту Закону, який вносився на розгляд Верховної Ради УРСР, дали таке тлумачення цього терміна: ’’...Слід розрізняти статус мови росіян, які проживають на території республіки, і російської мови як мови міжнаціонального спілкування народів Союзу PCP, що такою визнана кожною з союзних республік. У першому випадку її статус прирівнюється до мов інших національностей, які проживають на території республіки. В другому ж — це мова взаємовідносин республіканських і місцевих державних, партійних і громадських органів, підприємств, установ і організацій республіки з відповідними органами, підприємствами, установами і організаціями Союзу PCP та інших союзних республік”. Як бачимо, у цьому визначенні, по-перше, відсутня така етнолінгвістична група як ’’російськомовні українці”, а, по- друге, російська мова не визнається як рідна і по відношенню до представників інших національностей (греки, євреї, поляки та ін.), що мешкають в Україні. Саме тоді до українського мовного законодавства було закладено підхід, який певною мірою

розходиться, на наш погляд, з європейським підходом і правовими стандартами у цій галузі.

У Декларації про державний суверенітет України, прийнятій Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 року, визначалося: ’’Громадяни Республіки всіх національностей складають народ України” (розділ II).

Декларація про державний суверенітет закріплювала, зокрема, рівність всіх громадян України перед законом незалежно від расової та національної належності (розділ IV), встанов­лювала самостійність Української PCP у визначенні ’’порядку створення національно-адміністративних одиниць” (розділ V), а також гарантувала ’’всім національностям, що проживають на території Республіки, право їх вільного національно-культурного розвитку” (розділ VIII).

Одним із найважливіших вітчизняних актів у галузі прав і свобод людини слід вважати Декларацію прав національностей України, ухвалену Верховною Радою 1 листопада 1991 року, після проголошення незалежності України.

Приймаючи цю Декларацію, Верховна Рада України, як говориться в преамбулі документа, виходила з Декларації про державний суверенітет України, з Акта проголошення незалежності України та керувалася Загальною декларацією прав людини і ратифікованими Україною міжнародними пактами про права та свободи людини (перш за все, це — Міжнародний пакт про громадянські та політичні права і Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, прийняті Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 року).

Декларація прав національностей України складається з семи статей, в яких передбачені рівні політичні, економічні, соціальні права всіх народів, національних груп та громадян, що проживають на її території. (В Україні, як поліетнічній державі, постійно проживають громадяни більше ніж 100 національностей^[279].) Дискримінація за національною ознакою заборонена і переслідується законом.

Статтею 2 означеної Декларації Українська держава гаранту­вала всім національностям право на збереження їх традиційного розселення та забезпечила ’’існування національно-адміністрати­вних одиниць”, а статтею 6 — гарантувала ’’всім національностям право створювати свої культурні центри, товариства, земляцтва, об’єднання”. Такі організації отримали право здійснювати діяльність, спрямовану на розвиток національної культури, проводити в установленому законом порядку масові заходи тощо.

Верховна Рада України у цій Декларації розтлумачила статтю З Закону ’’Про мови в Українській PCP” таким чином, що у межах адміністративно-територіальних одиниць, де компактно проживає певна національність, може функціонувати її мова нарівні з державною мовою.

Всім народам і національним групам Українська держава гарантувала право вільного користування рідними мовами в усіх сферах суспільного життя, включаючи освіту, виробництво, одержання і поширення інформації. Громадянам України забезпечувалося право на вільне користування російською мовою. Передбачалося, що в регіонах з компактним проживанням декількох національних груп нарівні з державною українською мовою може функціонувати мова, прийнятна для всього населення даної місцевості.

Зазначимо тут, що вищенаведене формулювання державної гарантії вільного користування російською мовою відноситься до всіх громадян України, у тому числі і представників титульної національності. Така гарантія стосується індивідуальних прав і зазначена у статті 3 Декларації додатково до гарантування колективного права вільного користування рідними мовами всім народам і національним групам України.

Нарешті, 25 червня 1992 року Верховна Рада України ухва­лила окремий Закон України ’’Про національні меншини в Україні”, який визначає правові засади державної політики у сфері міжнаціональних відносин та прав національних меншин у задоволенні духовних потреб, відродженні, збереженні і розвитку культур, мов і традицій.

Держава, як зазначено у статті 1 Закону, гарантує громадянам республіки незалежно від їх національного походження рівні політичні, соціальні, економічні та культурні права і свободи (індивідуальні права). У той же час Україна згідно з Законом ’’гарантує всім національним меншинам права на національно- культурну автономію” (ст. 6), ’’право на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного й сучасного розселення” (ст. 10). Таким чином, Закон зафіксував і колективні права націо­нальних меншин.

Закон уперше в українському законодавстві дав визначення поняття ’’національна меншина” (воно вже наведене нами вище) і, по суті, визнав цей термін ключовим у системі правового регулювання міжнаціональних відносин. Проте саме означене формулювання Закону має досить розпливчастий характер: по- перше, незрозуміло, як визначати у пострадянській Україні громадян, ’’які не є українцями за національністю”. Адже, хоча стаття 11 Закону і встановлює право громадян України вільно обирати та відновлювати національність, досі не передбачено будь-якої чіткої правової процедури національного самовизна­чення громадян; по-друге, критерій ’’почуття національного усвідомлення та спільності між собою” є досить суб’єктивним і цим, фактично, ставить проблему визначення національних меншин у залежність від позиції виконавчої влади.

Центральним органом державної виконавчої влади у сфері міжнаціональних відносин Закон визначає Міністерство у справах національностей України (з жовтня 1996 р. — Держав­ний комітет України у справах національностей та міграції), а у місцевих органах державної виконавчої влади можуть створюватися відповідні підрозділи. Важлива роль відводиться дорадчим органам з представників національних меншин, що створюються при органах державної виконавчої влади (централь­ний з них — Рада представників громадських об’єднань націо­нальних меншин України).

Аналіз змісту Закону дав можливість представникам міжна­родних організацій та експертам оцінити його не лише як демо­кратичний, а й як такий, що може слугувати взірцем для світового співтовариства при розробці подібних нормативних актів.

Разом з тим Закон не розв’язує ряд суттєвих проблем: у ньому відсутні як тлумачення, так і механізм реалізації права на ство­рення національно-культурної автономії, зокрема не уточнена сфера відповідальності держави щодо фінансової та іншої підтримки системи культури та освіти національних меншин^[280]. Єдине, що передбачається Законом, — це ’’спеціальні асигнування для розвитку національних меншин” у Державному бюджеті України, але ані їх розмір, ані напрямки використання Законом не визначені.

Що стосується мовних прав національних меншин, то їх обсяг певного мірою звужено і уточнено Законом порівняно з Декларацією прав національностей України: вимога ’’компактного проживання” замінена на ’’більшість населення”, ’’вільне користування рідними мовами у всіх сферах суспільного життя” - на користування ”у роботі державних органів, громадських об’єднань, а також підприємств, установ і організацій”. Немає в Законі формулювання щодо мови, прийнятої для спілкування ”в регіонах з компактним проживанням декількох національних груп” (ст. З Декларації прав національностей України), а також будь-якої згадки про російську мову як ’’мову міжнаціонального спілкування”. Вищий статус державної мови підкреслено заміною формулювання ’’нарівні з державною українською мовою” на ’’поряд з державною українською мовою”.

Нині в Україні закладена вагома політико-правова база в сфері міжнаціональних відносин. Прийняті Закони України ’’Про міграцію”, ’’Про біженців”. Ряд правових принципів і процедур, які захищають інтереси меншин, передбачені в законодавчих актах про громадянство, об’єднання громадян, про свободу совісті та релігійні організації, про освіту, зокрема в Державній програмі відродження і розвитку освіти національних меншин в Україні на 1994—2000 роки, в Основах законодавства України про культуру. В них гарантується розвиток і формування національ­ної свідомості та самовизначення у формах, що не створюють загрози територіальній цілісності держави. Серед пріоритетних напрямів діяльності держави визначено відродження звичаїв та традицій етнічних меншин, всебічний розвиток їхнього самодіяль­ного та професіонального мистецтва, збереження і охорону пам’яток культури тощо.

Надзвичайно складна проблема для України — відновлення прав депортованих більш як півсторіччя тому кримськотатар­ського народу, національних меншин — німців, поляків, болгар, греків, вірменів. Держава взяла на себе зобов’язання виконати комплекс заходів щодо їх правової, політичної, соціальної та культурної реабілітації. При Держкомнаці України діють Українсько-німецький фонд, Фонд депортованих народів Криму. Україна виступила ініціатором укладання угоди в рамках СНД з питань відновлення прав депортованих осіб, національних меншин і народів, що стала основою для двосторонніх угод з Російською Федерацією, Казахстаном, Киргизстаном, Таджикистаном, Узбекистаном. Завдяки цим заходам на історичну батьківщину повернулося вже понад 250 тис. кримських татар^[281].

Ставлення України як держави до вирішення національно- культурних і мовних проблем закріпила Конституція нашої держави, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року.

Преамбула Конституції дає визначення терміна ’’Український народ” як громадян України всіх національностей. Тим самим віднині ’’Український народ” — це поняття політичне, а не етнічне (на відміну від первісного етнічного терміна ’’український народ” з маленької літери). Більше того, в третій частині Преамбули право на самовизначення закріплено не тільки за ’’українською нацією”, а і за ’’усім Українським народом”, підкреслюючи тим самим, що Україна є Батьківщиною та ’’рідним домом” для представників усіх національностей, для всіх її громадян.

Положення Конституції України щодо захисту національних меншин приведені у відповідність до положень Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин, співзвучні з формулюваннями Декларації Генеральної Асамблеї ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин, 1992 р., присвяченими цій темі документами ОБСЄ та рекомендаціями Парламентської асамблеї Ради Європи.

Як проголошує стаття 11 Конституції, ’’держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України”. Вперше в українському праві визнається, причому на найвищому, конституційному рівні, що, крім титульної національності — українців, корінними є й інші народи та національні меншини¹ (слово ’’корінні” відноситься тут одночасно і до слова ’’народи”, і до ’’національні меншини”, знімаючи проблему самоідентифікації не тільки кримських татар, кримчаків та караїмів, а й греків, росіян, румунів, угорців та ін., спрямовуючи їхню етноенергію на інтеграцію в українське поліетнічне суспільство, запобігаючи тим самим поширенню серед них сепаратистських тенденцій). Гуманістичний потенціал наведеної статті полягає, зокрема, у визнанні державою, що віднині всі корінні народи та національні меншини України мають правові підстави відчувати, що поряд з українцями вони перебувають у себе вдома на територіях своїх ’’етноплацент” та ’’ентноойкумен”, на ’’своєму етнокультурному ареалі” і є автохтонним населенням свого регіону^{[282] [283]. Практична ж реалізація конституційних положень щодо корінних народів і національних меншин на терені України потребує розробки і прийняття спеціального законодавства.}

Положення конституційної статті 11 разом з тим забезпечує і відповідні державні гарантії збереження та розвитку самобутності національних меншин неавтохтонного походження (наприклад, російського населення Криму), кореспондуючи зі статтею 10 Закону України ’’Про національні меншини в Україні” щодо права національних меншин на збереження життєвого середовища у місцях їх не тільки історичного, а й сучасного розселення.

В цілому ж, як зазначають правники Інституту законодавства Верховної Ради України, ’’визначення напрямів політики держави щодо цих груп (корінних народів і національних меншин,- /. П.) є більш конкретним і чітким”, ніж навіть по відношенню до титульної нації^[284]. Проте, як зауважив тодішній Голова Верховної Ради України Олександр Мороз, ”у державі, де захищені національні меншини, титульна нація не може бути не захищеною. Це природно і не потребує жодних коментарів”¹.

У дусі Загальної декларації прав людини стаття 24 Конституції України встановлює, що громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, і далі: ”Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками”. Це конституційне положення, безумовно, сприятиме політичній і соціальній стабільності в Україні. Крім того, воно має виняткове значення і в правовій сфері: віднині будь-який нормативний акт, включаючи міжнародні договори України, що стосується окремих національних меншин, повинен проходити юридичну експертизу на предмет наявності в ньому елементів ’’позитивної” чи ’’негативної” дискримінації по відношенню до всіх інших національних меншин України. Таким чином, конституційний захист прав оправданий лише тоді, коли меншина або громадянин не займає привілейованого становища, не обмежує право інших на самовиявлення і різноманітність, ’’якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей...” (ст. 23 Конституції).

Питання мовної політики щодо національних меншин ви­значаються статтями 10 (загальні положення), 24 (неприпус­тимість привілеїв чи обмежень за мовними ознаками), 92 (визначення порядку застосування мов виключно законами України), а гарантії права громадян, які належать до національ­них меншин, на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства — частиною 5 статті 53 Конституції України^{[285] [286].}

Стаття 92 Конституції України регламентує, що права ко­рінних народів і національних меншин визначаються виключно законами України. Конституційні права і свободи осіб, що нале­жать до національних меншин, згідно зі статтею 64 Конституції, не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених самою Конституцією (умови воєнного або надзвичайного стану). При цьому за жодних умов не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтею 24 (зокрема, щодо рівноправності, рівності всіх громадян перед законом, недопущення дискримінації за національними ознаками).

Принципове значення для збереження і розвитку національних меншин в Україні мають також положення статті 22 Конституції, якими визначається, що ’’права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними”, а ’’при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод”. Отже, Основним Законом України гарантована безумовна можливість розширення прав і свобод осіб, що належать до національних меншин, шляхом інкорпорації до національного законодавства нових прав і свобод, що вже включені або в майбутньому увійдуть до міжнародних договорів та законів України. Одночасно конституційно забороняється скасування законодавцями вже досягнутих прав та свобод.

Разом з тим важливо підкреслити, що вимога щодо визначення прав корінних народів і національних меншин виключно законами України не тільки гарантує їх від будь-якого свавілля з боку структур виконавчої влади, а й є запорукою проти будь-яких спроб місцевих органів влади порушити єдиний правовий простір України чи спровокувати сепаратистські настрої в місцях компактного проживання національних меншин шляхом регламентації таких прав своїми підзаконними актами.

Статтею 8 закріплено, що Конституція України має найвищу юридичну силу (відповідно укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення до неї відповідних змін). Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод представників національних меншин України гарантується безпосередньо на підставі Конституції (ст. 8), а після використання всіх національних засобів правового захисту кожен має право, за будь-яких умов (ст. 64), звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ (перш за все, це — Європейський суд з прав людини у Страсбурзі) чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55).

Нарешті, в статті 119 Конституції, підтверджуючи прагнення України зберегти етнічне різноманіття країни, гарантується, що місцеві державні адміністрації в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин ’’забезпечують виконання державних і регіональних... програм їх національно- культурного розвитку”. Таким чином, Конституцією конкрети­зовано інституційний механізм державної підтримки розвитку національних меншин.

Аналіз чинного законодавства України дозволяє зробити висновок, що воно не тільки припускає, а й широко закріплює колективні права національних меншин. Скажімо, Закон України ’’Про національні меншини в Україні” містить такі визначення, як ’’життєві інтереси всіх національностей” (преамбула), ’’права національних меншин”, зокрема на вільний розвиток (преамбула), ’’національно-культурну автономію” (ст. 6), ’’збере­ження життєвого середовища” (ст. 10), ’’право національних гро­мадських об’єднань” щодо висунення своїх кандидатів у депутати на виборах органів державної влади (ст. 14), ’’забезпечення й захист прав та інтересів національних меншин” (ст. 17). Колективні права корінних народів і національних меншин знайшли відображення і в Конституції незалежної України; і тільки у вищезазначеній частині 5 статті 53 йдеться про права громадян, ’’які належать до національних меншин”, на навчання рідною мовою або її вивчення.

Закон ’’Про національні меншини в Україні” та стаття 11 Кон­ституції України, частина перша розділу VIII Декларації про державний суверенітет України (право всіх національностей на вільний національно-культурний розвиток), а також дух і буква Декларації прав національностей України дозволяють культурну автономію національних меншин, включаючи сферу виховання, освіти, релігії, інформації, соціальних прав. Причому, як зазна­чалося нами вище, Конституцією та чинними законами України передбачені, хоча і в загальних рисах, конкретні економічні та організаційні механізми реалізації державних гарантій щодо захисту та вільного розвитку національних меншин.

Чинне законодавство України прямо не визнає політичних прав національних меншин^[287]. Але громадяни, які належать до

національних меншин, можуть реалізовувати свої права на участь у суспільно-політичному житті держави через відповідні державні органи та створювані громадські об’єднання (ст. 5, 13 Закону ’’Про національні меншини в Україні”). У свою чергу, національні громадські об’єднання, відповідно до статті 14 Закону ’’Про національні меншини в Україні”, мають право висувати своїх кандидатів у депутати на виборах органів державної влади.

Що стосується національно-територіальної автономії, то хоча Українська держава в іпостасі Верховної Ради і гарантувала всім національностям ’’право на збереження їх традиційного розсе­лення” та заявила про забезпечення існування ’’національно- адміністративних одиниць” (стаття 2 Декларації прав націо­нальностей України), цей принцип не знайшов практичного втілення в законодавстві, а частина друга статті 2 Конституції України (’’Україна є унітарною державою”), на наш погляд, унеможливлює будь-який розвиток даного принципу.

У цьому контексті варто зазначити, що затверджена 23 грудня 1998 року Верховною Радою України Конституція Автономної Республіки Крим відображає лише принципи територіальної автономії. В ній немає згадки ані про корінні народи, ані про національні меншини півострова. Конституція АРК вживає лише термін ’’національності”^[288].

Проте Розділ 3 Конституції АРК має назву ’’Забезпечення прав і свобод громадян України, прав національностей в Автономній Республіці Крим”, що знову ж таки свідчить про фактичне визнання і в цьому правовому документі колективних прав національних меншин (як вони розуміються в чинному законодавстві України). Але в ньому не визначено будь-яких особливих прав меншин, пов’язаних саме з територією їх розселення.

Новелою для сучасного українського права є підтвердження статтею 10 Конституції АРК статусу російської мови як мови ’’міжнаціонального спілкування", що використовується в АРК ”в усіх сферах суспільного життя”. Ця термінологія, як бачимо, нагадує формулювання, вжиті у Законі ’’Про мови в Українській PCP” та у статті 3 Декларації прав національностей України, але в даному разі вона стосується вже не всієї України, а тільки її територіальної автономії — АРК.

І нарешті, у чинному законодавстві України можна знайти деякі елементи права на національно-персональну автономію. Відповідно до нього (у класичному випадку) та чи інша національність (національна меншина) створює у межах держави своє об’єднання, виборний орган якого на правах юридичної особи репрезентує її інтереси.

В українському законодавстві, а саме у Законі ’’Про національ­ні меншини в Україні”, передбачено право національних громад­ських об’єднань на репрезентування інтересів відповідних національних меншин, вірніше, осіб, що належать до цих меншин. Однак на відміну від, скажімо, моделі національно-персональної автономії, впроваджуваної Центрально¹!¹) радою за часів УНР, нинішні національні громадські об’єднання не мають жодних владних повноважень, їх рішення для органів державної влади мають виключно дорадчо-рекомендаційний характер¹. Крім того, участь або неучасть громадянина України, який належить до національної меншини, в громадському об’єднанні цієї меншини не може бути підставою для обмеження його прав; жорстко регламентованої законом процедури реєстрації членства у таких об’єднаннях у сучасному українському праві не існує.

Що стосується договірно-правової практики України у сфері захисту національних меншин, то нині вона цілком базується на світовому та європейському досвіді. І якщо на зорі української самостійності, скажімо, перша українсько-угорська угода, підпи­сана у травні 1991 року, гарантувала як індивідуальні, так і колективні права національних меншин^{[289] [290], то вже підписані у 1997 році базові політичні договори України з Румунією (ратифі­кований Україною 17 липня 1997 року) та з Російською Феде­рацією (ратифікований Україною 14 січня 1998 року) не містять жодних положень щодо колективних прав меншин.}

Так, п. 1 статті 13 Договору про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією визначає, що стосовно прав осіб, які належать до національних меншин, ’’Договірні Сторони будуть застосовувати... ті норми і стандарти, які містяться у Рамковій конвенції Ради Європи про захист національних меншин, а також в документі Зустрічі Копенгагенської конференції щодо людського виміру Організації з безпеки та співробітництва в Європі від 29 червня 1990 року, Декларації Генеральної Асамблеї ООН щодо прав осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин (Резолюція 47/135) від 18 грудня 1992 року і Рекомендації 1201 (1993 року) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо Додаткового протоколу до Європейської конвенції з прав людини стосовно прав національних меншин, в тому розумінні, що ця Рекомендація не стосується колективних прав (виділено мною. - І. П.) і не зобов’язує Договірні Сторони надати відповідним особам право на спеціальний статус територіальної автономії, заснованої на етнічних критеріях”.

Такий же підхід закладено і в статтю 12 Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Феде­рацією, де ’’захист етнічної, культурної, мовної та релігійної само­бутності національних меншин” і створення умов ’’для заохочен­ня цієї самобутності” забезпечуються державними гарантіями до­говірних сторін стосовно прав осіб, що належать до національних меншин.

Включення до тексту Конституції України терміна ’’корінні на­роди”, безумовно, створює ряд проблем, пов’язаних з юридичним тлумаченням терміна ’’народ” у контексті права на самови­значення. Адже згідно з Декларацією принципів Заключного акта Наради з безпеки та співробітництва в Європі (Хельсінкі, 1975 р.) право на зовнішнє і внутрішнє самовизначення належить ’’всім народам завжди”, ’’коли і як вони побажають”. Паризька хартія для нової Європи також підтвердила право народів на самови­значення, проте умовою його здійснення виділила норми міжна­родного права, які стосуються територіальної цілісності держави, а обов’язок збереження такої цілісності стосується перш за все народів, які прагнуть здійснити це право. Іншими словами, само­визначення народу не повинно вести до самовільного порушення територіальної цілісності держави¹.

Що ж до національних меншин, то як сучасне міжнародне право, так і політичні документи загальносвітових та загальноєвропейських інституцій, на наш погляд, однозначно заперечують розгляд меншин у контексті права на самовизначення. Як справедливо зазначає А.Булан, ’’навіть досягнення меншиною певного рівня автономії є не здійсненням права на... самовизначення, а однією з форм захисту... меншин”^{[291] [292].}

Українське суспільство, принаймні більшість його членів, може об’єднатися у відродженні своєї духовності, а значить і зміцненні державності, за умови, якщо буде знайдено оптимальний баланс інтересів різних національних спільнот, які є складовими частинами українського суспільства, але в етнокультурному плані являють собою його самобутні структурні компоненти. Тому одним з пріоритетних напрямів державної етнополітики на сучасному етапі є забезпечення гармонійного співіснування громадян України різних національностей, їхнього вільного етнокультурного розвитку.

Демократичні перетворення в державі сприяли зростанню національної свідомості, зумовили рух національних меншин до самоорганізації та етнічної ідентифікації, визначення свого місця в суспільстві, культурного відродження, вивчення рідної мови, створення національно-культурних товариств. Нині в Україні діє понад 270 національно-культурних товариств, 23 з них мають всеукраїнський статус.

Саме національно-культурні товариства за умови розвитку національно-культурної автономії національних меншин є провідниками відродження і розвитку мов, звичаїв, традицій, культурно-мистецьких надбань національних меншин. З їхньої ініціативи створюються національно-культурні центри, театри, музеї, школи. Ведеться пропаганда досягнень у творчості художніх колективів, зокрема шляхом організації та проведення національно-регіональних фестивалів, оглядів, конкурсів, а також через Всеукраїнський фестиваль національних меншин ’’Всі ми діти твої, Україно!”. Ці товариства за сприяння державних і наукових установ багато роблять для вивчення історичної та культурної спадщини етнічних спільнот.

За даними Державного комітету у справах національностей та міграції, в Україні діє ЗО російських театрів, Київський циган­ський театр ’’Романс”, угорський театр у м. Береговому Закарпат­ської області. При національно-культурних товариствах працює також майже дві тисячі колективів художньої самодіяльності. Серед них найбільш відомі єврейські театри ’’Мазлтов” та ’’Штерн”, польський фольклорний ансамбль ’’Яскулки”, німець­кий камерний хор ’’Оранта”, татарський танцювально-хоровий колектив ’’Дуслик” та інші.

З метою задоволення етнокультурних та освітніх потреб пред­ставників різних національностей в Україні реалізуються щорічні програми випуску літератури мовами національних меншин. За рік в середньому видається близько 90 назв книжок мовами етніч­них спільнот: підручників, словників, творів художньої, в тому числі дитячої, літератури. Мовами національних меншин видається понад 1,4 тис. періодичних видань, з них 1,3 тис. — російською мовою. Додатками до двомовної газети Верховної Ради ’’Голос України” виходять ’’Арагац” — вірменської громади, "Конкордія” — румунської, ’’Еврейские вести” — єврейської, ’’Роден край” — болгарської, ’’Дзєннік Кійовські” — польської громади.

На початок 1999 року з 21,2 тис. загальноосвітніх закладів у 2747 викладання здійснювалося російською мовою, 107 — румун­ською, 65 — угорською, 6 — кримськотатарською, 5 — єврей­ською, 3 — польською і у 2 — молдавською мовами. Двомовну освіту надавали 2318 шкіл.

В Україні затверджено Концепцію розвитку культур національних меншин України, Програму відродження й розвитку освіти національних меншин на 1994—2000 роки.

Державною програмою розвитку культур національних меншин України на період до 2000 року передбачаються організація наукових досліджень з проблем етнокультурного розвитку національних меншин, реалізація культурно- просвітницьких та інформаційно-видавничих заходів щодо задоволення духовних потреб представників різних етносів, підготовка кадрів з представників національних меншин.

Мета Програми — створення відповідних умов для збереження й розвитку культури етнічних спільнот як складової культури України, гармонійного поєднання інтересів української нації, корінних народів і національних меншин, що сприятиме консолідації суспільства.

Досягнення балансу інтересів, злагоди і толерантності у міжетнічних стосунках — мета Концепції державної етнопо- літики України, проект якої весною 1997 року було розроблено Державним комітетом України у справах національностей та міграції, схвалено Урядом і подано на затвердження до Верховної Ради України.

Хоча цей документ і не набув поки що юридичної сили, закладені в ньому підходи реалізуються в діяльності відповідних органів виконавчої влади, оскільки сама Концепція базується на нормах чинного законодавства України.

Здійснення державної етнополітики, згідно з Концепцією, передбачається через довгострокові державні програми, спрямовані на прогнозування і регулювання етнонаціональних процесів в Україні, а також через спеціальні програми, що стосуються конкретних напрямів державної етнополітики, таких, як повернення та облаштування депортованих осіб, забезпечення захисту біженців та іммігрантів.

Фінансове та матеріально-технічне забезпечення реалізації заходів державної етнополітики здійснюється за рахунок Державного бюджету України. При цьому держава здійснюватиме заходи щодо пошуку додаткових джерел фінансування витрат, пов’язаних із задоволенням культурно- освітніх потреб національних меншин, зокрема через міждержавне двостороннє співробітництво.

Так, на основі міжвідомчих угод з міністерствами освіти Угорщини, Молдови, Польщі і Румунії вчителі загальноосвітніх шкіл, спеціалісти вищих навчальних закладів, вихователі дошкільних установ, які належать до відповідних національних меншин України, підвищують свій професійний рівень у навчальних закладах цих країн.

Основними ланками механізму реалізації державної етнополітики України є:

1) відповідні органи виконавчої влади всіх рівнів, коорди­нуючим центром яких є Державний комітет України у справах національностей та міграції;

2) мережа громадських організацій національних меншин, дорадча Рада представників яких діє при Державному комітеті України у справах національностей та міграції;

3) довгострокові державні програми, спрямовані на прогно­зування і регулювання етнонаціональних процесів в Україні;

4) спеціальні програми, які стосуються конкретних напрямів реалізації державної етнополітики України, зокрема:

• сприяння розвиткові етнічної самобутності національ­них меншин;

• повернення та облаштування осіб, депортованих за національною ознакою;

• забезпечення соціально-правового захисту біженців та іммігрантів;

5) співробітництво з відповідними міжнародними організація­ми з метою використання їхнього потенціалу, в тому числі фінансового, для реалізації цілей державної етнополітики України.

Специфіку етнокультурної ситуації в Україні визначає те, що, відповідно до перепису 1989 р., 21,2% населення України є етнічними росіянами, а решта національних меншин (більше 100) складають лише трохи більше 5% всього населення. Ось чому гармонійний розвиток відносин між титульною нацією та російською громадою України є, на наш погляд, вирішальним фактором стабільності і спокою в нашій державі.

Безумовно, фактором стабільності соціального, етномовного та етнокультурного статусу росіян в Україні була і є загальна культурно-побутова близькість між двома східнослов’янськими народами, яка проявляється крім спорідненості мов у близькості культурних традицій, в тому числі конфесіональних, способів життя українців і росіян, спільних рисах національної ментальності.

Разом з тим не можна обійти і певні проблеми, що деякою мірою ускладнюють відносини двох найчисленніших етнонаціо- нальних груп України.

З одного боку, це пов’язано з фактом тривалої односторонності етнічної, перш за все етномовної, взаємодії українців та росіян, що була викликана демографічним, культурно-мовним і почасти політичним (перш за все у центрі країни) домінуванням росіян у дореволюційній Росії та СРСР.

З іншого боку, як виявили соціологічні дослідження, значна кількість росіян небезболісно сприйняла свій новий соціокультурний статус, стрімкий перехід від ролі ’’старшого брата” до становища національної меншини. Цьому сприяли на рубежі 80—90-х років активізація деяких радикальних течій українського націоналізму, закріплення державного статусу лише за українською, мовою, розпад Радянського Союзу та проголошення Україною політичної незалежності. Так, після 1990 р. певний етнічний дискомфорт почали відчувати 47% респондентів-росіян, що постійно проживають в Києві (до 1985 р. його відчували менш як 5%).

Характерною для росіян України є й проблема усвідомлення своєї етнокультурної ідентичності. Адже за умов домінуючої російськомовності та розповсюдження ’’радянської ідентичності” багато з них просто не усвідомлювали, що українці, поруч з якими вони жили і працювали, — представники іншого, хоча й близького до них етносу. У зв’язку з цим заслуговує на увагу висновок сучасних російських етнологів: ’’Русифікація білорусів і українців в силу їх культурно-мовної близькості росіянам... сильно просунулася у мовному напрямі, практично не зачепивши етнічного”^{[293] [294].}

На наш погляд, явну кризу ідентичності може подолати лише формування організованої, структурованої та інформаційно об’єд­наної російської спільноти України, здатної побудувати міцну мережу внутрі- та міжетнічних зв’язків. Така самоорганізація видається нам запорукою оптимізацїї їх соціально-політичної, економічної та культурної інтеграції в українському суспільстві, здобуття достойного статусу на своїй новій політичній батьківщині.

І все ж таки, незважаючи на вищезазначені проблеми, етнічний фактор має порівняно невелику значимість серед причин міграції росіян з України (за винятком лише її західних областей): опитування, що проводилося у вересні—жовтні 1991 року, тобто в перші місяці після проголошення Україною незалеж­ності, показало, що загострення міжнаціональних відносин як причину переїзду зазначили лише 4,3% *. Про позитивні фактори життя росіян в Україні свідчить і найнижчий (крім Білорусі) серед всіх колишніх радянських республік відтік російського населення з України^{[295] [296]. Цьому сприяє і толерантний, цивілізований по духу характер українських законів у сфері міжнаціональних відносин, що посилюється після ратифікації нашою державою Рамкової конвенції про захист національних меншин.}