§ 3. Рамкова конвенція та українське законодавство: проблеми відповідності

В цілому як вітчизняні, так і зарубіжні експерти сходяться на тому, що Конституція та чинні закони України забезпечують сприятливий для національних меншин режим захисту.

Разом з тим чимало спостерігачів зазначають певну неузгодженість між широтою і ліберальним характером продекларованих чинним законодавством прав і свобод стосовно національних меншин та браком конкретної організаційної і матеріальної допомоги з боку властей щодо практичної реалізації зазначених державних гарантій.

взяти на себе держава в цьому аспекті...”¹ Висловлюються також сумніви з приводу того, що, з огляду на нинішню ситуацію в державі, буде надано значну фінансову підтримку з боку уряду в реалізації конституційно визначених державних гарантій щодо вільного розвитку, використання і захисту мов національних меншин, зокрема російської мови^{[CCXCVII] [CCXCVIII].}

Серед інших серйозних проблем, що стосуються захисту національних меншин в Україні, як правило, називаються певне порушення балансу, зокрема в Західному і Центральному районах України, між україномовними та російськомовними школами (скажімо, в Києві чисельність останніх складає нині біля 3% від загальної кількості)^[CCXCIX]; викладання і вивчення в україномовних школах (86% всіх шкіл України) творів російських класиків українською мовою, що, на думку опонентів, не сприяє міжнаціональній злагоді і міжетнічній консолідації в державі^[CCC]; недостатня підтримка, особливо з боку уряду АРК, реалізації культурних і громадських потреб кримських татар, зокрема пов’язаних з державною підтримкою розвитку кримськотатарської мови, набуттям українського громадянства та їх представництвом в органах регіональної та місцевої влади^[CCCI].

Стурбованість деяких громадсько-політичних сил в Україні і за кордоном викликав внесений у 1997 році до Верховної Ради урядовий законопроект ’’Про розвиток та застосування мов в Україні”, який містив значні обмеження використання мов національних меншин в державних органах та листуванні приватних організацій з органами державної влади, а також в засобах масової інформації і сфері обслуговування населення^[CCCII]. Однак, завдяки зваженій позиції Українського парламенту, цей законопроект, що, по суті, порушував ряд конституційних гарантій щодо прав національних меншин, було відхилено.

Порівняльний аналіз свідчить, що Рамкова конвенція не суперечить Конституції і чинним законам України. Практично всі зобов’язання щодо забезпечення політичних, соціальних, культурних та мовних прав національних меншин, які згідно з РК бере на себе Україна, вже впроваджені в національне законодавство. Зокрема, вони містяться у вищенаведених статтях Конституції України, законах України ’’Про національні меншини в Україні”, ’’Про мови в Українській PCP”, ’’Про освіту”, передбачені у цивільному і кримінальному судочинстві.

Конкретні зобов’язання Сторін викладені у розділі II (статті 4—19) Рамкової конвенції, що мають відображення у таких законодавчих актах України:

• положення пункту 1 статті 4 — у статті 24 Конституції України (далі — КУ), частині другій статті 1 Закону України ’’Про національні меншини в Україні” (далі — ЗУ ”ПНМУ”);

• положення пункту 2 статті 4 — у частині першій статті 1 цього ж Закону;

• положення пункту 1 статті 5 — у статті 6 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення пункту 2 статті 5 — у частині другій статті 11

та у статті 18 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення пункту 1 статті 6 має загальний характер;

• положення пункту 2 статті 6 — у статтях 24 і 37 КУ, статті 18 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення статей 7 та 8 — у статтях 34—36, 39 КУ, статті 6 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення статті 9 — у статті 34 КУ, статтях 6, 15 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення пункту 1 статті 10 — у частині третій статті 10

КУ, статтях 3 і 5 Закону України ’’Про мови в УРСР” (далі

ЗУ ”ПМУ”), статтях 6 і 8 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення пункту 2 статті 10 — у статті 8 ЗУ ”ПНМУ” та

у частині другій статті З ЗУ ”ПМУ”;

• положення пункту 3 статті 10 — у частині третій статті 18 та у статті 19 ЗУ ”ПМ.У”;

• положення пункту 1 статті 11 — у статті 12 ЗУ ”ПНМУ” та статті 39 ЗУ ”ПМУ”;

• положення пункту 2 статті 11 — у статті 35 ЗУ ”ПМУ”;

• положення пункту 3 статті 11 — у статті 38 ЗУ ”ПМУ”;

• положення статті 12 — у статтях 6, 7 ЗУ ”ПНМУ” та у статті 11 КУ ;

• положення статті 13 — у статті 6 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення пункту 1 статті 14 — у частині п’ятій статті 35 КУ;

• положення пункту 2 статті 14 — у частині п’ятій статті 35

КУ, статті 6 ЗУ ”ПНМУ” та статті 27 ЗУ ”ПМУ”;

• положення статті 15 — у статтях 9, 15 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення статті 16 — у статті 10 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення статті 17 — у статті 15 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення пункту 1 статті 18 — у статтях 15, 17 ЗУ ”ПНМУ”;

• положення пункту 2 статті 18 — у статті 15 ЗУ ”ПНМУ”.

Слід зазначити також, що у Конвенції використані більш загальні терміни та словосполучення, зокрема, у статті 11 — ’’традиційно”, ’’значну частину населення”, а в Законі України ’’Про національні меншини в Україні” у статті 8 — термін ’’більшість населення”.

Деякі положення Рамкової конвенції сформульовані інакше, ніж у внутрішніх законодавчих актах України, але по суті їм відповідають, зокрема зміст статей 5, 7, 8, 9, 13, 14 знайшов закріплення в статті 6 Закону України ’’Про національні меншини в Україні”, а пізніше — у ряді статей нової Конституції України.

Стаття 19 РК (’’Сторони зобов’язуються поважати та здійснювати принципи, проголошені у цій Рамковій конвенції, вдаючись, у разі необхідності, тільки до таких обмежень чи відступів від зобов’язань, які передбачені міжнародними правовими документами, зокрема Конвенцією про захист прав і основних свобод людини, і які можуть застосовуватися до прав і свобод, що випливають із зазначених вище принципів”), фактично посилаючись на статтю 15 ЄКПЛ, в основному узгоджується зі статтею 64 Конституції України. Разом з тим конкретний перелік прав і свобод, які не можуть бути обмежені за жодних обставин, наведений у частині другій статті 15 ЄКПЛ, термінологічно дещо відмінний від того, що визначений частиною другою статті 64 Конституції України, проте ці відмінності цілком можуть бути зняті шляхом внесення відповідних змін та доповнень до чинних законів України.

Слід звернути увагу ще на два положення Рамкової конвенції, які, на наш погляд, недостатньо розроблені у вітчизняному законодавстві:

• створення атмосфери терпимості для ведення міжкуль- турного діалогу і вжиття заходів для поглиблення взаємної поваги, взаєморозуміння та співробітництва між усіма особами незалежно від їх етнічної, культурної, мовної або релігійної самобутності (пункт 1 статті 6);

• утримання від вжиття заходів, які змінюють пропорційний склад населення в місцевостях, де проживають особи, які належать до національних меншин (стаття 16).

Хоча положення п. 1 статті б РК і носить загально- концептуальний характер, його втілення у практичну етнополітику нашої держави має надзвичайно велике значення. Адже національна ідентичність, по суті, є культурною і вимагає не тільки толерантного, а й позитивного сприйняття культурного плюралізму державою та спільнотою більшості. При цьому дуже важливо, аби при усвідомленні поняття "полікультурного С’мультикультурного”) суспільства”, позитивного впливу етнокультурного різноманіття на розвиток держави, її інтеграцію в європейське та світове співтовариство вдалося б уникнути таких сумнівних уявлень¹:

1. Сприймати суспільство як статичну мозаїку організованих спільнот (общин), де культурні, етнічні, мовні або релігійні групи просто співіснують поряд, не вступаючи в активний інтер- культурний діалог. Така ’’статична” концепція суспільства, по

суті, обмежує людей, що належать до тієї чи іншої спільноти (меншини), своїм власним укладом життя, механічним набором рис, які за уявленням, мають належати лише цій спільноті¹.

2. Розуміти суспільство як ’’плавильне горно”, подібно до США, де різні культури переплавляються у космополітичний конгломерат, де, незважаючи на волю певних етнічних груп до самозбереження, відбувається ’’цивілізована” асиміляція, а по суті, поступовий етноцид. (Звичайно, у випадку Сполучених Штатів — класичної країни іммігрантів — представники різних етнічних груп часто свідомо віддають перевагу іншим цінностям (особиста свобода, добробут, кар’єра тощо) над збереженням національної самобутності.)

3. Розглядати меншини у цілому (включаючи неетнічні меншини) як своєрідний ’’національний парк”, де кожен може милуватися красивими рослинами, не торкаючися їх, оскільки ростуть вони у резервації’^{[303] [304]. Даний підхід ставить меншини під жорсткий політичний контроль влади і перешкоджає їх інтеграції у загальносуспільне життя країни.}

Саме міжетнічна, міжкультурна і навіть міжцивілізаційна солідарність громадян, всіх національних груп у межах держави, повага до відмітних характеристик та вкладу меншин у життя всього народу (або ’’політичної нації”, як говорять на Заході) кожної країни є, на наш погляд, найпершою гарантією від етнонаціональної ворожнечі, громадянських війн та конфліктів на національному грунті.

Непересічне значення має і чітке закріплення в національному законодавстві обов’язку держави щодо утримання від зміни пропорційного складу населення в районах проживання націо­нальних меншин. На наш погляд, це положення Рамкової конвенції, оскільки воно стосується чисельних критеріїв, має безпосередню практичну вагу, органічно доповнюючи і уточнюючи державну гарантію статті 10 Закону ’’Про національні меншини в Україні” щодо права меншин на збереження життєвого середовища.

У цілому ж можна констатувати, що Конституція і чинні закони України містять не менший, а більший обсяг державних гарантій захисту національних меншин, ніж Рамкова конвенція.

На відміну від положень Рамкової конвенції внутрішнє законодавство України:

• визнає, хоча й у поміркованій формі, колективні права національних меншин;

• конституційно закріплює термін ’’корінні народи", який в міжнародному праві передбачає певні природні права і якісно більший обсяг державних гарантій, ніж ’’національні меншини”;

• визнає, хоча і опосередковано, через висунення своїх кандидатів та представників, політичні права національних меншин;

• забороняє скасування конституційних прав осіб, що належать до національних меншин, звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод;

• передбачає механізми судового захисту прав і свобод осіб, що належать до національних меншин.

Разом з тим слід усвідомити, що демократична правова держава, якою хоче бути Україна, немислима без ефективних механізмів практичної реалізації прав і свобод громадян, визначених Конституцією та чинними законами. До них належать, перш за все, незалежна судова влада і громадський контроль за виконанням закону^[305].

У процесі підготовки Рамкової конвенції до ратифікації парламентський Комітет у закордонних справах і зв’язках з СНД, відповідальний за її внесення на розгляд Верховної Ради України, пропонував включити до тексту Закону про ратифікацію РК спеціальну заяву такого змісту: ’’Жодне з положень цієї Конвенції не може тлумачитися як визнання колективних прав національних меншин”.

На думку Комітету, метою зазначеної заяви було запобігти будь-яким непорозумінням із тлумаченням положень Рамкової конвенції щодо спільного здійснення визначених нею прав і свобод, уникнути будь-яких спроб використати принципи Рамкової конвенції проти територіальної цілісності і національних інтересів України.

Однак Верховна Рада не знайшла достатніх підстав підтримати пропозиції профільного Комітету і ухвалила Закон про ратифікацію Рамкової конвенції без заяви та застережень. Це ще раз засвідчило про гостру і часом суперечливу внутріполітичну боротьбу, яка триває в Україні щодо доцільності і міри визнання колективних прав національних меншин.

Комітет у закордонних справах і зв’язках з СНД у жовтні 1997 р. звернувся до Верховної Ради України з пропозицією ухвалити протокольне доручення Комітетові з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин разом з Комітетом у закордонних справах і зв’язках з СНД підготувати і подати на розгляд Парламенту законопроект про внесення змін до Закону України ’’Про національні меншини в Україні” стосовно уточнення дефініції поняття ’’національна меншина” відповідно до норм і стандартів Ради Європи. На жаль, у зв’язку з парламентськими виборами та зміною складу Комітету, ця ініціатива залишилася нереалізованою.