Зобов'язання держави у ситуації вимушеного внутрішнього переміщення: основні міжнародні стандарти

Проблема вимушеного переміщення всередині країни тривалий час залишалась поза належною увагою української юриспру­денції та національної політики. У своїй новітній історії Україна вже опинялась перед таким викликом, коли у 1986 році сталась одна з найбільш масштабних у ХХ ст.

У сучасному світі у більш ніж 50 країнах світу 26 мільйонів людей вимушено залишають свої домівки та переміщуються всередині влас­ної країни через збройні конфлікти або порушення прав людини^[4]. Станом на 4 березня 2019 року, за даними структурних підрозділів со­ціального захисту населення обласних та Київської міської державних адміністрацій, було взято на облік 1 364 578 переселенців з тимчасово окупованих територій Донецької й Луганської областей та АР Крим^[5]. Із такою кількістю внутрішньо переміщених осіб (ВПО) Україна опини­лись у першій десятці країн, населення яких зазнало від вимушеного переміщення через збройний конфлікт та насильство, а у «пік» пере­міщення Україна посідала четверте за чисельністю нових ВПО місце у світі після Ємену, Сирії та Іраку^[6]. Такі невтішні дані, за якими стоять тисячі людських доль, актуалізували проблему захисту прав ВПО та відповідних зобов'язань держави у вітчизняних політико-правових дослідженнях.

Через свій масштабний характер та безпосередній вплив на фун­даментальні права і свободи осіб, які зазнали свавільного перемі­щення, ця проблематика ґрунтовно досліджена на доктринальному та практичному рівнях у світовій літературі^[7]. Практичні проблеми захисту прав ВПО, які вимагають оперативного вирішення в україн­ських реаліях, послідовно досліджуються, викладаються у звітах та адвокатуються міжнародними організаціями, що активно долучи­лись до гуманітарного реагування та моніторингу дотримання прав людини з початку конфлікту у 2014 році (Управління Верховного ко­місара ООН з питань біженців (УВКБ ООН), Моніторингова місія ООН, Норвезька рада у справах біженців, Данська рада у справах біженців та ін.), а також звітах неурядових організацій (БФ «Право на захист», Українська Гельсінська спілка з прав людини та ін.).

Рамки національної відповідальності (англ. The Framework for National Responsibility) визначають 12 кроків, які зобов'язана вжити держава для забезпечення ефективного національного реагування на вимушене внутрішнє переселення. До них належать: 1) запобігання переміщенню та мінімізація його несприятливих наслідків; 2) підви­щення національної обізнаності про проблему; 3) збір даних про кіль­кість та стан вимушених переселенців; 4) підтримка тренінгів щодо прав вимушених переселенців; 5) створення правової бази (англ. legal framework), що забезпечує захист прав ВПО; 6) розробка національ­ної політики щодо внутрішнього переміщення; 7) визначення коор­динуючого органу (англ. focal point) щодо питань ВПО; 8) заохочення національних правозахисних інституцій (англ. national human rights institutions) опікуватись питаннями внутрішнього переміщення; 9) за­безпечення участі ВПО у прийнятті рішень; 10) підтримка довгостро­кових рішень; 11) виділення достатніх ресурсів для вирішення питань внутрішнього переміщення; 12) співпраця з міжнародним співтовари­ством, коли національні ресурси є недостатніми^[8].

Ці засади національного реагування на вимушене переміщення всередині країни були проаналізовані в контексті української кризи^[9] за підтримки Ради Європи, а надані європейськими експертами ре­комендації за результатами базового аналізу - частково виконані. Зо­крема, створене у 2016 році Міністерство з питань тимчасово окупо­ваних територій та внутрішньо переміщених осіб України розробило Стратегію інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження довгострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2020 року, схвалену Кабінетом Міністрів України 15 листопада

2017 року, та відповідний План заходів з її реалізації; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його офіс активно опіку­ються питаннями вимушених переселенців із початку конфлікту. Од­нак наступні кроки на шляху виконання зобов'язань держави стосов­но забезпечення та захисту прав людини ВПО та вдосконалення на­ціональної політики у цій сфері мають бути спрямовані на виконання рекомендацій європейської спільноти передовсім викладених у Ре­золюції ПАРЄ 2133 (2016) «Засоби правового захисту від порушень прав людини на українських територіях, що знаходяться поза контр­олем української влади» від 12 жовтня 2016 року^[10], а також Резолюції ПАРЄ 2198 (2018) «Гуманітарні наслідки війни в Україні» від 23 січня

2018 року^[11] з урахуванням та на основі міжнародних стандартів за­хисту прав людини ВПО.

За майже п'ять років внутрішнього переміщення проблеми за­хисту окремих прав ВПО (політичних, майнових, соціальних) знай­шли широке висвітлення в українській юриспруденції (див. праці Л. Наливайко, М. Савчина, В. Устименка, А. Федорової, О. Фесенко та ін.), однак належне виконання зобов'язань держави у ситуації виму­шеного переміщення, які дозволяють спрямувати державну політику та юридичну практику відповідно до універсальних та європейських стандартів прав людини та гуманітарного права, залишається першо­рядним актуальним завданням.

Через зростання чисельності локальних збройних конфліктів та масштабів техногенних і природних катастроф, ООН наприкінці ХХ ст. зосередило увагу на систематизації положень міжнародного права, які визначають вимоги до реагування країн світу на вимушене перемі­щення. Перший Представник Генерального Секретаря ООН з питань внутрішнього переміщення, доктор Ф. Денг (F. Deng), був призначе­ний у 1992 році з мандатом скомпілювати міжнародні стандарти, що становлять нормативну основу для вирішення питань внутрішнього переміщення. Результатом стали Керівні принципи ООН щодо внут­рішнього переміщення (Керівніпринципи), які були представлені Комі­сії ООН з прав людини у 1998 році. Ці принципи відповідають міжна­родному праву прав людини та міжнародному гуманітарному праву, відображають їх вимоги та деталізують стосовно вимушеного пере­міщення гарантії, які випливають з більш абстрактних приписів цих галузей права^[12].

У Керівних принципах детально викладаються доступні для ВПО гарантії, спрямовані на запобігання свавільному (примусовому) пере­міщенню, а, у разі його виникнення, на пом'якшення його наслідників та припинення. Вони охоплюють усі фази переміщення, включаючи заходи захисту від переміщення, захист під час переміщення та права, що стосуються фази постпереміщення, коли стає можливим повер­нення або інші довгострокові рішення. Крім того, Керівні принципи встановлюють стандарти надання гуманітарної допомоги^[13].

Основоположний принцип, на якому ґрунтуються Керівні прин­ципи, наголошує, що зобов'язання держави щодо захисту та надан­ня допомоги особам, які перемістилися всередині країни, базують­ся на існуючому міжнародному праві, у тому числі на встановлених правилах міжнародного права прав людини та, в умовах збройного конфлікту, міжнародного гуманітарного права^[14]. Як зазначає розроб­ник всесвітньо відомих Анотацій до Керівних принципів професор В. Калін, Керівні принципи об'єднують в єдиний документ правові стандарти, що стосуються ВПО, залучені з міжнародного права прав людини, гуманітарного права та права біженців за аналогією. Крім узагальнення існуючих норм, вони охоплюють «сірі зони» та прога­лини, виявлені у праві. У результаті ці принципи стали першим «офі­ційним викладенням» (англ. authoritative statement) прав вимушених переселенців, а також зобов'язань держав та інших суб'єктів, що здійснюють ефективний контроль над певною територією та насе­ленням^[15]. Ф. Денг зазначає, що хоча Керівні принципи не є юридично обов'язковим інструментом, таким як договір, вони з часом зможуть досягти статусу звичаєвого міжнародного права (англ, customary international law)^[16].

Керівні принципи (Принцип 3) зазначають, що основна (першо­рядна) відповідальність (англ. primary responsibility) за захист вимуше­них переселенців, як і всіх інших осіб у межах власної країни, покладе­на на національні органи влади країни. Національна відповідальність є основною концепцією реагування на внутрішнє переміщення. Це - фундаментальний принцип функціонування міжнародного співтова­риства, на якому наголошують самі держави, адже він є проявом їх суверенітету.

Таким чином, відповідальність держав, у яких відбувається внут­рішнє переміщення, ґрунтується на двох ключових засадах:

1) державний суверенітет передбачає не тільки право держави на здійснення державної влади, а й також головний обов'язок та відповідальність щодо забезпечення, захисту та підтримки свого населення без будь-якої дискримінації, в тому числі й ВПО, відповідно до міжнародного права прав людини та гу­манітарного права.

2) ті, хто переміщується в межах своєї країни, мають право на повний захист їх прав, який гарантується населенню в ціло­му, переміщення призводить до особливої вразливості з боку постраждалих від нього осіб. З цією метою, а також для забез­печення того, щоб переміщені особи не були позбавлені своїх прав, держави зобов'язані передбачити спеціальні заходи за­хисту та допомоги ВПО, які відповідають рівню їх вразливості, з тим щоб забезпечити рівне поводження з ВПО порівняно із особами, які не зазнали вимушеного переміщення^[18].

Утім іноді органи влади, які відповідають за захист та сприяння забезпеченню прав ВПО, не можуть або не бажають виконувати цю функцію держави, а в деяких випадках вони можуть бути самі безпо­середньо дотичні до примусового виселення цивільних осіб. У такому разі вони зобов'язані прийняти гуманітарну допомогу від міжнарод­них партнерів. Проте навіть тоді роль міжнародних акторів (суб'єктів) полягає у підсиленні, а не підміні національної відповідальності. Це передбачає заохочення держав та їх органів влади виконувати свої обов'язки щодо захисту за міжнародним правом та підтримку розвит­ку національного та місцевого потенціалу для їх виконання^[19].

Держава, її органи та установи несуть відповідальність за по­вагу та забезпечення поваги (англ. to respect and ensure respect) до їх зобов'язань стосовно прав людини у всі часи. У період конфлікту всі його сторони, незалежно від їх правового статусу та легітимності, зобов'язані поважати та забезпечувати дотримання норм міжнарод­ного гуманітарного права.

► вживати всіх можливих заходів, щоб запобігти та уникнути умов, які можуть спричинити або сприятимуть вимушеному переміщенню. Це може включати, наприклад, забезпечення поваги до верховенства права, боротьбу з безкарністю та ство­рення в будь-який інший спосіб сприятливого середовища для реалізації прав;

► утримуватись від того, щоб змушувати осіб та громади залиша­ти свої домівки чи місця звичного проживання і захищати їх від свавільного переміщення з боку інших осіб. Національна влада має шукати всі можливі альтернативи, перш ніж вдаватися до переміщення;

► коли переміщення є необхідним і обґрунтованим, органи влади повинні вжити заходів для того, щоб мінімізувати масш­таби переселення і пом'якшити його несприятливі наслідки. Зокрема, органи влади повинні забезпечити максимально можливою мірою, щоб воно відбувалося за задовільних умов безпеки, забезпечення притулку, харчування, охорони здоров'я та гігієни, а також щоб члени однієї родини не були роз'єднані;

► забезпечити, щоб переміщення тривало не більше ніж того вимагають обставини, і щоб довгострокові рішення було знай­дено для всіх, кого це торкнулося. Влада повинна прагнути створити умови для добровільного повернення й реінтеграції та / або поселення в інших місцях країни, а також полегшити їх реалізацію. ВПО не мають бути дискриміновані в результаті вимушеного переміщення та повинні мати право на реституцію та / або компенсацію за майно, якого вони були свавільно по­збавлені;

► забезпечити захист та допомогу ВПО. Якщо національна влада не здатна або не має наміру дотримуватись цих зобов'язань, вона має забезпечувати швидкий та безперешкодний доступ гуманітарних акторів (англ. humanitarian actors), тобто інститу­цій, що надають гуманітарну допомогу, до населення, яке її потребує, та полегшити вільне постачання гуманітарної допо­моги;

► відстоювати перед сторонами збройних конфліктів інтереси осіб, які потерпають від конфлікту, незалежно від залучення певної країни (країн), та вживати всіх відповідних заходів для того, щоб примусове переміщення цивільних осіб не відбува­лось, якщо воно не є необхідним для їх власного захисту або обґрунтованим нагальними військовими причинами^[20].

Таким чином, Керівні принципи містять не лише зобов'язання щодо поваги (негативнізобов'язання), а й широкий спектр позитив­них зобов'язань щодо захисту та забезпечення прав людини ВПО. Ке­рівні принципи ґрунтуються на існуючих стандартах прав людини та гуманітарного права, відображають чинні правила та уточнюють, як саме вони застосовуються до умов внутрішнього переміщення, а не створюють нові зобов'язання. Такий підхід сприяв швидкому міжна­родному визнанню Керівних принципів, про що свідчить їх всезрос- таюче загальне застосування в межах національних правопорядків країн, які зазнали внутрішнього переміщення. Вони також визнаються з боку регіональних систем захисту прав людини, у тому числі Ради Європи.

У межах Ради Європи відсутня спеціальна конвенція, присвячена проблемі внутрішнього переміщення, основні підходи до визначення обсягу та характеру зобов'язань держави стосовно прав людини ВПО викладені у резолюціях та рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) та Комітету Міністрів Ради Європи (КМРЄ), а також у відповідній практиці ЄСПЛ. Основоположні вимоги щодо поваги та захисту прав ВПО у межах європейського правопорядку викладені у Рекомендації Rec(2006)6 КМРЄ державам-членам щодо внутрішньо переміщених осіб, яку було схвалено на 961-му Засіданні заступників міністрів 5 квітня 2006 року^[21].

Як зазначається у роз'яснювальному меморандумі, ця Рекомен­дація переслідує три основні завдання. По-перше, вона спрямована на заохочення і сприяння реалізації Керівних принципів в державах - членах Ради Європи. Другим завданням цієї Рекомендації є вихід за межі «простого переказу Керівних принципів». Ґрунтуючись на існу­ючих стандартах, розроблених у Раді Європи, Рекомендація підкрес­лює важливість проблеми ВПО в контексті юридичних зобов'язань, взятих державами - членами Ради Європи, які перевищують рівень зобов'язань, відображених в Керівних принципах. У зв'язку з цим ця Рекомендація містить посилання на Конвенцію про захист прав лю­дини і основоположних свобод (Конвенція, або ЄКПЛ), яка виступає ефективним інструментом захисту прав ВПО у Європі. Третє завдан­ня Рекомендації Rec(2006)6 полягає в підвищенні обізнаності серед держав-членів щодо деяких питань, які Рада Європи вважає особливо актуальними у зв'язку з ситуацією ВПО в Європі. З цією метою Реко­мендація прагне відобразити передові практики у галузі захисту і до­помоги вимушеним переселенцям^[22].

Рекомендація Rec2006(6) визначила основні змістовні блоки щодо захисту прав людини вимушених переселенців, вказавши на такі обов'язки держави:

► передусім, слідом за Керівними принципами, підкреслюється, що, на відміну від ситуації з біженцями, захист ВПО та їхніх прав, а також постачання їм гуманітарної допомоги є першорядним обов'язком держави, в якій відбулося переміщення (при цьому за державою визнається право звертатися по допомогу до міжнародного співтовариства). Як показано вище, Суд напряму пов'язує питання відповідальності держави з проблемою юрис­дикції, адже держава може мати зобов'язання щодо забезпе­чення прав людини лише в межах своєї юрисдикції (див. спра­ву «Ilascu and Others v. Moldova and Russian Federation» (2004)^[23]. Це означає, що держава має повний обсяг як негативних, так і позитивних зобов'язань стосовно ВПО, які перемістились на контрольовану нею територію;

► заборона дискримінації через вимушене переміщення з ура­хуванням особливої уваги до захисту осіб, що належать до національних меншин та інших найбільш уразливих груп на­селення. Держави повинні вжити належних і ефективних за­ходів для забезпечення рівного ставлення до всіх ВПО, а також до них та інших громадян. У результаті цього може виникнути зобов'язання розглянути питання щодо особливого поводжен­ня з ВПО з огляду на їхні потреби (тобто йдеться про застосу­вання позитивних дій, преференційного ставлення до вимуше­них переселенців);

► відповідно до своїх зобов'язань згідно зі статтями 2 «Право на життя», 3 «Заборона катування» та 5 «Право на свободу та осо­бисту недоторканність» Конвенції, держави повинні вжити належних заходів, щоб, з одного боку, запобігти діям, які мо­жуть порушити право внутрішньо переміщених осіб на життя, тілесну недоторканність, свободу і безпеку, а з другого - ефек­тивно розслідувати можливі порушення цих прав;

► відповідно до статті 8 Конвенції, яка захищає право на повагу до приватного і сімейного життя, держави зобов'язані вжити належних заходів з метою сприяння возз'єднанню сімей, що були розділені внутрішнім переміщенням;

► ВПО повинні бути забезпечені всіма документами, що необхід­ні для ефективного здійснення їхніх прав у якомога коротший термін після їхнього переміщення, без висунення необгрунто­ваних вимог;

► держави повинні вжити належних правових і практичних за­ходів, щоб ВПО могли повноцінно реалізувати своє право голо­сувати на національних, регіональних або місцевих виборах;

► ВПО мають право користуватися своїм майном згідно з між­народним правом прав людини. Зокрема, ВПО мають право на повернення своєї власності, що була залишена у зв'язку з їхнім переміщенням (тобто право на реституцію у широкому зна­ченні restitutio in integrum). Якщо вимушені переселенці по­збавлені можливості повернути свою власність, така втрата має бути належно компенсована;

► вимушені переселенці мають право на обрання одного з варі­антів «сталих рішень» (англ. durable solutions): добровільне, безпечне і гідне повернення до власних помешкань або місць постійного проживання; переселення до іншої частини країни; належна та стійка інтеграція ВПО у місцях їх переміщення. Слідуючи Керівним принципам, Рекомендація Rec2006(6) вка­зує на зобов'язання держав вжити всіх розумних та необхідних заходів для сприяння реалізації вимушеними переселенцями самостійно обраного ними варіанта сталого рішення.

Останні два блоки зобов'язань держав розкриваються докладно у двох наступних надзвичайно важливих документах Ради Європи стосовно внутрішнього переміщення, схвалених ПАРЄ: Рекомендації 1877 (2009) «Забуті люди Європи: захист прав людини осіб, переміще­них на тривалий час» від 24 червня 2009 року^[24], а також Резолюції 1708 (2010) «Вирішення майнових питань біженців і внутрішньо переміще­них осіб» від 28 січня 2010 року^[25] (так звані принципи Паулсена). Остан­ня, серед іншого, вказує на позитивні зобов'язання держави «гаранту­вати вчасне й ефективне відшкодування втраченого доступу та прав на житло, землю й майно, залишені біженцями або ВПО, не очікуючи на результати переговорів щодо вирішення збройних конфліктів або статусу певної території» (пункт 10.1 Резолюції). У зв'язку з цим ЄСПЛ, з урахуванням принципів Паулсена та принципів Пін'єйру (Принципи ООН відносно реституції житла та майна в контексті повернення бі­женців та переміщених осіб 2005 року), однозначно стоїть на позиції необхідності впровадження державами механізмів компенсації вар­тості майна, житла, землі у випадку неспроможності забезпечення можливості повернення до нього або у випадку його знищення чи по­шкодження^[26]. При цьому Суд не вимагає повної компенсації вартості майна, однак вимагає дотримання принципу розумності та справед­ливості^[27].

У цілому аналіз відповідної практики Суду дозволяє виділити такі категорії справ та визначальні рішення, які стосуються внутрішньо­го переміщення, з урахуванням юридичних проблем, пов'язаних зі збройним конфліктом як його причиною: документування - «Mozer v. the Republic of Moldova and Russia», (2016); ефективний контроль та юрисдикція - «Cyprus v. Turkey» (2001); «Loizidou v. Turkey» (1995); сімейне життя та обмеження свободи пересування - «Cyprus v. Tur­key» (2001); сімейне життя та житло в контексті потужних сімейних зв'язків - «Mente§ and Others v. Turkey» (1998); житло та приватне жит­тя - «Sargsyan v. Azerbaijan» (2015); «Demades v. Turkey» (2003); адек­ватне житло - «Dogan and Others v. Turkey» (2004); «Gulmammaldova v. Azerbaijan» (2010); соціальні пільги відповідно до статті 1 Першого протоколу - «Stec and Others v. the United Kingdom» (2005); право на отримання пенсії - «Pichkur v. Ukraine» (2013); механізм відшкодуван­ня за втрачену власність - «Xenides-Arestis v. Turkey» (2005); освіта та мова навчання - «Catan and Others v. Moldova and Russia» (2012); ви­борчі права - «Aziz v. Cyprus» (2004) ^[28] (огляд цих рішень та стислий виклад основних правових позицій ЄСПЛ див. у додатку 3).

Таким чином, стандарти поваги та захисту прав людини ВПО, сфор­мовані в межах ООН та Ради Європи, є єдиними за своїми принципа­ми та основним змістом, взаємоузгодженими та взаємодоповнюють одні одних. Зобов'язання держави щодо їх дотримання та виконання ґрунтуються на міжнародному праві прав людини та узгоджуються з МГП. При цьому Рада Європи зробила наступний крок уперед, за­безпечивши юридично обов'язковий характер таких зобов'язань та міжнародно-правову відповідальність за їх невиконання через відпо­відне тлумачення Конвенції у практиці ЄСПЛ, рішення якого застосо­вуються національними судами України як джерело права^[29]. Відповід­ну практику ЄСПЛ та інші стандарти Ради Європи з питань внутріш­нього переміщення ґрунтовно проаналізовано за підтримки Проектів Ради Європи «Посилення захисту прав людини внутрішньо пере­міщених осіб в Україні» (в межах Плану дій Ради Європи для України 2015-2027) та «Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень» (в межах Плану дій Ради Європи для України 2018-2021)^[30].

Таким чином, стандарти прав людини Ради Європи становлять розгалужену базу документів, серед яких є ті, що мають обов'язковий характер для держав-членів (Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод) та документи «м'якого права», які не ство­рюють конкретних зобов'язань для держав-членів, але мають важ­ливе політичне значення. У знаковій Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи (2006) щодо внутрішньо переміщених осіб від 5 квітня 2006 року окремо наголошено на тому, що «внутрішньо переміщені особи мають особливі потреби через їхнє переміщення». Внутріш­ньо переміщені особи у державах - членах Ради Європи отримують додатковий захист своїх основоположних прав відповідно до Кон­венції, яка беззаперечно залишається найбільш ефективним інстру­ментом захисту внутрішньо переміщених осіб у Європі^[31]. Оскільки всі держави - члени Ради Європи приєдналися до Конвенції, кожна окре­ма внутрішньо переміщених осіб, що належить до юрисдикції держа­ви - члена Ради Європи, має право на захист усіх прав і свобод за Кон­венцією, як це передбачено статтею 1, зокрема йдеться про право на подання індивідуальної скарги до Європейського суду з прав людини на підставі порушення державою своїх позитивних зобов'язань у сфе­рі прав людини в умовах внутрішнього переміщення. Утім ефектив­ний захист прав внутрішньо переміщених осіб в Україні з урахуван­ням принципу субсидіарності вимагає послідовного впровадження відповідних універсальних та європейських стандартів у національну судову практику.

2.