Доступ до суду і ст. 13 Конвенції

Встановлення Конвенцією різноманітних юридичних га­рантій вже розпочатого судового процесу втрачало би будь- яке практичне значення і не відповідало б цілям цього міжна­родно-правового договору, якби він (договір) не гарантував людині доступ до такого процесу.

Суд неодноразово вказував, що п.1ст.6 Конвенції гаран­тує кожному право звернутися до суду для вирішення спо­ру щодо його цивільних прав та обов’язків. Отже, цей пункт говорить про „право на суд”, в рамках якого „право на до­ступ до суду”, себто право ініціювати цивільне проваджен­ня в суді, є одним із його аспектів, проявів [298, п.59]. Але - вказує Суд - це право не є абсолютним і може підлягати обмеженням, оскільки право на доступ до суду зі самої своєї суті вимагає державного регулювання, яке може бути різним залежно від потреб та ресурсів спільноти та конкретних лю­дей. Здійснюючи таке регулювання, держави мають певний рівень розсуду, однак остаточне рішення щодо дотримання цих вимог Конвенції ухвалює Суд, керуючись наступними критеріями. По-перше, регулювання державою цього права не повинно звужувати чи зменшувати доступ до суду у такий спосіб, що порушується сама суть даного права. По-друге, будь-яке обмеження має відповідати законній меті. По-тре­тє, при державно-юридичному обмеженні цього права пови­нен бути збережений справедливий баланс між метою, яка досягається, та засобами, які при цьому використовуються [240, п.65]. Тобто слід з’ясовувати, наскільки виправданим є обмежування права на доступ до суду для досягнення ін­ших потреб суспільства (скажімо, наскільки доцільно запро­ваджувати строк позовної давності щодо певної категорії справ, або не надавати право на позов душевнохворим, або встановлювати грошові застави як умову прийняття позо­вної заяви, або ж надавати імунітети від позовів депутатам, правоохоронцям).

Яке ж співвідношення може існувати між п.1ст.6 та ст.13 Конвенції, коли мова йде про порушення права на доступ до суду, або більше того - про відсутність можливості вдатись до будь-яких юридичних засобів захисту права?

При вирішенні справ, в яких заявники стверджували про порушення права на доступ до правосуддя, Суд вдався до за­гального правила, згідно з яким п.1 ст.6 є lex specialis щодо ст.13 Конвенції. Це підтверджується широкою практикою Суду як ранніх років [307, п.69; 331, п.51; 211, п.78; 252, п.69; 220, п.41], так і останнього періоду. Зокрема у справі “Марін- кович проти Хорватії” Суд встановив порушення права на доступ до суду у світлі п.1 ст.6 Конвенції і не вбачав потреби досліджувати цю ж скаргу в світлі ст.13 Конвенції, оскільки вимоги останньої є слабшими й поглинаються п.1 ст.6 Кон­венції [276, п.25].

При визначенні співвідношення п.1ст.6 та ст.13 Конвен­ції в контексті права на доступ до судових чи до інших юри­дичних засобів захисту потрібно, на нашу думку, враховува­ти наступне.

1. Концепція „доступ до суду” вибудована Судом таким чином, що вона стосується, знову ж таки, лише цивільних прав. Тому якщо людина скаржиться на відсутність доступу до суду щодо „нецивільних” прав (а, скажімо, прав вибор­чих), то п.1ст.6 у такому випадку не застосовуватиметься. А от гарантії гарантії ст.13 Конвенції про доступ до юридичних засобів захисту стосуватимуться і таких прав. Такими засо­бами, як вже відзначалось, можуть бути не лише судові, а й будь-які інші юридичні засоби захисту (наприклад, адміні­стративні органи).

Отож, концепція „доступ до суду” має відносно обмежену дію: вона торкається тільки цивільних прав, і тільки щодо за­хисту цих прав існують специфічні вимоги до національного органу - це має бути саме судовий орган. Тому самостійне значення ст.13 Конвенції при забезпеченні права на доступ до юридичних (зокрема судових) засобів захисту проявля­ється тоді, коли - на противагу п.1 ст.6Конвенції, - пред­метом захисту виступають „нецивільні” права.

2. Крім того, та концепція доступу до суду, яка вибудо­вана прецедентною практикою Суду, може не застосовува­тись в окремих випадках відсутності у людини доступу до юридичних (зокрема судових) засобів захисту, навіть якщо йдеться про порушення цивільних прав (не кажучи вже про „нецивільні” - тоді однозначно п.1 ст.6 Конвенції не діє). І тоді ст.13 Конвенції знову ж таки буде мати самостійну цінність у контексті забезпечення Конвенцією права на до­ступ до юридичних (зокрема судових) засобів захисту.

Для того, аби виявити ці ситуації, коротко охарактери­зуємо, в яких же випадках право на доступ до юридичних засобів захисту стосовно цивільних прав все ж таки забезпе­чується п.1ст.6 Конвенції через концепцію „доступ до суду” і Суд, керуючись правилом lex speciale, застосовує не ст.13, а п.1ст.6 Конвенції.

А. Доступ до суду при вирішенні цивільних прав: сфера дії п. 1 ст. 6 Конвенції. Розвиваючи згадане вище положення про те, що право на доступ до суду не є абсолютним і під­лягає державному регулюванню й обмеженню, Суд зазвичай аналізує, наскільки обмеження зазначеного права є виправ­даним у конкретному випадку. Усі ті обмеження, які Суд брав до уваги, можна об’єднати в певні групи.

По-перше, право на доступ до суду може бути неправо­мірно обмеженим внаслідок існування фактичних матері­ально-фінансових перешкод у заявника. Широковідома спра­ва „Ейрі проти Ірландії’ ілюструє існування саме такого ва­ріанту порушення права на доступ до суду. Жінка, яка хотіла звернутися до суду для вирішення питання про роздільне проживання зі своїм чоловіком, зробити цього фактично не могла через відсутність у неї необхідних коштів, а у наданні безоплатної юридичної допомоги їй було відмовлено.

У справі „Анноні ді Гюссоля та інші проти Франції” Суд встановив, що зняття зі слухання касаційного суду скарг заяв­ників на тій підставі, що вони перед тим не виконали оскаржу­ваного рішення у даній справі (а це було умовою прийняття до розгляду касаційної скарги в усіх випадках, окрім виняткових обставин), створило по суті фактичний матеріальний бар’єр для доступу заявників до суду. Національні касаційні суди не взяли до уваги того, що заявники практично не мали фінансо­вих можливостей так швидко виконати рішення судів першої інстанції [350].

У зазначених випадках обмеження права на доступ до суду ст. 13 Конвенції не застосовується в силу того, що її ви­моги є менш суворими, ніж ті, що містяться у п.1ст.6 Конвен­ції [206, п.35].

По-друге, порушення права на доступ до суду може ста­тись через наявність невиправданих юридичних обмежень. Серед останніх, на наш погляд, можна виділити:

а) „Технічні” юридичні обмеження. Практика Суду показує, що право на доступ до суду може підлягати та­ким обмеженням, як встановлення часових меж, протягом яких особа може звернутися до суду, або ж передбачення спеціального порядку та форми звернення. Недотримання особою цих умов може призвести до цілком правомірного обмеження права на доступ до суду.

Питання встановлення у законодавстві певного часового проміжку для звернення до суду зі скаргою як виправданого способу обмеження права на доступ до суду піднімалось і в інших справах. Однак Суд постійно застерігає, що хоча такі норми законодавства і переслідують законну ціль, їх застосу­вання не повинно перешкодити особі користуватись наявни­ми засобами правового захисту [296, п.45; 293; 284, п.36].

У справі „Сотіріс та Нікос Коутрас ATTEE проти Гре­ції” проблема обмеження доступу до правосуддя виникла у зв’язку зі встановленням державою вимоги про належну ре­єстрацію апеляційної скарги як умови прийняття останньої до розгляду у національному суді. З цього приводу Суд від­значив, що процесуальні норми, які передбачають вчинення формальних кроків для подання певної скарги до суду, мають на меті забезпечувати належний процес здійснення право­суддя. Сторони повинні керуватись ними. Однак зазначені норми чи їх застосування не повинні перешкоджати особам мати можливість користуватися наявними юридичними за­собами захисту [319, п.20].

Отож проблеми технічних юридичних обмежень права на доступ до правосуддя Суд досліджував у контексті по­рушення п.1ст.6 Конвенції і, встановивши порушення цьо­го пункту, не вважав за потрібне вивчати скаргу на предмет порушення ст.13 Конвенції (керуючись зазначеними вище принципом lex specialis) [293, п.43].

б) „Виключні” юридичні норми. Існує широка прак­тика Суду щодо з’ясування права доступу до правосуддя у ситуаціях, коли юрисдикція національного суду не по­ширюється на певну категорію справ у зв’язку із існуван­ням у законодавстві норми (або такою її інтерпретацією), яка виключає у певного кола осіб право звертатися до суду (скажімо, обмеження у доступі до суду осіб неповнолітніх, душевнохворих). У цьому аспекті Суд досліджує, чи ви­ключення з юрисдикції національних судів розгляду певної категорії справ не суперечить критеріям обмеження права на доступ до суду, гарантованого п.1ст.6 Конвенції. Так, у справі „Філіс проти Греції” національні суди не розглядали позов інженера про виплату гонорарів за виконані проекти, оскільки той не володів достатньою правоздатністю пода­вати позов. Національне законодавство Греції передбачало, що виключне право ініціювати судові провадження в інтер­есах інженерів має Технічна палата Греції. Суд встановив, що оскільки заявник не мав можливості самостійно та без­посередньо вимагати оплату через суд, таке обмеження пра­ва на доступ до суду порушило саму суть цього права [298, п.п.61-65]. У справі „Трегубенко проти України” заявник скаржився, зокрема, на те, що відсутність компетенції на­ціональних судів розглядати його майновий спір і виключні повноваження у цьому питанні адміністративного органу (а саме, комісії міської ради з обміну грошових знаків) при­звели до порушення його права на доступ до суду при вирі­шенні цивільних прав. Суд погодився із заявником, що у да­ному випадку відсутність повноважень національних судів розглядати цивільну справу щодо відшкодування вартості належного йому майна становило собою виключення, яке саме по собі суперечило праву на доступ до суду, гаранто­ваному п.1ст.6 Конвенції [332, п.44].

Такий спосіб юридичного обмеження права на доступ до суду, як виключні норми, досліджується Судом й у багатьох інших справах [273, 216, 338, 221]. Однак якщо у цьому кон­тексті заявники й ставлять питання про порушення ст.13 Кон­венції, Суд застосовує принцип lex specialis. Зокрема, у спра­ві „Zwiqzek Nauczycielstwa Polskiego проти Польщі”, в якій національні суди вирішили, що позов організації-заявника до Міністерства фінансів не підлягав розгляду у судах, оскільки це питання мало бути вирішене в адміністративному поряд­ку, Суд встановив порушення п.1ст.6 Конвенції. Окремо ви­вчати скаргу на предмет порушення ст.13 Конвенції Суд не вбачав потреби в силу того, що вимоги останньої знову ж таки поглинаються п.1ст.6 Конвенції [349, п.43].

в) „Імунітети”, закріплені в національному законо­давстві. Норми національного законодавства, які встанов­люють імунітети від позовів є, по суті, різновидом виключ­них норм, оскільки юрисдикція суду так само не поширюва­тиметься на певну категорію справ. Однак специфічна осо­бливість такої групи юридичних обмежень права на доступ до суду полягає у тому, що винятки спрямовані на суб’єкта, який мав би бути саме відповідачем, а не позивачем.

У цьому аспекті практика Суду підтверджує часто ви­правданий імунітет від цивільного позову у працівників пра­воохоронних органів [291], у інспекторів, призначених пере­віряти діяльність корпорації [240], у іноземних держав [242, 277, 210], у членів парламенту [203].

Досліджуючи питання імунітету як способу обмежен­ня доступу до суду, Суд знову ж таки керується принципом, згідно з яким п.1ст.6 Конвенції є lex specialis щодо ст.13 Кон­венції [352].

Б. Доступ до суду при вирішенні цивільних прав: випадки пріоритетної дії ст.13 Конвенції. Нагадаємо, що ст.13 Конвенції має на увазі також, зокрема, і ті ситуації, коли людина не може використати юридичні засоби захис­ту від порушення певного права, оскільки така можливість у національній правовій системі не передбачена. Скажімо, у справі „Янков проти Болгарії” Суд встановив порушення ст.13 Конвенції, оскільки у заявника не було можливості, від­повідно до болгарського законодавства, оскаржити неправо­мірні дії тюремної адміністрації, якими порушувались інші права заявника [344]. Здавалося б, вимоги ст.13 Конвенції тут є аналогічні вимогам п.1ст.6 Конвенції, який гарантує доступ до суду при наявності таких обмежень, як виключні норми чи імунітети. Однак досить тонка відмінність тут все ж існує. Вона полягає у тому, що у ситуації, коли діють ви­ключні норми чи імунітети (в результаті чого може статись порушення гарантованого п.1 ст.6 Конвенції права на доступ до суду), юридичні засоби захисту у національній правовій системі взагалі передбачені й існують. Але внаслідок дії та­ких виключних норм чи імунітетів зазначені існуючі засоби, стали недоступними. Ст.13 Конвенції говорить же про дещо іншу ситуацію, в якій юридичні засоби є недоступними для заявника через те, що їх взагалі не існує у національній пра­вовій системі.

Керуючись саме такими міркуваннями, Суд в одній із не­давніх справ („Zта інші проти Об’єднаного Королівства”) вирішив уточнити співвідношення між п.1ст.6 та ст.13 Кон­венції, коли йде мова про доступ до суду при вирішенні ци­вільної справи. У цій справі заявники скаржились на те, що у них не було доступу до суду для захисту цивільних прав, а саме, вони стверджували, що не мали права вимагати відшко­дування збитків, завданих бездіяльністю державних органів, яка (ця бездіяльність) становила нелюдське поводження у сенсі ст. 3 Конвенції. Після подання ними позовів до націо­нальних органів у розгляді цих позовів усім було відмовлено. Однак цей результат не був спричинений наявністю якихось виключних норм (які б саме заявникам не давали право по­дати позов) чи імунітетів (тобто таких норм, які надавали б імунітет від позову конкретним державним органам). Це ста­лося тому, що національне право містило прогалину, що, на думку Суду, підпадає швидше під ст.13 Конвенції, аніж під п.1ст.6 Конвенції. Як зазначив Суд, скарги заявників стосу­вались головним чином того, що у них взагалі не було юри­дичних засобів захисту від таких дій державних органів, які порушували ст.3 Конвенції.

Незважаючи на те, що у цій справі явно простежувалося порушення права на доступ до суду стосовно цивільних прав, Суд вивів це питання зі сфери дії п.1ст.6 Конвенції і застосу­вав ст.13 Конвенції, керуючись двома аргументами. По-пер­ше, якщо право подавати конкретний вид позову передбачено законодавством, але таке право є обмеженим стосовно певної категорії суб’єктів, які можуть бути позивачами або ж відпо­відачами (виключні або імунітетні норми відповідно), то це не те ж саме, що відсутність у законодавстві такого права на конкретний вид позову. Іншими словами, відсутність взага­лі права на позов не є тотожною відсутності права на позов внаслідок дії обмежень (хоча як і у першому, так і у другому випадках заявник не має доступу до суду). Оскільки у даній справі право на позов було відсутнє в принципі, то має за­стосовуватись ст.13 Конвенції. По-друге, ст.13 Конвенції за­стосовується тому, що у порівнянні із п.1ст.6 Конвенції вона забезпечує таке право, яке є більш фундаментальним, ніж право, забезпечуване п.1ст.6 Конвенції, і дія цього пункту не поширюється на це друге право. Тобто право, яке забезпечу­вав п.1ст.6 Конвенції, було суто цивільним - право на відшко­дування збитків. А право, яке забезпечувала ст.13 Конвенції, було чи не найвагомішим з усіх, передбачених Конвенцією, - заборона нелюдського поводження (порушення якого, до речі, якраз і породило цивільне право - право на відшкоду­вання шкоди в майновому еквіваленті). У порівнянні цих двох „матеріальних” прав (щодо яких п.1 ст.6 та ст.13 Конвенції по суті формують „процесуальні” права) право на заборону нелюдського поводження має, безперечно, значно вищу со­ціальну цінність. З огляду на ці два аргументи, Суд вирішив застосувати ст.13 Конвенції (незважаючи на те, що заявники стверджували про відсутність власне доступу до суду для за­хисту саме цивільних прав у сенсі п.1 ст.6 Конвенції) [348, п.п.96-103].

Тому самостійна цінність ст.13 Конвенції при забезпе­ченні права на доступ до юридичних (зокрема судових) за­собів захисту буде проявлятись і тоді, коли, незважаючи на відсутність у заявників „доступу до суду” для захисту їхніх цивільних прав (що, здавалося б, викликало необхідність за­стосування п.1 ст.6 Конвенції), буде мати місце сукупність таких обставин: 1) відсутність доступу до суду фактично зумовлена не виключними нормами щодо права подавати позов даним суб’єктом чи імунітетом відповідача від такого позову, а тим, що таке право взагалі не передбачено внутріш­нім законодавством; 2) „матеріальне” право, забезпечуване ст.13 Конвенції, має вищу соціальну цінність, ніж те „матері­альне” цивільне право, яке забезпечується п.1ст.6 Конвенції.

1.6.3.