Особливості застосування в Україні Європейської конвенції з прав людини як складової її національного законодавства

Специфічний статус Конвенції як акта національного законо­давства, що має таку саму юридичну силу, як і закони України, зу­мовлює низку особливостей застосування в Україні її приписів.

Першою особливістю такого застосування є те, що Конвенція набула чинності в Україні не з дня депонування Україною ратифі­каційної грамоти у відповідності до ч. З ст. 59 Конвенції (а це, як відомо, 11 вересня 1997 року), а відтоді, як вона була офіційно опублікована у виданні, призначеному для публікації актів наці­онального законодавства України. І ось чому.

Згідно із ч. З ст. 57 Конституції України закони та інші норма­тивно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення, е нечинними. Конвенцію було офіційно опубліковано 16 квітня 1998 року в "Офіційному вісни­ку України" [Ш].

Разом з тим, на час підписання Конвенції Закон України "Про міжнародні договори України" 1993 року [84] встановлював спеціальний порядок опублікування міжнародних договорів Ук­раїни. Зокрема, ч. 1 ст. 20 цього закону вимагала, щоб договори, що набрали чинності для України — ратифіковані договори і дого­вори, затвердження, прийняття або приєднання до яких було здійснено на підставі рішень Верховної Ради України, Президен­та України, договори, що набрали чинності з моменту підписання їх Президентом України, мали публікуватися у "Відомостях Вер­ховної Ради України", в газеті Верховної Ради України "Голос Ук­раїни" та у "Зібранні діючих міжнародних договорів України". Схожий припис містить і чинна нині ст. 21 Закону України "Про міжнародні договори України" 2004 року [89], щоправда із тією різницею, що кількість офіційних джерел опублікування відпо­відних угод скорочена до одного — "Зібрання діючих міжнародних договорів України".

Слід відзначити, що у наведених законодавчих приписах таке джерело, як "Офіційний вісник України", не згадується.

Однак варто обміркувати, чи дійсно коректним є посилання на ст. 20 Закону України "Про міжнародні договори України" 1993 року для цілей визначення чинності Конвенції у її специфічному статусі саме як складової національного законодавства? Вва­жаємо, що для такого посилання підстав немає. Зміст ст. 20 не свідчить про те, ніби вона регулює питання опублікування лише тих міжнародних договорів України, що є складовою національ­ного законодавства України, про що стверджують названі автори. Якраз навпаки, у ній ідеться про опублікування всіх міжнародних договорів, незалежно від того, чи були вони ратифіковані, чи уве­дені у склад національного законодавства, чи ні. Отже предмет ст. 20 Закону "Про міжнародні договори України" 1993 року значно ширший, аніж категорія тих специфічних міжнародних дого­ворів, до яких належить Конвенція. Водночас саме наголошення С.Б. Чеховичем потреби офіційного оприлюднення міжнародних договорів України, які є складовою національного законодавства, у такому самому порядку, який передбачений для законів Ук­раїни, видається цілком доречним.

Відтак, перше офіційне оприлюднення Конвенції відбулося, за аналогією із законами України, шляхом опублікування її в "Офіційному віснику України" [111]. Цей факт закріплює ро­зуміння Конвенції саме як складової національного законодав­ства України.

Другою особливістю є те, що застосуванню в Україні підлягає не автентичний текст Конвенції (він має юридичне значення ли­ше у міжнародних правовідносинах), а саме його переклад ук­раїнською мовою — з огляду на припис ч. 1 ст. 10 Конституції України, за яким державною мовою в Україні є українська. При цьому затвердження чи оновлення офіційного перекладу Кон­венції в адміністративному порядку не впливає на її чинність як складової національного законодавства.

У цьому зв’язку слід відзначити, що на час підписання Кон­венції ч. 5 ст. 20 Закону України "Про міжнародні договори Ук­раїни" 1993 року [84] передбачала, що у разі, якщо міжнародний договір України не має автентичного тексту державною мовою України, то публікуванню підлягає один з автентичних текстів іноземною мовою, а також офіційний переклад державною мовою України, здійснений Міністерством закордонних справ України.

На перший погляд видається, ніби офіційне оприлюднення Конвенції у 1998 році [III] було здійснене всупереч цій вимозі: був опублікований лише переклад Конвенції, а не її автентичний текст. Більше того, Міністерством закордонних справ України 27 січня 2006 року було затверджено нову його (перекладу) версію [113]. Чи мали ці події вплив на чинність Конвенції в Україні? Вважаємо, що ні. І ось чому.

По-перше, для застосування актів національного законодав­ства неодмінним є те, щоб їх текст був складений державною мо­вою України.

Третя особливість застосування Конвенції як складової національного законодавства пов’язана з визначенням її спів­відношення із законами України за загальноприйнятим правилом "більш спеціальний закон замінює більш загальний" (lex specialis derogat Iegi generali). Пояснимо причини цього.

Як уже відзначалося, на відміну від самовиконуваних міжна­родних договорів, що користуються пріоритетом по відношенню до будь-яких актів внутрішнього права України - безпосередньо в силу міжнародно-правового принципу pacta sunt servanda - Кон­венція як складова національного законодавства України є ниж­чою за Конституцію України і рівною за своєю юридичною силою законам України. Але за рівнем абстрактності матеріальні припи­си Конвенції якраз-таки дорівнюють конституційним гарантіями прав і свобод людини. В окремих державах Конвенція навіть пев­ний час відгравала роль замінника національних конституцій у відповідній частині. Зокрема у Швейцарській Конфедерації Кон­венція у період 1974-2000 рр. доповнювала собою Федеральну конституцію 1874 року, якій бракувало власної номенклатури га­рантій прав людини [365, S. 45-47].

Однак у нашій державі з 1996 року діє нова Конституція Ук­раїни. Європейська комісія з демократії через право дійшла свого часу однозначного висновку про відображенні у проекті Консти­туції України всього обсягу прав, гарантованих Конвенцією.

Таким чином, враховуючи, що Конвенція набула чинності в Україні вже після ухвалення нової Конституції України, вона не стала в нашій державі замінником конституційних гарантій ос­новних прав і свобод - на відміну від ситуації, що склалася свого часу у Швейцарії. Тому практичної значущості набуває зовсім не питання співвідношення відповідних матеріальних приписів Конституції України із приписами Конвенції як приписів високої абстрактності, а питання співвідношення приписів Конвенції з приписами звичайних законів України, які потенційно мають більш конкретний і спеціальний характер, аніж Конвенція.

Що ж до співвідношення Конвенції із законами, які, в силу п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції України, визначають права людини в Україні, то насамперед зазначимо про точку зору С.П. Погребня­ка, яку можна вважати такою, що характеризує відповідну по­зицію певної частини представників вітчизняної юридичної нау­ки: на думку вченого, колізійний пріоритет міжнародних дого­ворів відносно більш спеціальних законів України має ієрархічний характер [192, с. 10]. Тобто, судячи із цього міркування, при виз­наченні співвідношення Конвенції і спеціальних законів України має застосовуватися правило lex superior derogat Iegi interior та на­даватися пріоритет приписам Конвенції.

Проте, чим же обгрунтовується подібне твердження?

Ясна річ, не ч.

Відтак, застосуванню у розглядуваному аспекті підлягає той акт, який має більш спеціальний характер відносно конкретної сфери суспільного існування людини (lex Specialis derogat Iegi generali). Цим актом може бути як Конвенція, так й певний закон України, в залежності від того, наскільки абстрактним/конкрет- ним є предмет кожного з них. Хоча на практиці закони України мають як правило більш спеціальний предмет, аніж Конвенція: остання "програє" ним у правозастосовних ситуаціях, оскільки її предмет - права людини в цілому; матеріальні приписи Кон­венції не визначають зміст і межі реалізації людиною своїх прав людини у окремих сферах суспільних відносин.

Як приклад, що демонструє коректність такого — дещо невтішного — висновку можна навести ситуацію із Законом про введення мораторію [87], який спрямований на збереження еко­номічної безпеки держави, недопущення руйнування цілісних майнових комплексів державних підприємств тощо. Рішенням Конституційного Суду України від 10 червня 2003 року № 11- рп/2003 [225] цей закон було визнано конституційним. Як випли­ває з мотивації рішення, орган конституційного контролю дійшов висновку, що цей закон жодним чином не обмежує існуючі права, гарантовані Конституцією України, наголошуючи, зокрема, той факт, що він має тимчасовий характер: рішення судів про приму­сове відчуження майна підприємств, ухвалені як до, так і після прийняття означеного закону, ним не скасовуються, вони зали­шаються в силі, лише їх виконання призупиняється до вдоскона­лення механізму примусової реалізації майна. Проте, невідповід­ність цього закону приписам Конвенції неодноразово відзначала­ся Страсбурзьким судом при розгляді справ стосовно України; його позиція виходить із того, що цей закон містить недопустиме обмеження прав людини оскільки часові рамки його дії не визна­чені, а отже, він не має ознак, що характеризують тимчасовість як поняття [350, п. 32; 346, п. 42-46; 345, п. 53-55].

У своїй суті проблема співвідношення Закону про введення мораторію і Конвенції, як неважко помітити, полягає в тому, що перший встановлює певні приписи, які не відповідають приписам другої, але є конституційними. Отож для встановлення співвідно­шення між цими приписами потрібно визначити, які з них мають більш спеціальний характер відносно предмету їх регулювання.

На наш погляд предмет аналізованого Закону про введення мораторію є значно вужчим, аніж предмет Конвенції. Закон про введення мораторію регулює питання примусової реалізації май­на державних підприємств та господарських товариств, у статут­них фондах яких частка держави становить не менше 25 відсотків (ст. 1). Вищий господарський суд України у своєму Інфор­маційному листі від 18 травня 2006 року [177] роз'яснює, що дія мораторію поширюється виключно на:

— господарські товариства, у статутних фондах яких частка держави становить 25 і більше відсотків;

- акціонерні товариства, в яких держава є власником не мен­ше 25 відсотків загальної кількості емітованих цими товариствами акцій;

— усі випадки звернення стягнення на майно підприємств, зазначених у ст. 1 закону, за рішеннями, ухвалами та постановами господарських судів;

- випадки відчуження шляхом продажу майна в процесі про­вадження справ про банкрутство.

Водночас мораторій не поширюється на випадки відчуження майна шляхом продажу у процедурі санації майна боржника як цілісного майнового комплексу або продажу у процедурі санації частини майна боржника, а також на випадки обміну вимог кре­диторів на активи боржника або його корпоративні права за умо­вами мирових угод, укладених згідно зі ст. 37 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом".

Розглянутий матеріал дає підстави твердити, що Закон про введення мораторію є більш спеціальним порівняно із Кон­венцією. Приписи останньої не застосовуються до правовідно­син, що регулюються аналізованим законом, оскільки це являти­ме собою явне порушення правила lex Specialis derogat Iegi generali.

Аналогічним видається співвідношення приписів Конвенції і Закону України "Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплек­су" від 23 червня 2005 року [91]. Цим законом накладено мора­торій на задоволення окремих вимог кредиторів із метою за­побігання банкрутству та підвищення рівня інвестиційної при­вабливості підприємств паливно-енергетичного комплексу.

Чи сприяє означене співвідношення Конвенції і законів Ук­раїни належному виконанню нашою державою міжнародно-пра­вових зобов’язань в межах Ради Європи? Звісно, що ні. Адже жодні особливості застосування Конвенції в означеному специфічному статусі всередині України не впливають на факт обов’язковості Конвенції для України як цілком право- і дієздатного суб'єкта міжнародних правовідносин. Наша держава зобов'язана гарантува­ти кожній приватній особі права, визначені у Конвенції. У відповідності до принципу pacta sunt servanda Україні забороняєть­ся посилатися на приписи внутрішнього права як на підставу неви­конання своїх міжнародно-правових зобов'язань.

У міжнародних правовідносинах ані Конституція України, ані закони України, незалежно від рівня їх конкретизації, не можуть мати пріоритет перед Конвенцією, а загальні правила вирішення колізій до міжнародного і національного права не застосовують­ся. Більше того, не можлива навіть постановка питання про ви­никнення самих колізій між джерелами міжнародного і наці­онального права — таке питання порушує засади системності, відповідно, міжнародного і національного права. Як справедливо відзначив свого часу професор В.Г. Буткевич, вести мову про пріоритет чи юридичне зіткнення норм міжнародного і внут­рішньодержавного права неможливо, оскільки ці норми відно­сяться до різних правових систем, вони регулюють відносини між різними суб'єктами [31, 167].

Таким чином, особливості застосування Конвенції як складо­вої національного законодавства уможливлюють порушення Ук­раїною її міжнародно-правових зобов'язань, які виникли внаслідок ратифікації Конвенції як джерела права міжнародного. Саме це, власне, і демонструє наведений вище приклад Закону про введен­ня мораторію, на невідповідність приписів якого приписам Кон­венції неодноразово вказував Суд у своїх рішеннях (див. вище).

Втім, законодавець спроможний через зміну Закону про вве­дення мораторію хоч би частково нівелювати його суперечність із Конвенцією. Такий крок був зроблений українським парламен­том через ухвалення Закону України "Про внесення змін до дея­ких законодавчих актів України щодо забезпечення своєчасної виплати заробітної плати" від 21 жовтня 2004 року [90]. У ньому було, зокрема, викладено в новій редакції абз. 2 ст. 2 Закону Ук­раїни про введення мораторію, чим з-під дії означеного мора­торію виводилося звернення стягнення на майно боржника за су­довими рішеннями щодо виплати заробітної плати та інших вип­лат, що належать працівнику у зв'язку із трудовими відносинами. Саме невиконання вказаної категорії судових рішень якраз і було основною причиною звернень українських громадян до Суду.

Проте, хоча Верховна Рада України зрештою й довела свою повагу до міжнародного права і небажання своїми діями чи бездіяльністю уможливлювати порушення міжнародно-правових зобов’язань України, але це не виключає повторення аналогічних ситуацій у майбутньому.

Відтак, проблема належного виконання Конвенції Україною — суб'єктом міжнародного права — може бути ефективно вирішена лише через наділення Конвенції як складової національного за­конодавства певним ієрархічним пріоритетом стосовно законів України. Скажімо, пріоритетом, дещо подібного до того, що ним володіє Основний Закон в системі національного законодавства.

Принагідно відзначимо, що саме у такий спосіб — шляхом на­дання Конвенції статусу договору "конституційного значення" — було забезпечено ефективність її застосування в Австрії.

Ця країна приєдналася до Конвенції у 1958 році, але впродовж певного часу остання не мала пріоритету перед приписами феде­ральних законів як, зазвичай, більш спеціальних за своїм предме­том. Усвідомлюючи важливість забезпечення виконання Австрією її зобов'язань за Конвенцією, федеральний парламент цієї держа­ви ухвалив у 1964 році спеціальний конституційний закон, яким відніс Конвенцію до переліку міжнародних договорів, що вносять зміни у Федеральну конституцію і у зв'язку з цим мають вважати­ся її складовою частиною. Відтоді конституційні гарантії індиві­дуальних прав і свобод застосовуються паралельно з конвен­ційними [307, р. 79, 80], причому останні користуються не лише ієрархічним пріоритетом перед звичайними федеральними зако­нами, але й темпоральним пріоритетом по-відношенню до попе­редніх конституційних гарантій прав людини [358, р. 694].

Досвід Австрії в розглянутому аспекті видається вартим дослідницької уваги, а у певній перспективі, можливо, міг би бути перенесений й на терени України.

Втім, офіційний опонент доцент 0.3. Панкевич у відгуку на нашу дисертацію відзначив необхідність розробки й інших про­позицій для попередження реалізації законів України, які супере­чать Конвенції (у тому числі й з урахуванням досвіду інших країн - учасниць Конвенції). Ми, зі свого боку, пропонуємо розглядати таку роботу як перспективний напрямок подальших досліджень проблем забезпечення застосування Конвенції в Україні.

2.4.