§ 8.1. Участь України у міжнародному співробітництві в галузі охорони навколишнього природного середовища

Україна бере участь у міжнародному співробітництві в галузі охорони навколишнього природного середовища на державному і громадському рівнях відповідно до законодавства України та міжна­родного права.

Якщо міжнародним договором, учасником якого є Україна, вста­новлено інші правила, ніж ті, що містяться в законодавстві України про охорону навколишнього природного середовища, то застосову­ються правила міжнародного договору.

Україна здійснює заходи щодо розвитку та зміцнення міжнарод­ного співробітництва у галузі охорони навколишнього природного середовища з іншими державами, а також у рамках природоохоронної діяльності ООН і організацій, що входять у її систему, інших урядо­вих і неурядових міжнародних організацій.

Міжнародне співробітництво в галузі охорони довкілля почалося ще в 1913 р. на Першій природоохоронній конференції в Берні й було продовжене 1972 р. на Стокгольмській конференції ООН з проблем навколишнього середовища, на якій було прийнято Стокгольмську декларацію^[376]. На ній не тільки були прийняті важливі документи (Декларацію, що містить 27 принципів екологічно коректної поведін­ки держав, і Програму дій), але саме вона послужила джерелом фор­мування міжнародного екологічного права.

Потужним поштовхом до співробітництва у справі охорони до­вкілля на міжнародному рівні стала Конференція ООН з навколиш­нього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро (саміт «Планета Зем­ля» 1992 р.), на якій було визначено програму дій «Порядок денний на XXI століття» («Agenda 21»)^[377], або, інакше кажучи, довгострокову стратегію сталого розвитку, яку схвалила міжнародна спільнота. Через п'ять років на XIX спеціальній сесії Генеральної Асамблеї ООН (23-28 червня 1997 р.) було прийнято Програму дій з подальшого впровадження «Порядку денного на XXI століття» (Rio + 5)^[378].

Європейська інтеграція, євроатлантична інтеграція, а також реа­лізація активної багатосторонньої зовнішньої політики в рамках уні­версальних та регіональних міжнародних організацій є одними із зов­нішньополітичних пріоритетів України.

Європейська інтеграція - ключовий пріоритет, який акумулює в собі цілий комплекс внутрішньо- та зовнішньополітичних зусиль України з метою наближення до ЄС і створення необхідних переду­мов для вступу до Європейського Союзу в майбутньому.

Євроатлантична інтеграція - участь у створенні євроатлантично­го простору стабільності та безпеки, поступова інтеграція до НАТО з метою захисту інтересів України у безпеці. Реалізація цієї мети пови­нна бути досягнута через використання механізмів співробітництва з НАТО, зокрема, Плану дій та щорічних Цільових планів.

Україна проводить активну багатосторонню політику в рамках універсальних і регіональних міжнародних організацій. Україна та­кож має на меті регіональне лідерство та просування в регіоні євро­пейських цінностей^[379].

На двосторонньому рівні Україна прагне використовувати весь потенціал стратегічного партнерства на основі взаємного інтересу та спільних підходів до розвитку відносин з країнами-партнерами, дося­гти і підтримувати добрі відносини з країнами-сусідами в атмосфері поваги до їхнього суверенітету та територіальної цілісності.

Україна бере активну участь у міжнародному співробітництві в галузі охорони довкілля, наприклад, шляхом підготовки та проведен­ня в м. Києві у травні 2003 р. 5-ї Всеєвропейської конференції мініст­рів охорони навколишнього середовища «Довкілля для Європи».

Державним бюджетом України передбачаються кошти для Мінп­рироди України на використання їх за бюджетною програмою № 2401240 «Міжнародне співробітництво у сфері охорони навколиш­нього природного середовища» (згідно з постановою колегії Рахунко­вої палати України від 31.08.2005 № 18-3).

Міжнародне співробітництво в галузі охорони довкілля здійсню­ється на міждержавному рівні на основі міжнародних договорів Укра­їни, укладених у письмовій формі з іноземною державою або з іншим суб’єктом міжнародного права, що регулюються міжнародним правом незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою документах і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо)^[381]. Міжнародні договори України укладаються:

- Президентом України або за його дорученням - від імені України;

- КМ України або за його дорученням - від імені Уряду України;

- міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, державними органами - від імені міністерств, інших централь­них органів виконавчої влади, державних органів.

Від імені України укладаються міжнародні договори, що стосу­ються державних кордонів, розмежування виключної (морської) еко­номічної зони і континентального шельфу України, про використан­ня території та природних ресурсів України.

Ратифікація міжнародних договорів України здійснюється шляхом прийняття закону про ратифікацію, невід’ємною частиною якого є текст міжнародного договору. Інколи ці два документи допускають неузгодження між собою в деяких важливих деталях. Так, ЗУ «Про ра­тифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що сто­суються довкілля»^[382] вказує, що ВР України постановляє вищенаведену Конвенцію, підписану від імені України 25 червня 1998 р.

Чинні міжнародні договори України, згоду на обов’язковість яких надано ВР України, є частиною національного законодавства і засто­совуються у порядку, передбаченому для норм національного законо­давства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чиннос­ті в установленому порядку, встановлено інші норми, ніж передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Але при цьому відповідно до ч. 2. ст. 9 Кон­ституції України укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції, можливе лише після внесення відповідних змін до Кон­ституції України.

У п. 4 Постанови Пленуму ВС України «Про застосування Кон­ституції України при здійсненні правосуддя»^[384] наголошується, вихо­дячи з вищенаведеної статті Конституції України, на тому, що чинні міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано ВР Украї­ни, є частиною національного законодавства, відтак суд не може за­стосувати суперечний міжнародному договору закон, який регулює відповідні правовідносини інакше, ніж передбачено міжнародним договором. Водночас міжнародні договори застосовуються, тільки якщо вони не суперечать Конституції України.

Міжнародне співробітництво України в галузі охорони навколиш­нього природного середовища здійснюється на трьох рівнях: світовому (глобальному); європейському (виокремлюючи ЄС^[385] і Східну Європу) та регіональному - це країни СНД (Співдружність Незалежних Держав)^[386] і СЄКЦА (Східної Європи, Кавказу та Центральної Азії)^[387].

Щодо співробітництва на європейському рівні з ЄС слід зазначи­ти, що ЗУ «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС»^[388] визначає механізм досягнення Украї­ною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському кри­теріям набуття членства в ЄС.

Метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС є дося­гнення відповідності правової системи України acquis Communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до ЄС, що, у свою чергу, є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики. Невід’ємною частиною вказаної програми є Перелік актів законодавства України та acquis ЄС у пріоритетних сферах адаптації, в тому числі й охороні навколишнього природного середовища.

Створення зони вільної торгівлі з ЄС вимагатиме адаптації зако­нодавства України до acquis Communautaire. Тому нова угода про асо­ціацію з ЄС передбачатиме додатки з переліками актів ЄС, що їх Україна впроваджуватиме у свою правову систему. У практичній площині адаптація означає більш високі стандарти екологічної безпе­ки, створення механізмів стимулювання розвитку альтернативних джерел енергії та енергоефективності, необхідність створення більш прозорого та зрозумілого екологічного законодавства.

Acquis Communautaire є сталим виразом, який у перекладі з фра­нцузької означає «спільне надбання» або «спільний доробок». У ши­рокому сенсі «спільне надбання» ЄС - це досягнутий рівень інтеграції країн-членів^[389].

Кожен законопроект, внесений до ВР України, протягом семи днів надсилається до комітету ВР України з питань Європейської ін­теграції для визначення належності цього законопроекту за предме­том правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулю­ються правом ЄС.

Проекти законів України та інших нормативно-правових актів, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовід­носини в яких регулюються правом ЄС, в обов’язковому порядку про­ходять експертизу на відповідність acquis communautaire.

Нормативно-правові акти, які суперечать acquis Communautaire, можуть прийматися лише за наявності достатнього обґрунтування необхідності прийняття такого акта і на чітко визначений у самому акті строк^[390].

В Україні затверджено Порядок перекладу актів acquis Communautaire українською мовою^[391]. Він визначає механізм перекла­ду актів acquis communautaire українською, надання їм офіційного статусу та оприлюднення з метою забезпечення вільного доступу до них учасників адаптації законодавства. Переклад акта acquis commun- autaire, що отримав статус офіційного, передається до інформаційно- аналітичного відділу Департаменту міжнародного права і співробіт­ництва Мін’юсту України, який розміщує електронний примірник цього перекладу в Електронній системі документації з питань адапта­ції законодавства України до законодавства ЄС (eurodocs.sdla.gov.ua). На цьому сайті міститься законодавство ЄС у перекладі українською, в тому числі й щодо охорони довкілля. На сторінці цього сайту також містяться інші розділи: законодавство України, перекладене англійсь­кою (Legislation of Ukraine translated into English); Експертні висновки щодо відповідності acquis Communautaire, наприклад, проекту ЗУ «Про реформування та вдосконалення дозвільної системи у сфері охо­рони навколишнього природного середовища, раціонального і неви- снажливого використання природних ресурсів та екологічної безпеки, зменшення регуляторного тиску на суб'єктів господарювання»; аналіз наслідків впровадження актів acquis communautaire у законодавство України - «Якість води» № 45 від 18.06.2010 р.; останній розділ сторі­нки містить Огляди стану адаптації законодавства України до acquis communautaire на 2008 рік.

Процес адаптації законодавства зрештою сприяє більш ефектив­ному державному регулюванню та ефективній екологічній політиці, прозорості влади, кращому захисту екологічних прав громадян, розви­тку демократії та належного врядування. Acquis дає різні моделі еко- лого-правового регулювання, серед яких Україна може обрати найоп- тимальніші для проведення реформ у галузі охорони довкілля.

Україна входить до Співдружності Незалежних Держав (СНД). Це міжнародна міжурядова організація субрегіонального характеру, до якої входить більшість держав колишнього СРСР. Створення Спів­дружності пов'язане з підписанням і ратифікацією Угоди про ство­рення СНД і Протоколу до неї, а також прийняттям Алматинської декларації^[392]. Надалі було прийнято Статут СНД^[393].

Відповідно до Положення про розробку модельних законодавчих актів та рекомендацій Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД^[394], яке визначає умови прийняття Міжпарламентською Асамблеєю держав-учасниць СНД щодо розробки проектів модельних законодав­чих актів і рекомендацій Міжпарламентської Асамблеї, порядок орга­нізації та здійснення законопроектної діяльності, а також виконання вимог до оформлення її результатів.

Пропозиції з розробки модельних законодавчих актів та рекомен­дацій, їх проекти, а також ті модельні законодавчі акти та рекомендації, що приймаються Міжпарламентською Асамблеєю, повинні відповідати цілям зближення (уніфікації) законодавства держав-учасниць СНД.

Таким чином, у рамках СНД існує модельна законотворчість - ді­яльність Міжпарламентської Асамблеї з розробки, прийняття та оприлюднення модельних законодавчих актів, що відповідають цілям зближення (уніфікації) законодавства держав-учасниць Міжпарламе­нтської Асамблеї та завданням інтеграційного розвитку СНД.

Під модельним законодавчим актом СНД слід розуміти законода­вчий акт рекомендаційного характеру, прийнятий Міжпарламентсь­кою Асамблеєю у встановленому порядку, у цілях формування та здійснення узгодженої законодавчої діяльності держав-учасниць Міжпарламентської Асамблеї з питань, що становлять спільний інте­рес, приведення законодавства держав-учасниць СНД у відповідність до міжнародних угод, підписаних у рамках СНД, та інших міжнарод­них договорів, участь у яких держав-учасниць СНД є вельми бажаною для досягнення загальних цілей.

До модельних законодавчих актів Співдружності відносяться:

• модельний кодекс СНД — систематизований законодавчий акт рекомендаційного характеру, прийнятий Міжпарламентською Асамб­леєю з метою зближення правового регулювання однорідних сфер суспільних відносин у державах Співдружності;

• модельний закон СНД - законодавчий акт рекомендаційного характеру, прийнятий Міжпарламентською Асамблеєю з метою збли­ження правового регулювання конкретних видів (груп) суспільних відносин у державах Співдружності.

У необхідних випадках модельні законодавчі акти можуть мати форму типових положень, статутів, угод.

Прикладами модельних законодавчих актів СНД є: Модельний Екологічний кодекс для держав-учасниць СНД (Загальна частина)^[395] та (Особлива частина)³⁹⁶, або Модельний Водний кодекс³⁹⁷. Ці кодекси слід розглядати як систематизовані законодавчі акти рекомендаційно­го характеру, прийняті Міжпарламентською Асамблеєю з метою зближення правового регулювання однорідних сфер суспільних від­носин у країнах СНД.

Усі модельні законодавчі акти направляються до парламентів країн-учасниць Міжпарламентської Асамблеї. Надалі парламенти цих країн вживають заходів щодо регламентації процедур розгляду моде­льних законодавчих актів, що надійшли до них, у комітетах (комісіях) парламентів і використання у нормотворчому процесі.

Україна здійснює міжнародне співробітництво з охорони спеціа­льних природних об'єктів:

- Світового океану;

- навколишнього середовища від радіоактивного забруднення;

- навколишнього середовища у космосі;

- тваринного світу;

- рослинного світу;

- біологічного різноманіття;

- природних ресурсів Антарктики³⁹⁸.

Міжнародне співробітництво у сфері охорони довкілля диферен­ціюють і таким чином:

- загальні питання;

- охорона атмосферного повітря, озонового шару та зміна клімату;

- охорона вод;

- охорона біорізноманіття;

- ядерна та радіаційна безпека^[396].

седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств- участников СНГ (постановление № 27-8 от 16.11.2006) // Информационный бюллетень. - 2007. - № 39.

³⁹⁶ Модельный Экологический кодекс для государств-участников Содружест­ва Независимых Государств, принятый на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 29-14 от 31.10.2007) // Информационный бюллетень. - 2007. - № 41.

³⁹⁷ Модельный Водный кодекс для государств-участников Содружества Независимых Государств, принятый на двадцать седьмом пленарном заседа­нии Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановле­ние № 27-10 от 16.11.2006) // Информационный бюллетень. - 2007. - № 39.

³⁹⁸ Авраменко И. М. Международное экологическое право : учеб. пособие / И. М. Авраменко. - Ростов н/Д : Феникс, 2005. - С. 22-48.

Об'єктом міжнародного співробітництва у сфері екології є не на­вколишнє природне середовище, що знаходиться під національною юрисдикцією, а міжнародно-правовий природний простір, що оточує природне середовище Землі в цілому, глобальна екологічна рівновага.

Міжнародна правова охорона навколишнього природного сере­довища ґрунтується на певних принципах, вироблених спільними зусиллями держав, міжнародних організацій і конференцій. Вони сформульовані в окремих рішеннях міжнародних організацій, доку­ментах конференцій, а також обов'язково викладені в національному законодавстві. В узагальненому вигляді до цих принципів належать: пріоритетність екологічних прав людини; суверенні права держави на природні ресурси в межах її території; вільний обмін міжнародною екологічною інформацією; взаємодопомога держав за надзвичайних обставин; неприпустимість екологічного благополуччя однієї держа­ви внаслідок заподіяння екологічної шкоди іншій та ін.^{399 [397]}

Співробітництво в галузі охорони довкілля здійснюється на між­урядовому рівні або на рівні міністерств, відомств.

Україна підписала спеціальні угоди (меморандуми) про співробі­тництво в галузі охорони навколишнього середовища між Урядом України та урядами ряду держав: Республіки Білорусь (1994)^[398], Рес­публіки Грузія (1993)^[399], Сполучених Штатів Америки (1992), Російсь­кої Федерації (1995), Федеративної Республіки Німеччина (1993)^[400]. Діючими лишаються також угоди, підписані між Урядом Союзу Радянських Соціалістичних Республік та урядами Японії (1991)^[401] і Французької Республіки (1975)^[402].

Протягом останнього десятиліття підписано низку угод про спів­робітництво в галузі охорони навколишнього природного середови­ща, раціонального використання природних ресурсів між Мінприро­ди України та спорідненими міністерствами Болгарії (2003)^[403] та Монголії (2004)^[404]. Існують подібні угоди Мінприроди України з ін­шими закордонними міністерствами - Міністерством нафти і мінера­льних ресурсів Сирійської арабської республіки (2005)^[405], Міністерст­вом навколишнього середовища та водних ресурсів Республіки Болга­рія, Міжміністерським комітетом ядерної безпеки Французької Республіки^[406].

Постановою КМ України затверджено Порядок участі централь­них органів виконавчої влади в діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна^[407]. Тому центральні органи виконавчої влади, включені до переліку центральних органів виконавчої влади, відпові­дальних за виконання зобов’язань, що випливають із членства України в міжнародних організаціях, беруть участь у діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна згідно з укладеними міжнародни­ми договорами, та стежать за виконанням зобов’язань, що випливають із членства України в цих організаціях (див. додаток 7).

Крім міжнародних договорів, рішень міжнародних організацій, декларацій та хартій, у міжнародному праві охорони навколишнього природного середовища застосовуються також судові рішення (преце­денти). Рішення судів (міжнародних чи національних) визнаються допоміжними джерелами міжнародного права. Зокрема, Міжнарод­ний Суд ООН є органом, який розвиває джерела міжнародного права. Його рішення є обов’язковими тільки для сторін спору і не є обов’язковими для інших. І хоча Міжнародний Суд ООН не повинен вирішувати справу, спираючись на попереднє рішення, усе ж попере­дні рішення враховуються при вирішенні аналогічної справи^[408].

Таким чином, можна відслідкувати і ті міжнародні нормативно- правові акти, стороною яких є Україна.