5.3. Функції управління і контролю в сфері природокористування й охорони довкілля

Реалізація управлінської діяльності здійснюється за допомогою функціонального інструментарію, тобто виконання цільового комплексу специфічних функцій відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями.

Функції управління – це закріплені в законодавчих та інших нормативно-правових актах найбільш характерні, специфічні за змістом, відособлені напрями діяльності суб’єктів (групи суб’єктів) екологічного управління по забезпеченню організації раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення, охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки.

Відповідно до ч.1 ст.16 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» управління охороною навколишнього природного середовища полягає у здійсненні в цій галузі функцій спостереження, дослідження, оцінки впливу на довкілля, контролю, прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності. Слід зазначити, що такий перелік законодавчо-закріплених функцій не є вичерпним.

В еколого-правовій літературі функції екологічного управління поділяють на: організаційні, охоронно-попереджувальні та стабілізаційні функції.

Так, до організаційних функцій екологічного управління відносяться: просторово-територіальний устрій об’єктів природи; облік природних ресурсів; екологічне планування; екологічне прогнозування; розподіл та перерозподіл природних ресурсів.

Просторово-територіальний устрій об'єктів природи – це діяльність уповноважених державних органів управління, що спрямована на проведення робіт по організації використання, відтворення, охорони та захисту природних ресурсів, створення сприятливих екологічних умов для життя і здоров’я населення, розвитку природного середовища. Термін «просторово-територіальний устрій об’єктів природи» використовується як узагальнююче поняття, яке включає: землеустрій, лісовпорядкування, індивідуалізацію надр, водних об’єктів та інших природних ресурсів.

Відповідно до ст. 181 Земельного кодексу України землеустрій – це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Відповідно до ст. 46 Лісового кодексу України лісовпорядкування – це комплекс заходів, спрямованих на забезпечення ефективної організації та науково обґрунтованого ведення лісового господарства, охорони, захисту, раціонального використання, підвищення екологічного та ресурсного потенціалу лісів, культури ведення лісового господарства, отримання достовірної і всебічної інформації про лісовий фонд України.

Індивідуалізація надр (просторово-територіальне впорядкування надр) здійснюється шляхом просторово-геометричних (об’ємних) вимірів. Форми і розміри ділянки надр, що надаються в користування, обмежуються натурними маркшейдерськими вимірами. Просторово-територіальне впорядкування надр здійснюється маркшейдерськими службами.

Індивідуалізація водних об’єктів здійснюється шляхом їх паспортизації, що регулюється наказом Мінприроди України «Про затвердження Порядку розроблення паспорта водного об'єкта» від 18 березня 2013 року № 99, і є сукупністю державних заходів, спрямованих на встановлення технічних параметрів водного об’єкта, гідрологічних характеристик річки (водотоку), регламентацію експлуатаційної діяльності на водосховищах, ставках та озерах для забезпечення сталого використання (включаючи кількісне та якісне відновлення) усіх ресурсів, пов’язаних з існуванням водойми, надійності функціонування споруд і для підвищення ефективності їх використання.

Державний облік, як функцію державного екологічного управління, можна розглядати в двох аспектах: 1) облік об’єктів, що шкідливо впливають на стан навколишнього природного середовища; 2) ведення державних кадастрів природних ресурсів. Об’єкти, що шкідливо впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, що потрапляють у навколишнє природне середовище, види й розміри шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього підлягають державному обліку.

Реалізація цієї функції здійснюється шляхом ведення Державного реєстру потенційно небезпечних об’єктів, державною системою обліку та контролю ядерних матеріалів, державною реєстрацією генетично-модифікованих організмів, державною реєстрацією пестицидів і агрохімікатів, державним обліком та паспортизацією відходів, веденням реєстру об’єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, веденням державного обліку в галузі охорони атмосферного повітря тощо.

Відповідно до ст. 23 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» для обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться державні кадастри природних ресурсів. Порядок ведення державних кадастрів визначається Кабінетом Міністрів України.

Екологічне планування як діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, спрямоване на організацію і координацію заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання і відтворення природних ресурсів на перспективу, здійснюється шляхом розробки державних цільових, міждержавних, регіональних, місцевих та інших територіальних екологічних програм. Найважливіші державні екологічні програми затверджуються законами України.

Екологічне планування підрозділяється на загальне і спеціальне.

Екологічне прогнозування є урегульованою екологічним законодавством діяльністю спеціально уповноважених суб’єктів права, спрямованою на організацію екологічних прогнозів у галузі використання та відтворення природних ресурсів, а також забезпечення сприятливого стану навколишнього природного середовища й екологічної безпеки. Так, відповідно до ч. 4 ст. 22 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» державні органи разом з відповідними науковими установами забезпечують організацію короткострокового і довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища, які повинні враховуватися при розробці і виконанні програм та заходів щодо економічного та соціального розвитку України, в тому числі щодо охорони навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Функція розподілу та перерозподілу природних ресурсів – це діяльність спеціально уповноважених державних органів управління, результатом якої є виникнення, зміна, припинення у власників та природокористувачів суб’єктивних прав власності або користування природними ресурсами.

Наступна група функцій екологічного управління – це охоронно-попереджувальні функції, до яких належать: спостереження (моніторинг), екологічне інформування, екологічний контроль, оцінка впливу на довкілля, екологічний аудит.

Відповідно до ст. 22 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні створюється система державного моніторингу навколишнього природного середовища.

Згідно з Положенням про державну систему моніторингу довкілля, суб’єктами екологічного моніторингу є: Мінприроди України,, Міністерство охорони здоров’я України, Державна служба надзвичайних ситуацій, Державне агентство зони відчуження, Держлісагентство, Держводагентство, Держгеокадастр, Держгеонадра, Державне космічне агентство, а також підприємства, установи та організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища.

Екологічне інформаційне забезпечення, як функція екологічного управління – це врегульована нормами екологічного права діяльність Мінприроди України, його органів на місцях, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, діяльність яких може негативно вплинути або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей, по забезпеченню доступу населення до інформації про стан навколишнього природного середовища (ст. 25-1 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Відповідно до ч. 2 ст. 50 Конституції України кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

Екологічна інформація – інформація в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі про: стан навколишнього природного середовища чи його об’єктів – земель, вод, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та рівні їх забруднення; біологічне різноманіття і його компоненти, включаючи генетично видозмінені організми та їх взаємодію із об'єктами навколишнього природного середовища; джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію, фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагнітне випромінювання, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей; загрозу виникнення і причини надзвичайних екологічних ситуацій, результати ліквідації цих явищ, рекомендації щодо заходів, спрямованих на зменшення їх негативного впливу на природні об'єкти та здоров'я людей; екологічні прогнози, плани і програми, заходи, в тому числі адміністративні, державну екологічну політику, законодавство про охорону навколишнього природного середовища; витрати, пов'язані із здійсненням природоохоронних заходів за рахунок фондів охорони навколишнього природного середовища, інших джерел фінансування, економічний аналіз, проведений у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля.

Порядок надання та отримання екологічної інформації забезпечується відповідно до наказу Мінприроди України № 169 від 18 грудня 2003 року «Положення про порядок надання екологічної інформації», ЗУ «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року, ЗУ «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року, наказу Мінприроди України № 444 від 11 листопада 2011 року «Про забезпечення доступу до публічної інформації».

Екологічний контроль, відповідно до ст. 34 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», полягає у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Правові засади екологічного контролю складають положення Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» (розділ VIII), «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про природно-заповідний фонд України», «Про відходи», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року, також положення кодифікованих актів: ЗКУ, ВКУ, ЛКУ та КУпН та ГКУ тощо.

На думку М.В. Краснової, екологічний контроль – це напрямок державної екологічної політики, міжгалузева (комплексна) функція управління в галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, в межах якої реалізується визначена законодавством діяльність державних, самоврядних, громадських, виробничих органів та їх посадових (службових) осіб, яка спрямована на спостереження додержання вимог екологічного законодавства, на перевірку виконання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами положень екологічного законодавства України, забезпечення реалізації державної екологічної політики, запобігання порушенням екологічного законодавства України, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.^[72]

За суб’єктним складом екологічний контроль поділяється на: державний, громадський, міжгосподарський і внутрішньогосподарський. За об’єктним складом екологічний контроль може бути природоохоронним, спрямованим на перевірку реалізації екологічних програм, стану навколишнього природного середовища, додержання вимог екологічних нормативів та антропоохоронним, спрямованим на перевірку додержання екологічних нормативів, що впливають на життя та здоров’я людей, стан захворюваності населення, захист екологічних прав і свобод громадян. Екологічний контроль можна також класифікувати за ресурсною спрямованістю.

Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.

Державний екологічний контроль здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, яким є Державна екологічна інспекція України, яка діє на підставі «Положення про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275. Здійснення контрольних повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища покладено на виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Різновидом попереджувального контролю є оцінка впливу на довкілля, здійснення якої регулюється ЗУ «Про оцінку впливу на довкілля» від 23 травня 2017 року. Оцінка впливу на довкілля – це діяльність відповідних суб’єктів, що спрямована на запобігання шкоди довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Здійснення оцінки впливу на довкілля повинно проводитися з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об’єктів, планованої діяльності та об’єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень.

Екологічний аудит – це документально оформлений системний процес перевірки, що включає збирання і об’єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності певних видів діяльності, заходів, умов, системи управління навколишнім природним середовищем та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища, а також передача результатів такого процесу перевірки замовникові екологічного аудиту. Відповідно до ЗУ «Про екологічний аудит» від 24 червня 2004 року його об’єктами є підприємства, установи та організації, їх філії, представництва чи об’єднання, окремі виробництва, інші господарські об’єкти у цілому або щодо окремих видів їх діяльності, системи управління навколишнім природним середовищем, а також інші об’єкти, передбачені законом.

Наступну групу функцій екологічного управління складають так звані стабілізаційні функції, до яких належать: екологічна стандартизація; екологічне нормування; екологічна сертифікація; екологічне ліцензування; функція вирішення екологічних спорів.

Стандартизація – це діяльність, що полягає в установленні положень для загального та неодноразового використання щодо наявних чи потенційних завдань і спрямована на досягнення оптимального ступеня впорядкованості в певній сфері (ст. 1 ЗУ «Про стандартизацію» від 5 червня 2014 року).

Відповідно до ст. 31 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічна стандартизація і нормування проводяться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

В еколого-правовій літературі наводиться така система екологічних стандартів: державні стандарти України (ДСТУ); державні класифікатори (ДК); державні будівельні норми (ДБН); колишні державні стандарти Союзу РСР (ГОСТи), які визнано чинними на території України як міждержавні стандарти із збереженням абревіатури; інші міждержавні стандарти (ISO, ІЕК, ЕН тощо); кодекси усталеної практики; галузеві стандарти України (ГСТУ); стандарти науково-технічних та інженерних товариств і спілок; технічні умови (ТУ); стандарти підприємств (СТП). Останні – це нормативно-технічні документи, затверджені наказом керівника (органу управління) конкретного підприємства, на яке і поширюється їх дія.

Державні стандарти в галузі охорони навколишнього природного середовища є обов'язковими для виконання і визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища, інші питання, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів (ст. 32 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Екологічне нормування – це обмеження негативного впливу на довкілля через встановлення обов’язкових нормативів такого впливу. Метою екологічного нормування є встановлення гранично допустимих масштабів впливу на довкілля, що гарантують екологічну безпеку населення та збереження генофонду, що забезпечують раціональне використання і відтворення природних ресурсів в умовах сталого розвитку господарської діяльності. Іншими словами, нормування являє собою процес визначення видів, розмірів та вмісту шкідливих впливів на навколишнє природне середовище в цілому чи на окремі середовищеутворюючі елементи, що дозволяє розраховувати неспричинення шкоди життю та здоров’ю людини, іншим об’єктам, що охороняються правом.

В екологічному нормуванні слід виокремити два напрями: саме нормування і лімітування. При нормуванні визначаються нормативи гранично допустимих викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище та інших видів шкідливого впливу на нього, а також нормативи плати за забруднення навколишнього середовища і розміщення відходів. Мета лімітування полягає в затвердженні для підприємств, установ та організацій лімітів використання чи добування природних ресурсів, лімітів викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище та лімітів на утворення і розміщення відходів.

Відповідно до ст. 33 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», до екологічних нормативів належать нормативи гранично допустимих викидів (ГДВ) у атмосферне повітря та гранично допустимих скидів (ГДС) у воду та ґрунти забруднюючих хімічних речовин, а також гранично допустимих рівнів (ГДР) фізичних факторів, зокрема шуму, вібрації, іонізуючого випромінювання (радіації), електромагнітних факторів, а також шкідливих біологічних факторів, тобто будь-яких чинників біотичного походження (віруси, бактерії, грибки, токсини, чинники біохімічної дії, генетично модифіковані організми тощо), що здатні спричиняти масові захворювання людей, тварин, рослин, можуть призвести до погіршення стану довкілля, заподіяння значних економічних збитків, погіршення умов життєдіяльності населення. Законодавством України можуть встановлюватися нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи. Такі ліміти встановлюються стосовно: використання та забору води, використання мисливських тварин, рибних ресурсів, заготівлі деревини в порядку рубок головного користування, лісосічного фонду, спеціального використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення, ліміт на розміщення та утворення відходів тощо.

Екологічна сертифікація – це діяльність спеціально уповноважених державних органів і організацій, спрямована на юридичне закріплення по результатах проведення необхідних екологічних, технічних та інших досліджень та експертиз відповідності або невідповідності окремих видів продукції, робіт, послуг тощо вимогам екологічних стандартів і нормативів із видачею відповідного сертифіката встановленого зразка, який визнає даний вид продукції, робіт і послуг екологічно допустимим.

Екологічне ліцензування – це діяльність спеціально уповноважених державних органів і організацій, яка спрямована на юридичне закріплення права природокористувачів на здійснення спеціального використання природних ресурсів окремих об’єктів природного походження в кількостях і об’ємах, вказаних у ліцензії, що видається на підставі вимог екологічних стандартів і нормативів та інших юридично закріплених критеріїв.

Слід зазначити, що під екологічною ліцензією розуміється узагальнена назва групи дозвільних документів державного зразка, якими засвідчується право суб'єкта господарювання (ліцензіата) на провадження зазначеного в ній виду господарської діяльності, пов'язаної з використанням природних ресурсів чи потенційним шкідливим впливом на довкілля, протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов. Слід враховувати, що у законодавстві паралельно ліцензійній розвивається й дозвільна система. Зокрема, ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року висуває свої, відмінні від ліцензійних, вимоги щодо отримання, переоформлення чи ліквідації відповідних дозволів.

Ліцензійна (дозвільна) система в сфері екології функціонує на підставі Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 2 березня 2015 року, «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року, «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19 квітня 2011року тощо.

Функція вирішення екологічних спорів – це діяльність уповноважених державних органів управління, що спрямована на розгляд та усунення розбіжностей, пов’язаних з порушенням прав та законних інтересів власників, природокористувачів з приводу володіння, користування та розпорядження об’єктами природи.