Принципи належного врядування

Належне врядування має вісім основних характеристик. Ними є участь, орієнтація на консенсус, відповідальність (підзвітність), прозорість, належне реагування, ефективність і результатив­ність, рівність і врахування інтересів та відповідність принципу верховенства права.

У країнах-учасницях ЄС щодо принципів належного вряду- вання погодженою є позиція, що вони встановлюють стандарти та стимулюють публічних службовців на забезпечення публіч­ного інтересу. При цьому їх формальна легалізація здійснюється в різного рівня нормах адміністративного права - від конституцій до окремих нормативних актів і судових прецедентів.

Тим самим значення принципів належного врядування для публічного адміністрування полягає в тому, що вони встановлю­ють стандарти та стимулюють публічних службовців на забезпе­чення публічного інтересу.

Сутнісною відмінністю принципів належного врядування в краї- нах-учасницях ЄС та України є те, що вони - не просто ідеї, засновані на чиїсь добрій волі, а реально виконуються на всіх рівнях публіч­ного адміністрування, дієво захищаються від порушень незалеж­ними органами контролю, системою юстиції, судовою владою та парламентським контролем.

Таким чином, сутністю принципів належного врядування в краї- нах-учасницях ЄС є те, що вони реально виконуються на всіх рівнях публічного адміністрування, адже дієво захищені від порушень - громадським контролем, виконавчим контролем системи органів юстиції, судовою владою та парламентським контролем.

У сфері права Європейського Економічного Співтовариства Європейський суд визначив багато принципів адміністративного права, давши посилання на його загальні принципи, характерні на сьогодні для держав-членів ЄС.

У судовій практиці Європейського суду з прав людини визнача­ються вагомі принципи, що мають виконуватися всіма державами-чле­нами ЄС, зокрема це: принцип адміністрування через закон; принципи пропорційності, юридичної визначеності, захисту законних очікувань, недопущення дискримінації, право на слухання в ході адміністратив­них процедур щодо ухвалення рішень; забезпечувальні заходи; спра­ведливі умови доступу громадян до адміністративних судів; позадого­вірна відповідальність публічної адміністрації¹.

Також у системі принципів належного врядування вагому роль відграють висвітлені у «Білій Книзі»^{[46] [47] Європейського врядування п'ять принципів ефективного врядування: відкритість, участь, підзвітність, ефективність і злагодженість. Кожен принцип є важли­вим для більш демократичного врядування, адже вони підтриму­ють демократію та принцип верховенства права в державах-чле­нах ЄС та можуть бути застосовані на всіх рівнях влади - світовому, європейському, національному, регіональному й місцевому[48].}

2.3.1. Основні принципи належного врядування

Основними групами принципів належного врядування є:

- принцип забезпечення участі в ухваленні рішень і належного реагування;

- принцип відкритості і прозорості;

- принцип доброчесності й етичної поведінки;

- принцип ефективності, компетентності і спроможності;

- принцип інноваційності та відкритості до змін;

- принцип сталості та довгострокової орієнтованості;

- принцип поваги до прав людини та культурної різноманіт­ності;

- принцип забезпечення соціальної згуртованості і підзвітності.

Для характеристики наведених вище основних груп принци­пів належного врядування можуть використовуватися додаткові принципи.

2.3.1.1. Принцип забезпечення участі в ухваленні рішень і належного реагування

У країнах-учасницях ЄС діє консенсусна модель управлінської культури, що передбачає існування згоди між громадянами з приводу механізмів ухвалення публічних рішень, а також стосовно головних проблем, які постають перед суспільством, і засобів їх вирішення.

Наприклад, Кодекс належної практики участі громадськості у процесі ухвалення рішень Ради Європи визначає такі важливі засади участі громадськості:

1) участь у збиранні й переданні поглядів різних членів громад­ських організацій з метою впливу на процес ухвалення політичних рішень;

2) довіра та чесна взаємодія між політичними силами й суспіль­ством;

3) відповідальність і прозорість як з боку громадських органі­зацій, так і з боку державних органів, оскільки важливо визнавати громадські організації як вільні й незалежні структури із власними цілями, рішеннями та заходами.

Рекомендації щодо поліпшення участі об'єднань у публічному процесі ухвалення рішень від учасників містять такі засадничі вимоги:

- прозорість у доступі громадськості до всіх документів, проек­тів, рішень і висновків, які мають значення для процесу участі;

- неупередженість з боку громадських організацій, оскільки вони мають право діяти самостійно та відстоювати різні позиції перед органами влади;

- відкритість і доступність, оскільки процеси участі мають бути відкритими та доступними для всіх на основі узгоджених меж участі;

- відповідальність та ефективність, за яких участь має бути зорієнтованою на результат, щоб мати реальний вплив на зміст, а також органи мусять нести відповідальність перед суспільством за плин консультаційних процесів і доповідати про їх результати;

- відсутність дискримінації;

- рівне ставлення та відкритість, а саме рівний доступ для всіх, зокрема задоволення потреб меншин, осіб, які перебувають у несприятливих умовах, вразливих чи соціально відчужених осіб або груп осіб, які бажають взяти участь;

- незалежність об'єднань, зокрема відмова від нав'язування зобов'язань громадських організацій щодо участі в процесах ухва­лення рішень або відстоювання певних позицій¹.

2.3.1.2. Принцип відкритості й прозорості

Згідно зі стандартами ЄС відкритість полягає в тому, що публічні інституції мають працювати більш відкрито. Вони мусять активно обмінюватися інформацією з державами-членами ЄС про те, чим займається ЄС та які рішення він ухвалює. Вони мають викладати інформацію мовою, що є доступною та зрозумілою широкому загалу. Прозорість означає, що рішення ухвалюють та їхнє введення в дію відбувається відповідно до процедур, передба­чених законом та інструкціями (законодавством). Це також озна­чає, що інформація наявна та вільно доступна для тих, кого може стосуватись відповідне рішення чи його введення в дію. Це також означає, що інформація надається в достатній кількості, у зрозумі­лій формі, а також через засоби масової інформації^{[49] [50].}

Принцип відкритості та прозорості передбачає відкритість публічної адміністрації для зовнішніх перевірок, зокрема прозо­рість характеризує доступність інформації про внутрішню діяль­ність органів влади. Відкритість і прозорість дозволяє кожному дізнатися про механізми ухвалення управлінських рішень та ство­рює умови органам нагляду для проведення зовнішніх перевірок.

Відкритість влади поєднує три головні елементи:

1) прозорість (transparency), іншими словами - перебування під публічним контролем;

2) доступність (accessibility) кожному, у будь-який час, всюди;

3) чутливість до нових ідей і вимог, готовність оперативно реагувати (responsiveness).

Поняття «відкритість» має ширше значення, ніж широковжива­ний термін «прозорість». Відкритість передбачає ще два аспекти - «доступність» та «чутливе реагування», що є іншими характерис­тиками якості взаємодії органів влади з громадськістю, якій вона слугує¹.

2.3.1.3. Принцип доброчесності й етичної поведінки

Категорія «доброчесність» належить до фундаментальних кате­горій науки, під якою розуміють високу моральну чистоту, чесність. Виходячи з цього, діяльність суб'єктів публічної адміністрації має відбивати особистості стійкі позитивні моральні якості, спрямо­вані на досягнення добра (публічного інтересу) як для окремої особи, так і суспільства загалом^{[51] [52].}

Принцип етичної поведінки суб'єктів публічної адміністрації включає в себе засади етики публічної служби, які ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу (служби в органах місцевого самоврядування) та запобі­гання корупції, а саме: служіння народу України та суспільству (забезпечувати публічний, а не відомчий інтерес); гідна поведінка (бути ввічливими у стосунках з громадянами, колегами й підлег­лими); неупередженість і політична нейтральність (не використо­вувати службові повноваження в інтересах політичних партій або окремих політиків); недопущення виконання незаконних рішень чи доручень; сумлінність; нерозголошення інформації.

2.3.1.4. Принципи ефективності, компетентності й спро­можності

Принцип ефективності полягає в тому, що публічне адміністру­вання має бути ефективним й своєчасним, таким, що забезпечує все, що потрібне, на підставі чітких завдань, оцінки майбутнього впливу та у випадках, де це можливо, - попереднього досвіду. Реалізація принципу ефективності також залежить від упрова­дження політики ЄС на пропорційній основі та від того, чи рішення ухвалюються на найбільш доречному рівні.

Принцип компетентності й спроможності полягає в тому, що суб'єкти публічної адміністрації мають володіти достатнім рівнем комплексу професійних знань, умінь, властивостей і якостей та здатні до здійснення оптимального й ефективного публічного адміністрування у сфері своєї компетенції.

2.3.1.5. Принцип інноваційності та відкритості до змін

Потреба імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, з іншої¹, не залишає інших варіантів для вітчизняної публічної адміністрації, як здійс­нювати адміністративну діяльність через трансформацію (запо­зичення) наукових досліджень і публічних управлінських розро­бок у практику публічного адміністрування, використовуючи нові підходи щодо надання адміністративних послуг і здійснення вико­навчо-розпорядчої діяльності з метою адаптації їх до стандартів ЄС та подальшого розвитку.

2.3.1.6. Принцип сталості та довгострокової орієнто­ваності

Сталий розвиток у публічному адмініструванні^{[53] [54] означає таке використання публічною адміністрацією людських, економічних, соціальних, природних та інших ресурсів, щоб ними могли скори­статися й подальші покоління. Щоб залишити у спадок подальшим поколінням дійсно демократичну, правову державу з розвиненим громадянським суспільством та належною ринковою економікою, теперішні суб'єкти публічної адміністрації мають здійснювати публічне управління не тільки ефективно, але й відповідально, не припускаючи (попереджаючи) негативних економічних, соціаль­них, екологічних та інших перекосів. Тим самим, вони забезпечува­тимуть динамічні, але еволюційні реформи, орієнтовані на довго­строкову перспективу.}

2.3.1.7. Принципи поваги до прав людини та культурної різноманітності

Принцип поваги до прав людини є провідним в адміністратив­ному праві, адже:

1) з погляду теорії природного права право є справедливе та гуманне, основним його завданням однозначно визнається забез­печення природних прав і свобод людини та громадянина - життя і здоров'я, честі, гідності, безпеки, права на опір насиллю тощо;

2) виходячи з цього будь-яке джерело адміністративного права лише тоді може вважатися правовим, коли відповідає природному праву та узгоджується з ним;

3) основними глобальними напрямками діяльності суб'єктів публічної адміністрації, з погляду філософії природного праворо- зуміння, є пріоритет забезпечення охорони прав і свобод людини¹.

Конвенція про охорону та заохочення розмаїття форм куль­турного самовираження визначила зміст принципу поваги до прав людини та основоположних свобод («Охорона та заохочення куль­турного розмаїття можливі тільки тоді, коли гарантовано права людини та основоположні свободи, як-от: свободу вираження думок, інформації та комунікації, а також можливість для окре­мих осіб вибирати форми культурного самовираження») та прин­ципу рівної гідності й поваги до всіх культур («Охорона й поши­рення розмаїття форм культурного самовираження передбачають визнання рівної гідності й поваги до всіх культур, зокрема куль­тури осіб, які належать до меншин і корінних народів»)^{[55] [56].}

2.3.1.8. Принципи забезпечення соціальної згуртованості й підзвітності

Принцип злагодженості на рівні країн-учасниць ЄС полягає в тому, що всі заходи мають відповідати один одному та бути легко­зрозумілими. Потреба в злагодженості всередині ЄС стає все більш актуальною, кількість завдань збільшується. Розширення ЄС призводить до ще більшого різноманіття. Такі виклики, як кліма­тичні або демографічні зміни, не можуть бути вирішені в рамках лише одного з напрямків політики, на якій було побудовано ЄС. Регіональна й місцева влада все частіше беруть участь у реаліза­ції такого політики. Злагодженість вимагає політичного лідерства та відповідальності інституцій ЄС для забезпечення послідовного підходу в складній системі.

Принцип підзвітності у виконавчому процесі ЄС має бути більш зрозумілим. Кожна з Інституцій ЄС має пояснювати і брати відпові­дальність за те, що вона робить для Європи. Більша ясність і відпо­відальність також вимагається від держав-членів ЄС та всіх інших агентів, що задіяні в розробленні й упроваджені політики ЄС на будь-якому рівні.

Отже, у повному об'ємі сутність і зміст аналізованих для потреб ЄС принципів властиві адміністративному праву України. Зокрема, принципи забезпечення соціальної згуртованості та підзвітності полягають у тому, що всі заходи різноманітних суб'єктів публіч­ної адміністрації, а в багатьох випадках і законодавчої гілки влади, мають погоджуватися один з одним, бути націленими на відбиття російсько-терористичної агресії та найбільш повне забезпечення прав, свобод і законних інтересів приватних осіб при цьому.

Питання для самоконтролю

1. У чому полягає значення принципів адміністративного права?

2. У чому полягає значення принципу верховенства права для публічного адміністрування?

3. Яке значення мають принципи належного врядування для публічного адміністрування?

4. У чому полягає сутність принципів належного врядування?

5. Як формуються принципи належного врядування?

Література для поглибленого вивчення

1. Авер'янов В.Б. Утвердження принципу верховенства права у новій доктрині Українського адміністративного права. № 11 (61). С. 57-63.

2. Біла Книга. Європейське врядування. Комісія європейських співтовариств. Брюссель. 25.7.2001. COM(2001). http://pravo.org.ua/ files/konstutyc/WHITE_BOOK_UKR_REV.pdf

3. Галунько В. Олефір В., Гридасов Ю. та ін. Адміністративне право України: у 2-х т.: підручник Т. 1.: Загальне адміністративне право. Академічний курс. Херсон: ХМД, 2013. С. 396 с.

4. Дзюндзюк В. та ін. Публічне адміністрування в Україні. 2011. http://economics.studio/derjavne-upravlinnya-munitsipalne/printsip- vidkritosti-prozorosti-78944.html

5. Європейські принципи державного управління. Публікація СІГМА. №27. 1999. http://www.sigmaweb.org/publications/Sergei_ Rus_SP27_99Rev1.pdf

6. Томкіна О. Принцип доброчесності державної влади: поста­новка проблеми. Вісник Національної академії правових наук України. № 1 (76). 2014-6. С. 65-72.

7. Що є належне урядування? Центр політико правових реформ. 2015. http://pravo.org.ua/ua/news/2600-