Принципи належного врядування
Належне врядування має вісім основних характеристик. Ними є участь, орієнтація на консенсус, відповідальність (підзвітність), прозорість, належне реагування, ефективність і результативність, рівність і врахування інтересів та відповідність принципу верховенства права.
Воно засвідчує, що корупція є мінімізованою, погляди меншості враховано та голоси найбільш незахищених верств суспільства почуто під час ухвалення рішень. Воно також є відповідним до чинних і майбутніх потреб суспільства[59].У країнах-учасницях ЄС щодо принципів належного врядування погодженою є позиція, що вони встановлюють стандарти, стимулюють публічних службовців на забезпечення публічного інтересу. При цьому їх формальна легалізація здійснюється в різного рівня нормах адміністративного права - від конституційних норм до окремих нормативних актів і судових прецедентів.
Отже, значення принципів належного врядування для публічного адміністрування полягає в тому, що вони встановлюють стандарти та стимулюють публічних службовців на забезпечення публічного інтересу.
Сутнісною відмінністю принципів належного врядування в країнах- учасницях ЄС та України є те, що вони - не просто ідеї, засновані на чиїсь добрій волі, а реально виконуються на всіх рівнях публічного адміністрування, дієво захищаються від порушень незалежними органами контролю, системою юстиції, судовою владою та парламентським контролем.
Отже, сутністю принципів належного врядування в країнах- учасницях ЄС є те, що вони реально виконуються на всіх рівнях публічного адміністрування, адже дієво захищені від порушень - громадським контролем, виконавчим контролем системи органів юстиції, судовою владою та парламентським контролем.
У сфері права Європейського Економічного Співтовариства Європейський суд визначив багато принципів адміністративного права, давши посилання на його загальні принципи, характерні на сьогодні для держав-членів ЄС.
У судовій практиці Європейського суду з прав людини визначаються вагомі принципи, що мають виконуватися всіма державами- членами ЄС, зокрема це: принцип адміністрування через закон; принципи пропорційності, юридичної визначеності, захисту законних очікувань, недопущення дискримінації, право на слухання в ході адміністративних процедур щодо ухвалення рішень; забезпечувальні заходи; справедливі умови доступу громадян до адміністративних судів; позадоговірна відповідальність публічної адміністрації1.Також у системі принципів належного врядування вагому роль відграють висвітлені у «Білій Книзі» європейського врядування п’ять принципів ефективного врядування - відкритості, участі, підзвітності, ефективності і злагодженості. Кожен принцип є важливим для більш демократичного врядування, адже вони підтримують демократію та принцип верховенства права в державах-членах ЄС і можуть бути застосовані на всіх рівнях влади - світовому, європейському, національному, регіональному й місцевому[60] [61]. 2.3.1. Основні принципи належного врядування Основними групами принципів належного врядування є: > принцип забезпечення участі в ухваленні рішень і належного реагування; > принцип відкритості і прозорості; > принцип доброчесності й етичної поведінки; > принцип ефективності, компетентності і спроможності; > принцип інноваційності та відкритості до змін; > принцип сталості та довгострокової орієнтованості; > принцип поваги до прав людини та культурної різноманітності; > принцип забезпечення соціальної згуртованості і підзвітності. Для характеристики наведених вище основних груп принципів належного врядування можуть використовуватися й інші принципи. 2.3.1.1. Принцип забезпечення участі в ухваленні рішень і належного реагування У країнах-учасницях ЄС діє консенсусна модель управлінської культури, що передбачає існування згоди між громадянами з приводу механізмів ухвалення публічних рішень, а також стосовно головних проблем, які постають перед суспільством, і засобів їх вирішення. Приклад: Кодекс належної практики участі громадськості у процесі ухвалення рішень Ради Європи визначає такі важливі засади участі громадськості: 1) участь у збиранні й переданні поглядів різних членів громадських організацій з метою впливу на процес ухвалення політичних рішень; 2) довіра та чесна взаємодія між політичними силами й суспільством; 3) відповідальність і прозорість як з боку громадських організацій, так і з боку державних органів, оскільки важливо визнавати громадські організації як вільні й незалежні структури із власними цілями, рішеннями та заходами. Рекомендації щодо поліпшення участі об'єднань у публічному процесі ухвалення рішень від учасників містять такі засадничі вимоги: - прозорість у доступі громадськості до всіх документів, проєктів, рішень і висновків, які мають значення для процесу участі; - неупередженість з боку громадських організацій, оскільки вони мають право діяти самостійно та відстоювати різні позиції перед органами влади; - відкритість і доступність, оскільки процеси участі мають бути відкритими та доступними для всіх на основі узгоджених меж участі; - відповідальність та ефективність, за яких участь має бути зорієнтована на результат, щоб мати реальний вплив на зміст, а також органи мусять нести відповідальність перед суспільством за плин консультаційних процесів і доповідати про їх результати; - відсутність дискримінації; - рівне ставлення та відкритість, а саме рівний доступ для всіх, зокрема задоволення потреб меншин, осіб, які перебувають у несприятливих умовах, вразливих чи соціально відчужених осіб або груп осіб, які бажають взяти участь; - незалежність об’єднань, зокрема відмова від нав’язування зобов’язань громадських організацій щодо участі в процесах ухвалення рішень або відстоювання певних позицій[62]. 2.3.1.2. Принцип відкритості й прозорості Згідно зі стандартами ЄС відкритість полягає в тому, що публічні інституції мають працювати більш відкрито. Вони мусять активно обмінюватися інформацією з державами-членами ЄС про те, чим займається ЄС та які рішення він ухвалює. Вони мають викладати інформацію мовою, що є доступною та зрозумілою широкому загалу. Прозорість означає, що рішення ухвалюють та їхнє введення в дію відбувається відповідно до процедур, передбачених законом та інструкціями (законодавством). Це також означає, що інформація наявна та вільно доступна для тих, кого може стосуватись відповідне рішення чи його введення в дію. Це також означає, що інформація надається в достатній кількості, у зрозумілій формі, а також через засоби масової інформації2. Принцип відкритості та прозорості передбачає відкритість публічної адміністрації для зовнішніх перевірок, зокрема прозорість характеризує доступність інформації про внутрішню діяльність органів влади. Відкритість і прозорість дозволяє кожному дізнатися про механізми ухвалення управлінських рішень та створює умови органам нагляду для проведення зовнішніх перевірок. Відкритість влади поєднує три головні елементи: > прозорість (transparency) - перебування під публічним контролем; > доступність (accessibility) - кожному, у будь-який час, всюди; > чутливість - до нових ідей і вимог, готовність оперативно реагувати (responsiveness). Поняття «відкритість» має ширше значення, ніж широковживана «прозорість». Відкритість передбачає ще два аспекти - «доступність» та «чутливе реагування», що є іншими характеристиками якості взаємодії органів влади з громадськістю, якій вона слугує1. 2.3.1.3. Принцип доброчесності й етичної поведінки Категорія «доброчесність» належить до фундаментальних категорій науки, під нею розуміють високу моральну чистоту, чесність. Виходячи з цього, діяльність суб’єктів публічної адміністрації має відбивати особистості стійкі позитивні моральні якості, спрямовані на досягнення добра (публічного інтересу) як для окремої особи, так і суспільства загалом2. Принцип етичної поведінки суб’єктів публічної адміністрації включає в себе засади етики публічної служби, які ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу (службу в органах місцевого самоврядування) та запобігання корупції, а саме: служіння народу України та суспільству (забезпечувати публічний, а не відомчий інтерес); гідна поведінка (бути ввічливими у стосунках з громадянами, колегами й підлеглими); неупередженість і політична нейтральність (не використовувати службові повноваження в інтересах політичних партій або окремих політиків); недопущення виконання незаконних рішень чи доручень; сумлінність; нерозголошення інформації. 2.3.1.4. Принципи ефективності, компетентності й спроможності Принцип ефективності полягає в тому, що публічне адміністрування має бути ефективним й своєчасним, таким, що забезпечує все потрібне на підставі чітких завдань, оцінки майбутнього впливу та, де це можливо, - попереднього досвіду. Реалізація принципу ефективності також залежить від упровадження політики ЄС на пропорційній основі та від того, чи рішення ухвалюються на прийнятному рівні. Принципи компетентності й спроможності полягають у тому, що суб’єкти публічної адміністрації мають володіти достатнім рівнем комплексу професійних знань, умінь, властивостей і якостей та здатні до здійснення оптимального й ефективного публічного адміністрування у сфері своєї компетенції. 2.3.1.5. Принцип інноваційності та відкритості до змін Потреба імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, з іншої, не залишає інших варіантів для вітчизняної публічної адміністрації, як здійснювати адміністративну діяльність через трансформацію (запозичення) наукових досліджень і публічних управлінських розробок у практику публічного адміністрування, використовуючи нові підходи щодо надання адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності з метою адаптації їх до стандартів ЄС та подальшого розвитку. 2.3.1.6. Принцип сталості та довгострокової орієнтованості Сталий розвиток у публічному адмініструванні[66] означає таке використання публічною адміністрацією людських, економічних, соціальних, природних та інших ресурсів, щоб ними могли скористатися й подальші покоління. Щоб залишити у спадок подальшим поколінням дійсно демократичну, правову державу з розвиненим громадянським суспільством та належною ринковою економікою, теперішні суб’єкти публічної адміністрації мають здійснювати публічне управління не тільки ефективно, але й відповідально, не припускаючи (попереджаючи) негативних економічних, соціальних, екологічних та інших перекосів. Тим самим вони забезпечуватимуть динамічні, але еволюційні реформи, орієнтовані на довгострокову перспективу. 2.3.1.7. Принципи поваги до прав людини та культурної різноманітності Принцип поваги до прав людини є провідним в адміністративному праві, адже: > з погляду теорії природного права, право є справедливе та гуманне, основним його завданням однозначно визнається забезпечення природних прав і свобод людини та громадянина - життя і здоров’я, честі, гідності, безпеки, права на опір насиллю; > виходячи з цього, будь-яке джерело адміністративного права лише тоді може вважатися правовим, коли відповідає природному праву та узгоджується з ним; > основними глобальними напрямками діяльності суб’єктів публічної адміністрації, з погляду філософії природного праворозуміння, є пріоритет забезпечення охорони прав і свобод людини. Конвенція про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження визначила зміст принципу поваги до прав людини та основоположних свобод («Охорона та заохочення культурного розмаїття можливі тільки тоді, коли гарантовано права людини та основоположні свободи, як-от: свободу вираження думок, інформації та комунікації, а також можливість для окремих осіб вибирати форми культурного самовираження») та принципу рівної гідності й поваги до всіх культур («Охорона й поширення розмаїття форм культурного самовираження передбачають визнання рівної гідності й поваги до всіх культур, зокрема культури осіб, які нале -жать до меншин і корінних народів»)1. 2.3.1.8. Принципи забезпечення соціальної згуртованості й підзвітності Принцип злагодженості на рівні країн-учасниць ЄС полягає в тому, що всі заходи мають відповідати один одному та бути легкозрозумілими. Потреба у злагодженості всередині ЄС стає все більш актуальною, кількість завдань збільшується. Розширення ЄС призводить до ще більшого різноманіття. Такі виклики, як кліматичні або демографічні зміни, не можуть бути вирішені в рамках лише одного з напрямків політики, на якій було побудовано ЄС. Регіональна й місцева влада все частіше беруть участь у реалізації такої політики. Злагодженість вимагає політичного лідерства та відповідальності інституцій ЄС для забезпечення послідовного підходу в складній системі. Принцип підзвітності у виконавчому процесі ЄС має бути більш зрозумілим. Кожна з інституцій ЄС має пояснювати і брати відповідальність за те, що вона робить для Європи. Більша ясність і відповідальність також 44 вимагається від держав-членів ЄС та всіх інших агентів, що задіяні в розробленні й упроваджені політики ЄС на будь-якому рівні. Отже, сутність і зміст аналізованих для потреб ЄС принципів властиві адміністративному праву України. Зокрема, принципи забезпечення соціальної згуртованості та підзвітності полягають у тому, що всі заходи різноманітних суб’єктів публічної адміністрації, а в багатьох випадках - і законодавчої гілки влади, мають погоджуватися один з одним, бути націленими на відбиття російської терористичної агресії та найбільш повне забезпечення прав, свобод і законних інтересів приватних осіб при цьому. Питання для самоконтролю 1. У чому полягає значення принципів адміністративного права? 2. У чому полягає значення принципу верховенства права для публічного адміністрування? 3. Як співвідносяться принцип верховенства права та законності? 4. Яке значення мають принципи належного врядування для публічного адміністрування? 5. У чому полягає сутність принципів належного врядування? 6. Як формуються принципи належного врядування? 7. У чому полягає сутність принципу підзвітності? Література для поглибленого вивчення 1. Авер’янов В. Б. Утвердження принципу верховенства права у новій доктрині Українського адміністративного права. № 11 (61). С.57-63. 2. Біла Книга. Європейське врядування. Комісія європейських співтовариств. Брюссель. 25.7.2001. COM(2001). URL: http://pravo.org.ua/ files/konstutyc/WHITE_BOOK_UKR_REV.pdf 3. Галунько В. Олефір В., Гридасов Ю. та ін. Адміністративне право України: у 2-х т.: підручник Т. 1.: Загальне адміністративне право. Академічний курс. Херсон: ХМД, 2013. 396 с. 4. Дзюндзюк В. та ін. Публічне адміністрування в Україні. 2011. URL: http ://economics. studio/derjavne-upravlinnya-munitsipaln 5. Європейські принципи державного управління. Публікація СІГМА. №27. 1999. URL: http://www.sigmaweb.org/publications/Sergei_ Rus_SP27_99Rev1 6. Томкіна О. Принцип доброчесності державної влади: постановка проблеми. Вісник Національної академії правових наук України. № 1 (76). 2014-6. С. 65-72. 7. Що є належне урядування? Центр політико-правових реформ. 2015. URL: http://pravo.org.ua/ua/news/26