Сенс структур публічного врядування та їх реформування
У міжнародній літературі на тему публічного врядування існує практично повна згода стосовно того, що існує тісний зв’язок між структурами публічного врядування та працездатністю публічного врядування (Organisations do matter - організації визначають).
Тому не вражає той факт, що бюрократична модель, розроблена Максом Вебером на початку XX ст. для розвинутих суспільств, до сьогоднішнього дня залишається тим орієнтиром, на який зважають при аналізі публічних адміністрацій, бо ця організаційно- соціологічна модель передбачає як найбільш прийнятні для працездатної адміністрації такі типові підходи: чітка регламентація повноважень і відповідальності за прийняття рішень, ієрархічна розстановка посад, письмова фіксація дій, професійний адміністративний персонал, зарахований на службу довічно, кар’єрне просування за результатами діяльності тощо.
Навіть якщо через 100 років після Макса Вебера й розроблено інші концепції для публічної адміністрації та її управління (наприклад, “New Public Management”), їх варто розглядати як доповнення базової моделі Вебера, а не як альтернативу їй. Отже, коли мовиться про систему публічної адміністрації у сучасних державах, то йдеться про пошук найефективніших структур.
Упродовж останніх десятиліть європейські країни постійно намагалися переглянути свої адміністративні структури і внести до них відповідні зміни. Можна констатувати, що як мінімум через кожні 20-30 років відбувалася повна інвентаризація структур публічної адміністрації. Це стосується Західної Європи, де надзвичайно зросла адміністративна діяльність і де зроблено наголос на планувальній та управлінській функціях, та проведено лібералізацію стосунків із громадянами у рамках політичних постулатів демократії, а громадськість залучається до прийняття рішень і відповідає за них. Утім наголос на планувальній та управлінській функціях виявився занадто однобоким і таким, що лише частково відповідав іншим вимогам до публічної адміністрації.
Підходи до діяльності, розроблені скоріше як теоретичні, на практиці прижилися слабо. Лібералізація стосунків з громадянами, як ще один пункт реформування, засвідчує, що публічна адміністрація діє тільки у рамках якоїсь політичної системи. Демократія означає, що публічна адміністрація є частиною суспільства (а не господар, який панує над суспільством). Вона повинна лібералізувати своє ставлення до громадянина та до його справ („близькість до громадян”) і має постійно доводити суспільству свою легітимність (наприклад, через політичну комунікацію та залучення громадськості до прийняття рішень і через відповідальність).Для країн Східної Європи 1990-ті роки стали своєрідним ситом. Спочатку йшлося про нове визначення політичної системи та,
зокрема, про конституційні принципи й конституційні інституції. При цьому держави, приймаючи основоположні рішення, з одного боку, дотримувалися принципів демократії, правової держави, ба- гатопартійної системи, виборчої системи, поділу влади, місцевого самоврядування, але, з іншого боку, розробляли своє, національне, рішення. Потім на цій базі було здійснене реформування публічного врядування. Даний процес супроводжувався відповідними рішеннями, і на сьогодні він ще далеко не завершений.
Названі концепції реформування повинні зрівноважити різні ситуації напруги. Одна з таких ситуацій полягає у загальній політичній відповідальності уряду на рівні центральних органів влади, з одного боку, і у постулаті послідовної децентралізації, з іншого. Ha рівні центральних органів влади мають визначатися програми та закони, що стосуються всієї країни. їх чітке виконання повинне бути забезпечене за допомогою належних управлінських інструментів. При цьому одним з найважливіших управлінських інструментів є право, тобто рівень центральних органів влади приймає основоположні рішення через прийняття законів, а вищі органи виконавчої влади наглядають за тим, щоб цих законів дотримувалися усі підпорядковані їй установи. Законодавство має встановити межі такого нагляду.
До того ж, не для всіх завдань публічного врядування повинні прийматися закони на центральному рівні. Було б доцільним та раціональним, якби по окремих напрямках (наприклад, в освітянській, соціальній сферах, у галузі територіального планування чи щодо програм підтримки розвитку сільського господарства та промисловості) правові акти приймалися самостійно іншими рівнями (обласним, районним, міським чи територіальною громадою).3 іншого боку, регіональні та місцеві інстанції повинні мати достатньо простору для дій, щоб адаптувати ці рішення до регіональної та місцевої ситуації, а також мати достатньо можливостей для прийняття деяких рішень з урахуванням конкретної ситуації.
Може виникнути складна ситуація з розподілом адміністративних функцій і завдань для різних рівнів управління. Центральні органи державної влади, області, райони, міста й територіальні громади покривають відповідний адміністративний рівень, який визначається територією та населенням. Адміністрація на кожному рівні зобов’язана мати таку організацію, яка б результативно та ефективно виконувала віднесені до її компетенції завдання. Це означає, що існує залежніСть між переліком завдань та розміром
території, кількістю населення, на які повинна поширюватися компетенція відповідних органів. Де саме той оптимум між переліком завдань і розміром адміністративної одиниці, абстрактно визначити важко. У літературі\'це співвідношення напруги носить назву територіальної та функціональної реформ.
13.3.