Основні засади та елементи статусу громадських об’єднань як суб’єктів адміністративного права

Громадські об’єднання є найбільш універсальним та масовим за кількістю членів різновидом громадських формувань. Відповід­но до Закону України «Про громадські об’єднання» громадським об’єднанням визнається добровільне об’єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соці­альних, культурних, екологічних та інших інтересів.

Основними загальними принципами утворення та діяльності гро­мадських об’єднань є: добровільність; самоврядність; вільний вибір території діяльності; рівність перед законом; відсутність майнового інтересу їх членів (учасників); прозорість, відкритість та публіч­ність. Деякі з принципів збігаються з уже розглянутими ознаками громадських формувань. Це є підтвердженням того, що громадські об’єднання є, хоча і достатньо масовим, проте лише одним із видів громадських формувань. Розглянемо окремі принципи:

вільний вибір території діяльності: передбачає право громад­ських об’єднань самостійно визначати територію своєї діяльності. На відміну від політичних партій, які можуть мати виключно все­український статус, громадські об’єднання можуть реєструватися та діяти у межах однієї або декількох адміністративно-територіаль­них одиниць, або мати міжнародний статус;

прозорість та відкритість-, цей принцип означає, по-перше, що члени громадського об’єднання мають право на вільний дос­туп до інформації про його діяльність, у тому числі про прийня­ті громадським об’єднанням рішення та здійснені заходи, а також обов’язок громадського об’єднання забезпечувати такий доступ; по-друге, обов’язок громадських об’єднань інформувати населення про свої мету (цілі) та діяльність. Слід зазначити, що законодавець називає цей принцип «прозорість, відкритість та публічність», що є порушенням формально-логічних правил застосування термінів, оскільки поняття «публічність» охоплює відкритість та прозорість, подібно до гласності.

рівність перед законом: його слід розуміти як рівність усіх громадських об’єднань у своїх правах та обов’язках відповідно до закону з урахуванням організаційно-правової форми, виду та/ або статусу такого об’єднання. Відповідно, рівність перед законом передбачає: а) рівність у загальних правах та обов’язках; б) мож­ливість мати спеціальні, відмінні від загальних, права та обов’язки в залежності від організаційно-правової форми, виду, типу тощо. Так, громадські об’єднання, яких засновано зі статусом юридичної особи, мають більший обсяг прав та обов’язків ніж об’єднання, що такого статусу не мають, зокрема, вони можуть бути учасниками цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права, засновувати засоби масової інформації тощо. У свою чергу, між со­бою громадські об’єднання зі статусом юридичної особи є рівними.

Принципи є не лише абстрактними орієнтирами, які конкрети­зуються в інших положеннях нормативно-правових актів. Вони, у першу чергу, є самостійними нормами права, які не лише встанов­люють обов’язкові правила поведінки у певній сфері суспільних від­носин, але й визначають межі регулювання інших норм. Достатньо наочним у цьому контексті є Рішення Конституційного Суду Укра­їни у справі про «Український національний комітет молодіжних організацій» (далі - УНКМО)^[CCII]. До 13.12.2001 р. Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» передбачав створення спілки зі спеціальним правовим статусом УНКМО, до складу якої мала входити більшість всеукраїнських молодіжних та дитячих громадських організацій. Мета УНКМО визначалась, як «координа­ція Молодіжного руху в Україні». До того ж, ст. 10 Закону Украї­ни «Про молодіжні та дитячі громадські організації» зазначала, що громадські організації, що входять до складу УНКМО, мали право на отримання додаткової фінансової підтримки від держави.

Громадські об’єднання за організаційно-правовою формою утво­рюються як громадська організація або громадська спілка. Громад­ська організація - це громадське об’єднання, засновниками та членами якого є виключно фізичні особи; гроліадська спілка - це гроліадське об’єднання, засновниками якого є юридичні особи при­ватного права, а членами можуть бути як юридичні особи при­ватного права, так і фізичні особи.

Громадськими об’єднаннями не є політичні партії, релігійні ор­ганізації, непідприємницькі товариства, що утворюються актами суб’єктів публічного адміністрування; асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровільні об’єднання; саморегулівні орга­нізації та організації, які здійснюють професійне самоврядування.

Порядок утворення гроліадського об’єднання залежить від двох аспектів: 1) який вид громадського об’єднання засновується (громад­ська спілка або громадська організація); 2) чи бажають засновники утворити громадське об’єднання зі статусом юридичної особи або без такого. У разі створення об’єднання зі статусом юридичної осо­би, воно буде визнаватися непідприємницьким товариством, метою якого не є одержання прибутку.

Засновниками громадської організації можуть бути не менше ніж два громадянина України, або іноземці чи особи без громадян­ства, які перебувають в Україні на законних підставах, за умови, що вони досягли 18 років, а молодіжної та дитячої громадської органі­зації - 14 років. Засновником громадської організації не може бути особа, якої визнано судом недієздатною.

У свою чергу, засновниками громадської спілки можуть бути не менше ніж дві юридичні особи приватного права, у тому числі громадські об’єднання зі статусом юридичної особи. Засновника­ми громадської спілки не можуть бути політичні партії, а також юридичні особи, щодо яких прийнято рішення щодо їх припинен­ня або які перебувають у процесі припинення.

Статус засновника громадського об’єднання надається особі тим­часово, на період утворення громадського об’єднання. Після дер­жавної реєстрації повноваження засновника закінчуються, і особа набуває статусу члена (учасника) громадського об’єднання. Через це, до членів (учасників) громадських організацій висуваються по­дібні вимоги як і до засновників, але з двома відмінностями: а) член­ство громадської організації особа може набути не з 18, а з 14 років;

б) членом громадської організації може бути і недієздатна особа (хоча вона не може бути засновником). Щодо участі в молодіжних та громадських організаціях, то віковий ценз визначається кожною організацією окремо у межах, передбачених Законом «Про основні засади молодіжної політики».

Членами (учасниками) громадської спілки можуть бути юридич­ні особи приватного права (у тому числі громадські об’єднання зі статусом юридичної особи), а також фізичні особи, які досягли 18 років та яких не визнано судом недієздатними.

Утворення громадського об’єднання здійснюється на установчих зборах його засновників. Під час проведення установчих зборів за­сновниками приймається ряд важливих рішень, зокрема визнача­ються мета та цілі діяльності громадського об’єднання, обирається його найменування та символіка, затверджується статут громад­ського об’єднання. До того ж, приймаються рішення про обрання керівника, осіб, уповноважених на представництво громадського об’єднання у правовідносинах із зовнішніми суб’єктами (державою та іншими особами); про утворення органів управління громадсько­го об’єднання.

Щодо юридичних осіб приватного права, то вони беруть участь в утворенні громадської спілки через свого керівника або іншого уповноваженого представника, який діє на підставі довіреності на вчинення дій щодо утворення громадської спілки.

Наступним етапом є державна реєстрація громадського об’єднання. Незалежно від того, чи має намір громадське об’єднання провадити діяльність із статусом юридичної особи або без нього, воно підлягає державній реєстрації протягом 60 днів з дня прове­дення установчих зборів у порядку, визначеному Законом «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань». У разі, якщо громадське об’єднання протягом зазначеного строку не подало або не надіслало документи, необхідні для реєстрації, воно не вважається утвореним. Вчинення будь-яких інших дій, окрім реєстраційних, для такого об’єднання забороняється.

Державна реєстрація проводиться за заявою уповноважено­го представника громадського об’єднання шляхом звернення до суб’єкта державної реєстрації.^[CCIII] Заява та документи можуть подава­тися у паперовій або в електронній формі. Документи у паперовій формі передаються суб’єктом особисто або надсилаються поштою. В електронній формі заява та документи подаються заявником че­рез портал електронних сервісів.

Прийом документів у паперовій формі здійснюється або терито­ріальними органами Міністерства юстиції України, або Центрами надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП). ЦНАП передає заяву та електронні копії оригіналів документів органу держав­ної реєстрації.

Права громадських об’єднань. Правовий статус громадських об’єднань визначається за принципом «дозволено все, що не за­боронено законом». Жодний нормативний акт не містить повного переліку прав громадських об’єднань і, як наслідок, з метою сис­тематизації зазначених прав на науковому рівні пропонуються чис­ленні класифікації за різними критеріями. Видається, що найбільш повного є класифікація, яка поділяє права громадських об’єднань за сферами суспільної діяльності на такі права^[CCIV]:

а) політичні: звертатися до органів державної влади, органів влади APK, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб з пропозиціями, зауваженнями, заявами, клопо­таннями та скаргами; брати участь у розробленні проектів норма­тивно-правових актів, що видаються суб’єктами публічного адмі­ністрування і стосуються сфери діяльності громадських об’єднань та важливих питань державного і суспільного життя; проводити мирні зібрання;

б) соціальні: вільно поширювати інформацію про свою діяль­ність, пропагувати свою мету (цілі); одержувати публічну інфор­мацію, що перебуває у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації;

в) економічні: самостійно здійснювати управління своєю діяль­ністю відповідно до мети та цілей, визначати напрями діяльності без втручання суб’єктів публічного адміністрування в діяльність громадських об’єднань, крім випадків, передбачених законом (напр., з метою забезпечення громадського порядку); реалізовувати свою мету шляхом укладення між собою на добровільних засадах угод про співробітництво та/або взаємодопомогу; співпрацювати з іноземними неурядовими організаціями та міжнародними урядови­ми організаціями з дотриманням законів України та міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Зазначені права є загальними, оскільки їх мають будь-які гро­мадські об’єднання на безумовній основі. Незважаючи на це, гро­мадські об’єднання можуть реєструвати статус юридичної особи, тим самим отримуючи спеціальні права, що мають переважно май­новий характер: бути учасником цивільно-правових відносин, на­бувати майнових і немайнових прав; здійснювати підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громад­ського об’єднання, або через створені юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громад­ського об’єднання та сприяє її досягненню; засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації; брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відпо­відно до Закону України «Про засади державної регуляторної по­літики у сфері господарської діяльності»; участь у роботі консуль­тативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади APK, органами місце­вого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об’єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

Припинення діяльності громадських об’єднань може бути добровільним або примусовим. Добровільне припинення ді­яльності здійснюється шляхом саморозпуску громадського об’єднання. Рішення про саморозпуск приймається вищим орга­ном управління, після чого ним же створюється ліквідаційна ко­місія, а також приймається рішення щодо використання коштів та майна громадського об’єднання після його ліквідації. Інші питання процедури припинення визначаються статутом громад­ського об’єднання.

Примусове припинення діяльності здійснюється виключно на підставі судового рішення про заборону громадського об’єднання. У разі прийняття такого рішення майно, кошти та інші активи гро­мадського об’єднання за рішенням суду спрямовуються до держав­ного бюджету.

Відповідальність громадських об’єднань. Стаття 21 Закону України «Про громадські об’єднання» визначає, що посадові особи органів державної влади, органів влади APK, органів місцевого са­моврядування, громадяни, іноземці, особи без громадянства за по­рушення законодавства про громадські об’єднання несуть відпові­дальність у порядку, встановленому законом. Так, ст. 186-5 КУпАП передбачає відповідальність за керівництво об’єднанням, яке не ле­галізувалося у встановленому законом порядку чи якому відмовле­но в легалізації, або яке примусово розпущено за рішенням суду, але продовжує діяти, і так само - участь у діяльності таких об’єднань^[CCV].

7.3.