Глава 7. Правовые подходы к защите окружающей среды при недропользовании в США и Канаде.

В рамках работы, посвященной международно-правовому регулированию экологических аспектов недропользования, представляется вполне уместным рассмотреть и основные положения в этой сфере национального законодательства некоторых стран, конкретно - США и Канады.

В праве США к вопросам охраны окружающей среды в сфере энергетики имеет отношение ряд законов. Среди них следует упомянуть, прежде всего, Закон о национальной политике в области сохранения окружающей среды, закон о суперфонде, Закон о континентальном шельфе, Закон о возмещении, выплачиваемом в связи с работами, проводимыми на континентальном шельфе, Закон об управлении прибрежной зоной и др.

В контексте действующего в США законодательного регулирования "природоохранной составляющей" энергетики особый интерес представляет регулирование вопросов разработки проекта и принятия решения по его осуществлению, конкретно - упомянутой выше оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, рекультивации и возмещения ущерба окружающей среде, поскольку именно американский правовой опыт в этих сферах оказал существенное влияние на правовое решение аналогичных вопросов за рубежом, в том числе в рамках Европейского Союза, а также на международно-правовом уровне.

Впервые процедура оценки воздействия была введена в Соединенных Штатах на основе закона о национальной политике в области окружающей среды 1969 г.^{[76] [77] В соответствии с американской моделью, которая в основных своих чертах позднее была воспринята во многих других странах и на международно-правовом уровне, инициатор хозяйственной деятельности прежде, чем будет принято решение об осуществлении проекта, должен подготовить специальный документ (доклад) о воздействии на окружающую среду. Это - документ обоснованного прогнозного характера, элемент проработки решения, а не оправдание уже принятого решения. Оценка воздействия охватывает такие аспекты, как обоснование необходимости осуществления проекта, так и альтернативы (включая и возможность отказа от какой-либо новой деятельности в данном районе). Важнейший аспект процедуры оценки - участие населения района, где планируется реализация хозяйственного проекта, в принятии решения относительно ее начала.}

Экологические аспекты управления разработками угля регулируются рядом законов.

По экологическим причинам в ходе законодательной дискуссии 1972-1974 гг. в США было предложено вообще запретить разработку угля открытым способом. Однако, с учетом практики исполнения соответствующих законов ряда штатов, в 1977 г. был принят федеральный Закон о контроле над открытыми горными разработками и восстановлении земель (the Surface Mining

77

Control and Reclamation Act) . В нем регулируются отношения, возникающие в связи с разработками угля и других минеральных ресурсов открытым способом. В числе обозначенных в Законе целей такого регулирования - защита общества и окружающей среды от негативных последствий наземных разработок минеральных ресурсов; защита прав владельцев поверхлежащих земельных участков в связи с указанными горными разработками; регулирование разработок в целях оптимального использования минеральных ресурсов; стимулирование горных исследований и внедрения передовых технологий.

В US Code Collection, в разделе Control of the environmental impacts of surface coal mining имеется § 1265 Environmental protection performance standards - Стандарты проведения природоохранных мероприятий. Предусматривается широкий спектр работ, охватывающий:

- восставновление земель, нарушенных горнымии разработками, до такого состояния, при котором их можно было бы использовать так, как это было до угольных разработок;

- восстановление ландшафта;

- сохранение верхнего слоя почвы;

- восстановление верхнего слоя почвы или замена другой плодородной почвы;

- минимизация негативного воздейсьтвия на гидрологический режим;

- ведение горных разработок с помощью наилучших имеющихся технологий;

- обеспечение переработки или захоронение опасных отходов;

- сохранение в течение не менее трех лет и обеспечение доступности для общественных инспекций документов о мощности взрывов и местах, где они происходили, глубине шахт;

- обеспечение экологичеки грамотного проеведения рекультивационных работ и др.

Регулирование рекультивации - одно из наиболее "продвинутых" направлений права США. Еще в 1902 году был принят Закон о рекультивации, подписанный президентом Рузвельтом. В соответствии с этим актом в Министерстве внутренних дел была учреждена Служба рекультивации (современное название которой - Бюро рекультивации), под руководством которой было разработано и осуществлено множество федеральных проектов. С 1970 годов особое внимание стало уделяться восстановлению земель, нарушенных в результате разработки угольных месторождений.

К семидесятым годам в США образовались огромные площади земель, выведенных из производственного оборота в результате горнодобывающих работ. С целью создания правовой основы, организационного и финансового механизма управления этими землями, их восстановления и дальнейшего использования в 1977 г. был принят Закон о контроле за добычей минеральных ресурсов открытым способом и рекультивации земель. В качестве обоснования принятия данного акта Конгресс указал следующее: существование на всей территории Соединенных Штатов огромного количества акров земли, нарушенных в результате открытых и подземных горных разработок, и на которых не были проведены рекультивационные работы должным образом или такие работы не проводились вообще; негативное воздействие, которое оказывают такие земли на экономическую и социальную жизнь, а также продолжает ухудшать качество окружающей среды; расширение добычи угля открытым способом в целях обеспечения национальных потребностей в энергетических ресурсах и обусловленная этим актуализация установления соответствующих стандартов с тем, чтобы минимизировать ущерб окружающей среде и снижение продуктивности почвы, а также обеспечить здоровье и безопасность населения.

Ключевыми целями упомянутого Закона, в том, что касается рекультивации, определены следующие:

• прекращение или предотвращение разработки минеральных ресурсов открытым способом там, где невозможно провести рекультивацию так, как это предусмотрено настоящим Законом;

• проведение рекультивационных работ по возможности одновременно с работами по добыче угля открытым способом;

• обеспечение проведения рекультивационных работ на землях, которые оставлены без проведения должной рекультивации до 3 августа 1977 г., и которые продолжают оказывать существенное негативное воздействие на качество окружающей среды, что препятствует выгодному использованию этих земель или водных ресурсов, или наносит ущерб здоровью и безопасности населения.

На упомянутое выше Бюро законом возложена функция реализации программы приобретения и восстановления заброшенных и нерекультивированных земель, на которых велись горные разработки. Для осуществления этой задачи Бюро должно, в частности, создать и пополнять банк данных по горным разработкам, рекультивационным работам и воздействию подземных горных разработок на поверхность. Эти данные должны быть доступны общественности, федеральным, региональным ведомствам и ведомствам штатов, местным органам власти, которые занимаются планированием использования земель, открытыми и подземными горными разработками и рекультивацией. На Бюро возложено также оказание содействия штатам в разработке объективных научных критериев и соответствующих процедур и механизмов для определения участков, на которых недопустимы все или определенные виды добычи угля открытым способом.

Другим важным компонентом механизма восстановления земель является создание в рамках Казначейства США специального Фонда рекультивации земель, заброшенных после горных разработок. Подобные фонды учреждаются и в штатах. Средства Фонда складываются из платежей угольных предприятий, определенные данным Законом; платежей пользователей рекультивированных земель; добровольных взносов и пожертвований; платежей по процентам за использование средств Фонда. В Законе определен механизм внесения платежей в Фонд угольными предприятиями: размер платежей зависит от способа и

объемов добычи угля, процедура контроля за правильностью их внесения, установлены санкции за нарушения.

Специальная глава Закона посвящена программам рекультивации. Штат, на территории которого имеются заброшенные нерекультивированные земли, может представить свой план рекультивации и ежегодные проекты его реализации. Каждый такой план должен содержать следующую информацию: районы, подлежащие рекультивации; цели рекультивации в этих районах; взаимосвязь районов, где будет проводиться рекультивация, и прилегающих к ним районов; характеристика проектов, требующих финансирования; правовое обеспечение, научные, технические, организационные возможность выполнения проектов.

Важнейшей составляющей механизма восстановления заброшенных земель является регулирование приобретения и рекультивации земель, на которые было оказано негативной воздействие разработкой угольных месторождений в прошлом. В частности, представители федеральной власти или властей штатов вправе вступить в границы любого земельного владения для проведения исследований, с тем, чтобы определить, оказали ли прошлые угольные разработки отрицательное воздействие на земельные и водные ресурсы и есть ли необходимость в проведении рекультивационных работ. Земельный участок, на котором природная среда разрушается в результате прошлых угольных разработок, может быть выкуплен или конфискован в целях рекультивации при условии, что восстановленный участок будет использован в интересах общества, в частности, в рекреационных целях. В Законе предусмотрена действенная система мер, направленных на предотвращение образования массива заброшенных нерекультивированных земель. Она включает жесткие требования к разработкам минеральных ресурсов штатами, а также к планам восстановления земель, нарушенных такими разработками.

В 1980 году был принят Общий закон о мерах по восстановлению окружающей среды, компенсации и ответственности, более известный как Закон о суперфонде, дополненный законом от 17 октября 1986 года. Цель Закона о суперфонде - добиться очистки тех мест, где происходил сброс отходов. Для реализации этой задачи предусматривается два механизма:

· обеспечение исполнения требований Закона и

· финансируемая фондом очистка загрязненных территорий.

Закон предусматривает строгую ответственность за загрязнение окружающей среды настоящих собственников или операторов или предприятия; собственников или операторов на момент сброса или утечки опасных веществ; тех, кто организовывал переработку или сброс опасных веществ; тех, кто принял опасные вещества для транспортировки на предприятии по собственному выбору; тех, кто производил опасные вещества. Закон о суперфонде не уточняет стандарты очистки участка. Этот пробел был заполнен в 1985, когда был установлен порядок, в соответствии с которым меры, принимаемые на основе Закона о суперфонде, должны соответствовать требованиям, предусмотренным федеральным законодательством в области охраны природы и здравоохранения. Закон о суперфонде послужил ориентиром для развития правовой основы управления нарушенными землями в странах ЕС.

Знакомство с природоохранными аспектами современного законодательства США об управлении нефтегазовыми ресурсами целесообразно осуществить в два этапа: рассмотреть отдельно экологозначимые положения управления нефтегазовыми ресурсами недр суши и отдельно управления нефтегазовыми ресурсами недр континентального шельфа.

Что касается суши, то общим институтом ресурсного управления для частных и государственных земель является законодательные нормы о запрете деятельности по разведению и разработке нефти и газа в районах прохождения национальных рек; национальных парках и заповедниках; в ненаселенных местах; в экологически уязвимых районах. Кроме того, существуют нормы об ограничении такой деятельности в отношении некоторых участков земной поверхности (например, районов национального заповедника, служащих убежищем животному миру -national wildlife refuges); исторических или археологических мест и др. В настоящее время, на более чем 40 процентов федеральных государственных земель согласно законодательству США запрещена разведка и разработка нефти и газа.

Главными институтами управления нефтегазовыми ресурсами, находящимися в недрах государственных земель являются:

- договоры аренды участков с потенциальными запасами нефти и

газа;

- планы управления земельными и лесными участками;

- планы управления ресурсами;

- оценка воздействия на окружающую среду;

- меры сохранения ресурсов.

Первой стадией государственного ресурсного управления является составление планов управления землями, согласно Закону о федеральной земельной политике и управлению (Federal Land Policy and Management Act), 1976 г., а также с учетом Закона о возобновляемых лесных и пастбищных ресурсах (the Forest and Rangeland Renewable Resources Act).

Следующей юридически значимой стадией государственного управления нефтяными ресурсами является исполнение соответствующим госучреждением положений законодательства об оценке воздействия на окружающую среду до решения вопроса об аренде участка нефтегазовыми компаниями. Судебная власть жестко пересекает любые попытки начать даже научное или пробное бурение без ОВОС. Бюро управления землями в свете ОВОС исключает конкретные земли из перечня допущенных.

Завершающей стадией является организация аренды обозначенных таким образом земельных пространств. Министерство природных ресурсов вправе включить в тексте арендного контракта:

• обязательные природоохранительные условия, в том числе право Бюро управления землями изменять местоположение бурового оборудования, предписание об обязательном приведении в первоначальное состояние поверхлежащего участка после завершения работ по добыче нефти и т.д.;

Управление нефтегазовыми ресурсами, залегающими в недрах частных земель осуществляется на основе законодательства штатов. На частных запасах (так же как и на публичных) запрещено сжигание газа, исходящего из буровой вышки.

Экологозначимые аспекты управление нефтегазовыми ресурсами, залегающими на континентальном шельфе. В ряде районов шельфа законом запрещена всякая деятельность по разведке и разработке минеральных ресурсов шельфа. Так, согласно Закону о защите морских млекопитающих (the Marine Mammal Protection Act) и Закону о видах, находящихся под угрозой исчезновения (Endangered Species Act), сам факт существования в районе ареала миграции указанных морских видов создает и в водах района, и на морском дне под ними район сохранения (preserved area), и в таком районе исключена разработка нефти и газа. В ряде участков шельфа законом предписаны до деятельности по

ресурсной разведке на шельфе консультации со Службой по рыбным ресурсам и живой природе.

Экологические требования к нефтегазовой добычи в море определены также в US Code Collection § 1419 Protection of the environment, в котором акцент сделан на том, что в лицензии или разрешении должно содержаться такие условия и ограничения, которые бы обеспечивали при разработке морских минеральных ресурсов защиту окружающей среды. Обязательное требование - использование при разработках наилучшей имеющейся технологии. Акцент в управлении использованием ресурсов континентального шельфа сделан на процедуру оценки воздействия.

Согласно Закону о защите морской среды, исследованиях и заповедниках (the Marine Protection, Research and Sanctuaries Act), министр экономики обозначает морские заповедники «для целей сохранения либо восстановления в некоторых районах экологических, рекреационных, эстетических и лечебных ценностей». После такого обозначения, министр экономики вправе, согласно закону, наложить вето на исполнение любого арендного договора в отношении федеральных земель, если такой договор не согласуется с обозначенными границами морского заповедника.

Законодательством предусматривается составление пятилетках планов управления участниками шельфа. В этих планах должны учитываться «экономические, социальные и экологические ценности возобновляемых и не возобновляемых ресурсов (economic, social and environmental values of the renewable and non-renewable resources)» в районе шельфа, управляемом на основе плана. Закон предписывает министру природных ресурсов при разработке и реализации планов управления «обеспечить надлежащий баланс между потенциальным ущербом окружающей среде, возможностями обнаружения нефти и газа и потенциальным воздействием на прибрежную зону» (Section 18, the Outer Continental Shelf Lands Act). Еще одним законодательным требованием к плану ресурсного управления является его соответствие планам прибрежного управления (гармонизированного пользования пограничным участком «суша-море»), составляемым на основе Закона об управлении прибрежной зоной (the Coastal Zone Management Act).

На срок действия договора арендатор должен внести в залоговый фонд Службы управления минеральными ресурсами взнос на случай загрязнения окружающей среды.

В случае выполнения этих установленных законом требований Служба управления минеральными ресурсами не может отклонить план, за исключением случая, когда его исполнение «вероятно повлечет серьезный ущерб или нанесет вред окружающей среде». Директор Службы управления минеральными ресурсами вправе приостановить по результатам инспекции производственную деятельность буровой, если есть угроза жизни или непоправимого ущерба окружающей среде. В таких случаях Директор Службы потребует от арендатора провести ОВОС и представить, по результатам этой оценки, новый план исследования разработки.

Канадский опыт регулирования экологических вопросов в сфере энергетики интересен поисками вариантов гармоничного и сбалансированного сочетания интересов федерации и провинций. Ключевые вопросы, находящиеся в фокусе внимания канадского законодателя - оценка воздействия на окружающую среду, выбросы и сбросы, управление отходами, роль общественности в защите окружающей среды. В правовом регулировании "экологической составляющей" энергетики учитывается широкий спектр видов неблагоприятного воздействия данной хозяйственной деятельности на окружающую среду. В их числе: ущерб биоразнообразию и экосистемам как на суше, так и в море; изменение водного баланса в данном районе; разрушение и эрозия берегов рек и озер; попадание в среду газообразных и жидких вредных веществ, а также тяжелых металлов; загрязнение поверхностных и подземных вод тяжелыми металлами, органическими соединениями, цианидами, образующимися в ходе недропользования; шум; образование больших массивов нарушенных земель и др.

Особенностью канадской правового регулирования экологических аспектов энергетики является его сложная структура: федеральное законодательство (которое, как будет показано ниже, может действовать не на всей территории Канады), законодательство провинций (которое может значительно отличаться от федерального), а также законы о реализации соглашений между федерацией и провинцией. При этом надо учитывать, что в

девяти провинциях действует система общего права, и большую роль играет судебный прецедент, и в одной - Квебеке - система гражданского права и действует гражданский кодекс. Это различие в контексте правового регулирования энергетики выражается, главным образом, в использовании различных правовых подходов при решении экологозначимых вопросов.

Так, в некоторых провинциях, где действует система общего права, в правовом регулировании могут предусматриваться при осуществлении недропользования определенные права в отношении соседних земельных участков. Например, вместо приостановления деятельности в судебном порядке, может быть предусмотрено только денежное возмещения ущерба, причиненного в результате горных разработок. Так, в провинции Онтарио собственник шахты может получить постановление специального уполномоченного по горным разработкам провинции Онтарио в отношении

- строительства дренажной системы на любом земельном участке;

- сброса воды через дренажную систему на любой земельный участок;

- понижения уровня воды в озере или реке, или изменения русла реки, несмотря на права иных лиц в отношении данного водного объекта;

- строительства плотины, даже если будет затоплен соседний участок;

- получения права прохода через соседний участок, если это необходимо для строительства дорог или сетей электропередач;

- сооружения хранилища отходов или сбраса отходов в любой водный объект до тех пор, пока это не причиняет ущерба жизни и здоровью.

В случае, если такие права предоставляются горнодобывающим компаниям, в постановлении специального уполномоченного должна быть предусмотрена разумная компенсация лицу, земельному участку которого был или будет причинен ущерб в результате горных разработок.

В Квебеке, провинции, где действует гражданский кодекс, ситуация несколько иная. Согласно Гражданскому кодексу Квебека, лицо должно действовать таким образом, чтобы не наносить ущерб другому лицу. Если же ущерб был нанесен, он должен быть возмещен. Однако, что касается ущерба окружающей среде, то положения о его возмещении крайне расплывчаты.

Также, как и в США, одним из основных инструментов обеспечения интересов сохранения природы при горных разработках является процедура оценки воздействия. Первый правовой акт об оценке воздействия был принят в

Канаде в 1973 г. В последующие десятилетия процедура претерпела ряд изменений, и в 1995 г. в силу вступил Закон об экологической оценке (Canadian Environmental Assessment Act), который существенно дополнил традиционный набор правовых средств защиты природы (регулирование сбросов и выбросов вредных веществ, рекультивации, обращения с отходами). Данный закон применяется в случаях, когда проект продвигается (или финансируется) федеральными органами власти, будет осуществляться на федеральных землях, или для его реализации требуется одобрение, лицензия или разрешение федеральных органов власти. Закон применяется только к определенным видам деятельности, в том числе и к добыче углеводородов.

Канадский вариант процедуры оценки воздействия, хотя и имеет много общего с американским и европейскими аналогами, но значительно слабее по ряду параметров. Согласно закону сам инициатор деятельности может быть одновременно и стороной, ответственной за проведение процедуры оценки, что дает возможность игнорировать мнение экспертов; инициатор не обязан давать обоснование необходимости планируемой деятельности и оценивать альтернативы своему проекту; закон сконцентрирован исключительно на конкретных видах деятельности, и не охватывает политику, планы и программы; участие общественности не обязательно на всех этапах процедуры; игнорирование или нарушение закона или принятых на его основе правил не рассматривается как правонарушение (в самом законе не содержится каких- либо положений на этот счет); общественность не может обращаться к судебным средствам защиты в случае нарушений, в том числе экологических аспектов правового регулирования недропользования. Закон не предусматривает оценку возможно более широкого спектра видов воздействия и затрагиваемых природных факторов.

"Слабые места" рассматриваемого закона не редко выявляются в судебной

78

практике . В деле Nova Scotia Indians v. Canada (Attorney General) Суд отложил выполнение решения федерального департамента по рыболовству: дать - в соответствии с Законом о рыболовстве - разрешение горнодобывающей компании проводить дноуглубительные работы в озере. По мнению суда, несмотря на то, что в докладе департамента и упоминалось о возможных ^[78] отрицательных экологических последствиях планируемых работ, однако их воздействие на использование рыбных ресурсов озера местными индейскими общинами специально не рассматривалось. Суд постановил, что этот аспект должен быть проработан в соответствии с Законом об экологической оценке.

В целом канадский вариант процедуры оценки воздействия применительно к энергетическому сектору характеризуется некоторой ограниченностью. Верховный суд Канады в деле Friends of the Old River Society определил его как инструмент планирования. Однако эта процедура, сконцентрированная на конкретных работах, имеет очень узкий характер и применяется на слишком поздней стадии принятия решения, что, по оценкам канадских юристов, противоречит самой идеи этой процедуры и принципу устойчивого развития. В таком варианте она плохо подходит для оценки экологического воздействия сложных хозяйственных проектов, какими являются проекты в сфере энергетики. В особенности это касается тех, которые осуществляются на севере Канады.

Особенностью канадского варианта оценки воздействия является и то, что эта процедура, как она предусмотрена в федеральном законе, применяется не на всей территории Канады. Во-первых, существуют географические исключения (в соответствии с Законом об управлении ресурсами долины МакКензи, в отношении проектов развития западных арктических районов действует процедура оценки воздействия, предусмотренная данным законом), во-вторых, в провинциях приняты свои законы, которые, как уже отмечалось, могут значительно отличаться от федерального.

Так, Закон об экологической оценке, принятый в Онтарио, и разработанные на его основе правила охватывают проекты, инициаторами которых выступают как органы власти, так и частный сектор (имеются ввиду хранилища отходов, линии электропередач, гидроэлектростанции). Используемый в законе термин "undertaking" охватывает также и некоторые виды планов и программ, например, в сфере снабжения электричеством. Оценка должна содержать анализ возможных альтернатив, предусматривать экологические последствия, "плюсы" и "минусы" осуществления проекта для природы, природоохранные мероприятия. Кроме того, должен предусматриваться мониторинг реально происходящего воздействия.

Важной особенностью процедуры оценки воздействия Онтарио, имеющее практическое значение для энергетической сферы, и, в частности, добычи углеводородов, является обеспечение выполнения - enforcement. В соответствии с законом об экологической оценке министерство может преследовать в судебном порядке за нарушение закона, а также постановлений и правил. Неоднократны случаи, когда директора, руководители горнодобывающих компаний были признаны виновными в том, что допускали незаконные сбросы отходов.

В числе других наиболее экологически значимых законов Канады - Закон о защите окружающей среды, согласно которому федеральное правительство определяет список веществ, используемых в торговле и промышленности, в качестве токсичных и устанавливает порядок обращения с такими веществами, предотвращающий их попадание в окружающую среду. На практике, незначительное число веществ, используемых в горной индустрии, квалифицированы как токсичные, однако, по оценкам экспертов, в перспективе влияние данного закона на недропользование может значительно возрасти. Другой раздел этого закона, затрагивающий интересы энергетического сектора, касается импорта, экспорта и траспортировки по территории Канады опасных отходов. Здесь проблема, с точки зрения защиты окружающей среды, заключается в определении тех отходов, содержащих металлы, которые должны трактоваться как опасные. Переработка таких отходов имеет все возрастающее значение для ряда видов индустрии, интересам которых не отвечает определение данных отходов как опасных: ведь обращение с опасными отходами в соответствии с тем порядком, как этого требует законодательство, очень дорого.

На основе Закона о контроле в сфере ядерной энергетики 1985 г. и нового Закона о безопасности и контроле в ядерной деятельности 1997 г. приняты правила, касающиеся добычи урана и тория, и являющиеся по существу кодексом поведения для бизнеса в данной сфере. Эти правила определяют порядок лицензирования, в соответствии с которым, в частности, заявитель должен представить в соответствующий государственный орган Канады план мер по защите окружающей среды и обосновывающую документацию. В правилах также содержатся требования к отчетам, предусмотрены проверки инспекторов и т.д. В правилах определяется порядок разработки, финансирования и выполнения планов закрытия урановых разработок таким образом, что вся ответственность за эти мероприятия лежит на компании, но не на правительстве.

В провинциях действуют свои законы, регулирующие экологические аспекты энергетики. Можно, например, упомянуть, Закон о водных ресурсах Онтарио, в этой же провинции подробно регулируется процедура закрытия шахт и режим загрязненных земель. На этот же аспект сделан акцент в законодательстве Британской Колумбии, в которой экологическое регулировании добычи углеводородов является наиболее "продвинутым".

Большой интерес представляет практика решения экологических вопросов, важных как для федерации, так и провинции, на основе двусторонних соглашений и принимаемых в связи с этим законов. Так, в соответствии с Законом о реализации соглашения о морских нефтяных ресурсах между Канадой и Новой Шотландией создана комиссия по управлению этими ресурсами, которая несет ответственность за координацию нормативных требований федерации и провинции, проведение оценки воздействия и осуществление природоохранных мероприятий в морских акваториях.

Канада участвует в ряде соглашений, которые имеют отношение к экологическим аспектам недропользования.

В соответствии с Договором о пограничных водах, заключенным между Канадой и США в 1909 г., стороны взяли на себя обязательства предотвращать загрязнение водотоков, по которым проходит граница, или пересекающих границу, и не наносить ущерб здоровью и собственности по обе стороны границы. Договором предусмотрено создание двусторонней Международной Совместной Комиссии, с помощью которой Канада и США могут разрешать и возникающие спорные вопросы. В 1998 Соединенные Штаты обратились к этому органу в связи с планированием открытия новой шахты в Британской Колумбии недалеко от границы с Аляской. США и Аляска были обеспокоены тем, что это может привести к загрязнению реки, которая пересекала границу Британской Колумбии и Аляски и являлась важным местом обитания лосося и имела большое рыболовное значение.

В соответствии с Североамериканским соглашением об экологическом

79

сотрудничестве (вступило в силу в 1994 г.) , Канада, Мексика и США взяли обязательства принимать такие законы и правила, которые обеспечивали бы высокий уровень защиты окружающей среды. В соглашении предусмотрена возможность неправительственных организаций обращаться в Секретариат, созданный на основе соглашения, в случаях, если сторона не обеспечивает эффективное выполнение своего экологического законодательства. В связи с таким же вопросом каждая сторона может запросить консультации у другой стороны данного соглашения. Если вопрос окажется не урегулированным в ходе консультаций, стороны могут обратиться к арбитражной процедуре. Если арбитраж установит, что одна из сторон действительно нарушает договорные обязательства, стороны могут выработать взаимоприемлемый план действий по решению проблемы.

В экологическом регулировании энергетической сферы Канады существенную роль играют инициативы самих компаний, горнодобывающие компании занимают здесь лидирующие позиции. Одна из их инициатив - программа по ускорению снижения/ликвидации токсичных веществ (Accelerated Reduction/ Elimination of Toxic Substances). ^[79]

В современном мире значение минеральных ресурсов, в особенности нефтегазовых, неуклонно возрастает. Деятельность по их разведке и разработке все в большей мере становится объектом регулирования международного права, однако анализ международных договоров, заключенных государствами в связи с недропользованием, свидетельствует о том, что экологозначимые вопросы регулируются фрагментарно и в общей форме. Исключение составляют Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.), Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам (1994 г.). Разумеется, международно-правовое

регулирование экологической составляющей недропользования этим не исчерпывается: при разработке минеральных ресурсов оказывается масштабное и, как правило, необратимое негативное воздействие практически на все природные среды. Соответственно, при проектировании, сооружении и эксплуатации объектов недропользования должны учитываться положения международных договоров, направленных на сохранение природы, таких как Конвенция о биоразнообразии (1992 г.), Рамсарская конвенция о водноболотных угодьях, имеющих международное значение (1977 г.) и др.

Сказанное безусловно относится к разработке минеральных ресурсов в море, а также частично к транспортировке полезных ископаемых и захоронению отходов - сферам, которые, главным образом и охватываются международно-правовым регулированием. Распространяется ли оно на недропользование на сухопутной территории государства? Традиционно основополагающим в международно-правовом регулировании в том, что касается разработки минеральных ресурсов, является принцип 21 Стокгольмской декларации, в которой, напомним, предусматривается суверенное право государства разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за действия национальной юрисдикции. Остается ли правовая концепция этого принципа сегодня такой же, как почти сорок лет тому назад? Современное антропогенное воздействие на биосферу, в том числе на геосистему,

многократно возросло. Пространства, испытывающие негативное воздействие, огромны и могут превосходить территорию государства, а также пространства под его контролем. Негативные последствия определенных видов деятельности, к которым на настоящем этапе, прежде всего, следует отнести добычу углеводородов, могут затрагивать не только суверенную территорию соседних государств (а также исключительную экономическую зону и континентальный шельф), но иметь глобальное значение (например, в результате смыва нефти и продуктов нефтепереработки подземными водами и речными стоками в океан, попадания в ткани морских млекопитающих и рыб). Если в отношении морской добычи национальное регулирование должно соответствовать международному праву - Конвенции ООН по морскому праву, МАРПОЛ 1973/78 и др., то в отношении недропользования на суше либо в тех акваториях, где международное морское право не применяется (например, на Каспии), законодатель руководствуется в основном национальными интересами. Возрастающее влияние на биосферу недропользования, как на море, так и на суше, объективно обусловливает необходимость того, чтобы законодатель уделял существенное внимание оказываемому или возможному трансграничному воздействию разработки минеральных ресурсов, транспортировки полезных ископаемых, захоронения отходов на атмосферный воздух, водные ресурсы (как поверхностные, так и подземные), флору и фауну, литодинамические процессы. При таком биосферном подходе к оценке последствий деятельности по эксплуатации минеральных ресурсов в национальном регулировании должны учитываться положения многих природоохранных международных договоров, в числе которых: Бернская конвенция о сохранении дикой природы и естественных мест обитания в Европе (1979 г.), Конвенция о сохранении европейской живой природы и природной среды обитания (1979 г.), Соглашение АСЕАН о сохранении природы и природных ресурсов (1985 г.), Хельсинкская конвенция о защите и использовании трансграничных водотоков и международных озер (1992 г), Рамочная конвенция об изменении климата (1992 г.). Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.) и др.

Это соответствовало бы объективному возрастанию взаимовлияния международного и национального права, в особенности, в экологической сфере.

В этом смысле появился даже термин "глобальное экологическое право". В

частности, концепция "глобализации" экологического права сформулирована

80

американским профессором Робертом Персивалем . Отношение к самому термину "глобализация" может быть неоднозначным, однако, в сущности, эту концепцию можно рассматривать как отражение в праве идеи о ноосфере, высказанной несколько десятилетий назад русским ученым В.И.Вернадским.

В перспективе, надо надеяться, при разработке недр интересы сохранения природы будут превалировать над коммерческими. Ведь ресурсы газа, нефти, угля исчерпаемы. По оценке экспертов ЕС, разведанных запасов газа хватит на 64 года, нефти - на 42, угля - 155 лет. Это не так много. Что же касается возобновляемых ресурсов - растительного и животного мира,- то специалисты прогнозируют опережающий рост их значимости. Как отмечено в исследовании Мак-Джинна "Сохраняя здоровье океанов", еще не открытые живые ресурсы в океанах в перспективном плане представляют для человеческого общества большую ценность, чем нефть и другие минеральные ресурсы, поскольку первые могут дать новые формы жизни, перспективные лекарства и генетические материалы"^{[80] [81].}

Показатели загрязнения окружающей среды в субъектах Российской Федерации, расположенных в арктическом регионе России (по данным Государственного доклада о состоянии окружающей среды Российской

Федерации в 2007 году)

Список федеральных законов РФ, регулирующих сферы, где проявляются действия геодинамических факторов

1. Федеральный закон Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции " (№ 246, принят Государственной Думой 9 декабря 1998 года).

2. Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" (Собрание законодательства Российской федерации, 1999, № 2, ст.246).

3. Федеральный закон "О недрах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 10, ст.823).

4. Федеральный закон Российской Федерации "О недрах" (1999, 1 декабря).

5. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (Собрание законодательства Российской федерации, 1995, № 48, ст.4556).

6. Федеральный закон Российской Федерации "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст.3588).

7. Федеральный закон Российской Федерации "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст.3505).

8. Федеральный закон Российской Федерации "Об уничтожении химического оружия" (Собрание законодательства Российской федерации, 1997, № 18, ст.2105).

9. "Водный Кодекс Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской федерации, 1995, № 47, ст.4471).

10. Федеральный закон Российской Федерации "О безопасности гидротехнических сооружений" (Собрание законодательства Российской федерации, 1997, № 30, ст.3589).

11. Федеральный закон Российской Федерации "Об архитектурной деятельности в Российской федерации" (Собрание законодательства Российской федерации, 1997, № 47, ст.4473).

12. Федеральный закон Российской Федерации "Об охране озера Байкал " (1999, 22 апреля).

13. Федеральный закон Российской Федерации "Об особо охраняемых природных территориях" (Собрание законодательства Российской федерации, 1995, № 12, ст.1024).

14. Федеральный закон Российской Федерации "О государственном земельном кадастре" (149, принят Госдумой 24 ноября 1999 года, одобрен Советом Федерации 23 декабря 1999 года).

15. Федеральный закон Российской Федерации "Об отходах производства и потребления" (принят Государственной Думой 22 мая 1998 года).

16. Федеральный закон Российской Федерации "О железно-дорожном транспорте" (Собрание законодательства Российской федерации, 1996, № 1, ст.18).

17. Федеральный закон Российской Федерации " О газоснабжении в РФ" (1999, 17 марта).

18. Федеральный закон Российской Федерации "Об исключительной экономической зоне российской федерации" (принят Государственной Думой 18 ноября 1998 года).

19. Федеральный закон Российской Федерации "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (принят Государственной Думой 15 июля 1998 года).

Тектоническая сейсмичность дна Каспийского моря и Каспийского региона: а - эпицентры землетрясений Каспийского моря и прилегающих территорий за

период 1895-1999 гг. (Новый каталог сильных землетрясений на территории СССР. Под ред. Кондорской Н.В. и Шебалина Н.В.-М.: Наука, 1977.-535 с.); 1, 2, 3, 4, 5 - деление дна моря на предполагаемые сектора с целью недропользования и «общей воде» между Россией, Казахстаном, Азербайджаном, Туркменистаном и Ираном

Commission of the Communities. Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament

AN ENERGY POLICY FOR EUROPE

{SEC(2007) 12}

Brussels, 10.1.2007 COM(2007) 1 final

The advantages and disadvantages of different sources of electrical energy