Требование парламентского одобрения

В Нидерландах решения, связанные с оговорками к междуна­родным договорам и их снятием, принимаются правительством. Однако предложения об оговорках или их снятии представляются правительством в парламент на одобрение, если договор нужда­ется в парламентском согласии.

В Испании если международный договор нуждается в пред­варительном согласии парламента, то он вправе внести изме­нения в оговорки, предложенные правительством, или даже инициировать собственные оговорки. Ратификация междуна­родного договора может быть осуществлена лишь на условиях, санкционированных парламентом. Снятие оговорок к таким международным договорам также требует предварительного со­гласия парламента. Что касается оговорок к международным до­говорам, не требующим согласия парламента, снятия оговорок к таким договорам, а также возражений против оговорок, сде­ланных другими государствами (в отношении всех договоров), то эти вопросы решаются правительством^[170].

В Швейцарии федеральное правительство вправе принимать решения об оговорках к международным договорам, заключе­ние которых входит в его компетенцию. Если международный договор подлежит одобрению парламентом, то он может одоб­рить предложенные федеральным правительством оговорки, изменить их или даже обусловить свое одобрение тем, чтобы федеральное правительство сделало определенные оговорки при ратификации договора.

В Португалии если международный договор подлежит одоб­рению парламентом, то он участвует в принятии решений об оговорках к договору. Парламент вправе, согласно своему рег­ламенту, отклонить предложенные правительством оговорки или предложить сделать новые. Это относится и к процедуре снятия оговорок. Если же международный договор заключается без участия парламента, то решения об оговорках и их снятии входит в компетенцию правительства. Что касается возражений против оговорок, сделанных другими государствами, то эти воп­росы решаются правительством как органом, осуществляющим внешнюю политику страны^[172].

В Германии решение вопросов, связанных с оговорками к международным договорам, их снятием и возражениями против оговорок, сделанных другими государствами, в значительной степени зависит от федерального правительства. Однако если международный договор подлежит одобрению парламентом, последний должен быть проинформирован, с ним проводят­ся консультации относительно предполагаемых оговорок. Это правило, формально нигде не зафиксированное, вытекает из сложившейся практики. Парламент имеет право инициировать оговорки и сделать их условием одобрения соответствующего договора. Федеральный президент обязан сделать эти оговорки при ратификации договора. С другой стороны, парламент мо­жет потребовать ратифицировать международный договор без каких-либо оговорок. Если же парламент не принимает специ­ального решения в отношении оговорок, предлагаемых прави­тельством, оно вправе самостоятельно решать эти вопросы.

В Швеции вопросы, связанные с оговорками к международ­ным договорам и их снятием, решаются правительством. Если международный договор нуждается в парламентском одобре­нии, то правительством одновременно вносятся предложения, касающиеся оговорок. В свою очередь, парламент может также предлагать, чтобы оговорки были сделаны или сняты. Решения о возражениях против сделанных другими государствами огово­рок принимаются правительством^[174].

В Дании если предварительное согласие парламента являет­ся необходимым для ратификации международного договора, то оно может быть обусловлено определенными оговорками к договору. В этом случае правительство обязано действовать в соответствии с условиями, на которых дается согласие парла­мента. В свою очередь, правительство информирует парламент о тех оговорках, которые оно намерено сделать. Если же пред­варительное согласие парламента не требуется для заключения международного договора, то правительством решаются вопро­сы, связанные с оговорками.

В Норвегии правительственное решение об оговорках к меж­дународному договору или их снятии принимается в форме ко­ролевского декрета. Если для заключения договора необходима санкция парламента, то при осуществлении ратификации в текст оговорок, одобренный парламентом, не могут вноситься изме­нения. Согласие парламента необходимо для снятия оговорок к международным договорам, если парламентом давалась санк­ция на его заключение с этими оговорками. Возражения против оговорок, сделанных другими государствами, представляются министерством иностранных дел по согласованию с другими министерствами, если только такие возражения не рассматри­ваются в качестве важного вопроса, который должен быть решен королем на заседании государственного совета^[175].

В Финляндии решения об оговорках к международным до­говорам и их снятии принимаются президентом на заседании правительства по предложению компетентного министра. Если оговорка предлагается к договору, нуждающемуся в одобрении парламентом, то необходимо его согласие. Это относится как процедуре формулирования, так и снятия оговорок. Возражения против сделанных другими государствами оговорок представля­ются министром иностранных дел^[176].

Поскольку в Хорватии исполнительная власть наделена ком­петенцией заключать международные договоры, которая вклю­чает и полномочия в отношении оговорок, вопросы, связанные с оговорками к международным договорам и их снятием, реша­ются президентом или правительством (если оно уполномочено президентом на заключение соответствующего договора или за­ключение договора входит в компетенцию правительства). Если же международный договор подлежит парламентскому одобре­нию, которое составляет основу для выражения в международ­ном плане согласия на обязательность для Хорватии договора, то предлагаемые оговорки должны быть включены в закон, пре­дусматривающий согласие на заключение договора. Представле­ние возражений против сделанных другими государствами ого­ворок входит в компетенцию министерства иностранных дел, если только вопрос в силу своего политического характера не требует решения правительства^[177].

В Польше вопросы, связанные с оговорками к международ­ным договорам, их снятием и возражениями против сделанных другими государствами оговорок, решаются, по общему прави­лу, правительством. Однако если для ратификации международ­ного договора требуется согласие парламента, то предложение об оговорках к нему представляется в парламент на одобрение. Для снятия оговорок к международному договору, заключение которого было осуществлено с согласия парламента, также не­обходимо его одобрение. Снятие оговорок к ратифицирован­ному договору производится президентом. Возражения против сделанных другими государствами оговорок к международному договору осуществляются правительством^[178].

В Украине вопросы, связанные с оговорками к международ­ным договорам, их снятием и возражениями против сделанных другими государствами оговорок, входят в компетенцию орга­нов, принимающих решения о согласии на обязательность соот­ветствующих договоров^[179]. Если международный договор нужда­ется в одобрении парламентом, ратифицируется им, то решение в отношении оговорок должно быть санкционировано парламен­том. В остальных случаях необходимые решения принимаются президентом, правительством или министерствами и другими центральными органами исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией.

В США если президент считает необходимым, чтобы оговор­ки были сделаны, он указывает на это намерение в докладе, ко­торый сопровождает договор при представлении его в сенат для получения совета и согласия на ратификацию. Однако даже если президент не вносит предложение об оговорке к международно­му договору, сенат может принять и самостоятельное решение о том, чтобы оговорка была сделана, включив ее в резолюцию об одобрении договора. В этом случае президент обязан сделать оговорку при ратификации договора, включив ее в ратификаци­онную грамоту. Когда речь идет о процедуре снятия оговорок к международному соглашению, то ситуация представляется ме­нее ясной. В том случае, если сенат давал совет и согласие на ратификацию договора, включая оговорку, наиболее предпочти­тельным представляется решение президента о снятии оговор­ки, принимаемое с согласия сената. Однако не исключается, как можно предположить, и решение президента о снятии оговорки после соответствующих консультаций с сенатом. Если заклю­чение исполнительного соглашения санкционируется обеими палатами конгресса, то они вправе обусловить свое согласие внесением определенных оговорок^[180]. Снятие оговорок к испол­нительному соглашению, заключенному с санкции конгресса, осуществляется, очевидно, по решению исполнительной власти, принимаемому как с согласия обеих палат, так и после соответ­ствующих консультаций с ними.

С точки зрения участия парламента в формулировании ого­ворок к международным договорам, США относятся к группе стран, в которых парламент вправе не только инициировать оговорки в ходе процедуры одобрения договора, но и требовать от органа, выражающего в международном плане согласие на обязательность для государства договора, сделать определенные оговорки, т.е. обусловить свое одобрение договора внесением оговорок. При этом практика сената США резко отличается от практики, которой придерживаются в большинстве парламен­тов мира. Позиция большинства парламентов заключается в том, что если для заключения международного договора необ­ходимо парламентское согласие, то договор может быть либо в целом одобрен, либо не одобрен. Парламент, разумеется, имеет право предложить или потребовать сделать заявления или ого­ворки при ратификации и тем самым повлиять на содержание обязательств по договору, но не вправе требовать внесения в текст договора поправок после принятия текста договора и уста­новления его аутентичности, т.е. после фиксации того, что дан­ный текст является окончательным и не подлежит изменению. Однако сенат США идет в этом вопросе гораздо дальше. Сенат исходит из того, что подписание исполнительной властью меж­дународного договора, если он подлежит одобрению сенатом, не обязательно означает завершение работы над его текстом, и он вправе переформулировать его положения, пока договор не по­лучит требуемого Конституцией одобрения сената. Не делая раз­личий между договором, проектом закона или резолюции, сенат исследует тексты договоров постатейно и считает себя вправе требовать внесения оговорок и даже поправок в текст договора в качестве условия одобрения им договора^[181], стремясь существен­но повлиять на само его содержание. Описывая процедуру одоб­рения договоров в сенате, М. Олбрайт отмечает, что «в конгрессе часто самое важное не голосование само по себе - нам нужно было не допустить принятия поправок, которые могут изменить суть соглашения»^[182].

Как отмечает У. Бернам, сенат нередко давал согласие на ра­тификацию договора при условии определенного толкования его положений или внесения США оговорок, касающихся сферы его применения. Причем в ряде случаев президент принимал ре­шение не ратифицировать договор по причине выдвижения се­натом неприемлемых условий^[183].

Необходимо отметить, что попытки сената добиться внесения в двусторонние договоры поправок противоречат международ­ному праву и договорной практике и нередко приводили к тому, что договор либо не ратифицировался президентом, либо другая сторона вообще отказывалась от заключения договора. Спра­ведливости ради следует подчеркнуть, что в ряде случаев сама исполнительная власть подталкивала сенат обусловить свое со­гласие на ратификацию внесением поправок в международный договор, с тем чтобы оказать давление на другую сторону. Что касается многосторонних договоров, то внесение в них поправок вообще невозможно, поскольку тексты таких договоров прини­маются на специально созываемых международных конферен­циях или на сессиях международных организаций. Практика оговорок к международным договорам не является универсаль­ной, так как международные договоры могут вообще запрещать оговорки или разрешать их только к определенным положениям. Кроме того, не допускаются оговорки, которые несовместимы с объектом и целями международного договора, а оговорка к дву­стороннему договору может рассматриваться другой стороной как отказ от его заключения.

Используемая сенатом в последнее время практика дачи со­вета и согласия на ратификацию международных договоров при соблюдении выдвинутых сенатом в соответствующей резолюции «условий» и с учетом предложенных им «пониманий» представ­ляется более гибкой. «Условия» и «понимания», если они на­правлены на исключение или изменение юридического дейст­вия определенных положений договора применительно к США, приобретают, после включения их в ратификационную грамоту, качество оговорок, а могут относиться лишь к внутригосудар­ственным аспектам реализации договора, либо выражать отно­шение сената к тому или иному договорному положению, либо являться его толкованием и, не будучи включенными в ратифи­кационную грамоту, не влекут международно-правовых послед­ствий оговорок. Следует отметить, что сами по себе «условия» и «понимания», содержащиеся в резолюциях сената, предусматри­вающих совет и согласие на ратификацию международных до­говоров, не могут изменять договоры¹. В ряде случаев органами исполнительной власти США давались разъяснения о том, что те или иные «условия» или «понимания», содержащиеся в резолю­ции сената, юридически не являются оговорками, не подлежат включению в ратификационную грамоту, а предложенное сена­том толкование положений договора не меняет его смысла.

Сенат ревностно относится к своей конституционной роли в заключении международных договоров. Он отстаивает те «по­нимания», которые придавались сенатом положениям между­народного договора при принятии резолюции, выражающей совет и согласие на ратификацию договора президентом. До­статочно вспомнить спор в США в конце 80-х гг. прошлого века относительно узкого и широкого толкования Договора по ПРО, в котором администрация США настаивала на расширенной ин­терпретации договора, в то время как сенаторы отстаивали его узкое толкование, мотивируя это тем, что именно такое толко­вание соответствует тому пониманию, при котором сенат давал совет и согласие на ратификацию этого договора президентом. При этом сенаторы полагали, что переход США на расширен­ную интерпретацию Договора по ПРО потребовал бы внесения в него изменений и получения согласия на этот счет со стороны сената^[184]. С тем чтобы избежать повторения подобных ситуаций, сенат даже включил в резолюцию, предусматривающую совет и согласие на ратификацию президентом Договора между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей даль­ности 1987 г., положение о недопустимости «реинтерпретации» договора в будущем без получения согласия на это сената.

Позиция сената в отношении внесения поправок в тексты до­говоров, оговорок к ним, включения в резолюции об одобрении договоров «условий» или так называемых пониманий наглядно проявилась при даче совета и согласия на ратификацию Конвен­ции о запрещении разработки, производства, накопления и при­менения химического оружия и о его уничтожении от 13 января 1993 г. (далее - Конвенция о запрещении химического оружия)^[185].

В разд. 1 резолюции сенатом даются совет и согласие на ра­тификацию Конвенции о запрещении химического оружия при соблюдении условий, изложенных в разд. 2. Всего самых разно­образных «условий» (conditions), имеющих, согласно резолюции, обязательный характер для президента, насчитывается тридцать три, и почти каждое из них состоит из заключений (findings), за­явления (declaration), толкования (construction) или понимания сената (sense of the Senate), представляя в целом позицию сената. При этом не делается различий между собственно «оговоркой», т.е. односторонним заявлением, посредством которого выража­ется желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений международного договора в их приме­нении к заявляющему оговорку государству, и «пониманиями», т.е. заявлениями, которые не изменяют размер обязательств, ус­тановленных договором, и не имеют юридических последствий оговорок, а содержат лишь толкование положений договора или определение внутригосударственных аспектов обеспечения вы­полнения международных договорных обязательств (какие меры на национальном уровне необходимо принять для выполнения договора, какие органы и в каком порядке будут их осуществлять). Так, примером «условия», имеющего исключительно внутригосу­дарственный характер, является положение о том, что «министр обороны предпринимает необходимые меры для того, чтобы учи­лище химической службы армии США оставалось под контролем офицера в звании генерала» (пп. «б» п. 11 «Меры по укреплению химической и биологической защиты» разд. 2 резолюции)^[186].

Следует сразу же подчеркнуть, что Конвенция о запрещении химического оружия ратифицирована президентом без каких-ли­бо оговорок к ее статьям (такие оговорки не допускаются, соглас­но ст. XXII). Из всех содержащихся в разд. 2 резолюции «условий», выдвинутых сенатом при даче совета и согласия на ратификацию Конвенции о запрещении химического оружия, в ратификаци­онную грамоту включено, как следует из издания, посвященно­го многосторонним договорам, в отношении которых функции депозитария выполняются Генеральным секретарем ООН^[187], лишь одно положение. Оно касается одного из приложений к Конвен­ции о запрещении химического оружия, к которым запрещаются лишь оговорки, несовместимые с ее предметом и целью. Однако «условия» и «понимания» содержащиеся в сенатской резолюции, хотя они и не являются оговорками в международно-правовом смысле, даже если и обозначаются в резолюции этим термином, нельзя недооценивать, так как они могут оказать существенное влияние на реализацию США обязательств, вытекающих из Кон­венции о запрещении химического оружия.

Первое условие посвящено действию ст. XXII конвенции, в которой содержится запрещение оговорок к ее статьям, а также запрещение оговорок к приложениям, несовместимых с ее пред­метом и целью. Это условие обязывает президента после сдачи на хранение США своей ратификационной грамоты обратить­ся к конгрессу с официальным подтверждением того, что США информировали все другие государства - участники Конвенции о запрещении химического оружия о том, что сенат в соответ­ствии с Конституцией оставляет за собой право дать совет и со­гласие на ратификацию конвенции с оговорками, внесенными несмотря на ст. XXII конвенции.

Свою позицию сенат обосновывает в «заключениях», содер­жащихся в п. 17 («Конституционные прерогативы») разд. 2 ре­золюции, ссылкой на ч. 2 разд. 2 ст. II Конституции, в соответст­вии с которой президент имеет право с совета и согласия сената заключать международные договоры при условии их одобрения 2/3 присутствующих сенаторов. При этом сенат приводит выска­занное еще в начале XX в. мнение сенатора Генри Кэбота Лоджа о том, что выражение совета и согласия сената в отношении до­говоров является этапом в переговорах по этим договорам и что поправки или оговорки сената к какому-либо договору являются предложениями, «внесенными на более поздней стадии пере­говоров другой частью американской власти, обладающей пра­вом заключать договоры, тем единственным образом, которым они могли бы быть на этом этапе предложены»^[188].

Далее в резолюции содержится констатация того, что испол­нительная ветвь правительства начала практиковать проведе­ние переговоров и представление сенату договоров, включаю­щих положения с подразумеваемой целью воспрепятствовать сенату добавлять оговорки, которые он считает необходимыми в национальных интересах, или не дать возможность сенату осу­ществлять его конституционную обязанность, заключающуюся в выражении совета и согласия в отношении обязательств по договорам до их ратификации. Затем подтверждается ясно вы­раженная комитетом по иностранным делам сената в ходе рабо­ты конгресса 85-го и 102-го созывов позиция по этому вопросу, заключающаяся в том, что «согласие президента на такое запре­щение не может ограничивать конституционное право и обязан­ность сената выражать совет и согласие в отношении какого-ли- бо договора с учетом любой оговорки, которую он может считать необходимой для защиты национальных интересов»^[189]. Завершая изложение своей позиции, сенат формулирует три «понимания». Во-первых, совет и согласие, которые сенат выражал в прошлом в отношении ратификации договоров, содержащих положения, за­прещающие поправки или оговорки, не должны рассматривать­ся в качестве прецедента для таких положений в будущих догово­рах. Во-вторых, участники переговоров по какому-либо договору со стороны США не должны соглашаться на то или иное положе­ние, которое может воспрепятствовать сенату вносить оговорки или предлагать поправки к данному договору. И, в-третьих, сенат в будущем не должен соглашаться на какую-либо статью или дру­гое положение любого договора, которые не давали бы возмож­ность сенату выражать совет и согласие на ратификацию этого договора при условии внесения поправок или оговорок.

Характеризуя позицию сената в отношении оговорок к меж­дународным договорам, нельзя не остановиться на проблеме вы­полнения США международных договорных обязательств, когда для такого выполнения необходимо принятие конгрессом соот­ветствующего законодательства. Весьма показательным в этом смысле представляется п. 20 («Конституционное разделение властей») разд. 2 резолюции, в котором нашла свое отражение позиция сената в отношении уплаты финансовых взносов в Орга­низацию по запрещению химического оружия (ОЗХО). В ст. VIII (п. 8) Конвенции о запрещении химического оружия предусмат­ривается, что член ОЗХО, за которым числится задолженность по уплате финансовых взносов за два и более года, лишается права голоса в ОЗХО, но конференция государств-участников может разрешить такому члену участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по не зависящим от него обстоятельствам. С учетом того, что по Конституции (разд. 8 ст. I) на конгресс возлагаются исключительные полномочия по уплате долгов США, а финансовые взносы в ОЗХО могут быть ас­сигнованы только конгрессом, сенатом предлагается следующее «понимание». Он считает, что указанные взносы должны рассмат­риваться для целей ст. VIII (п. 8) Конвенции о запрещении хими­ческого оружия «как находящиеся вне контроля исполнительной ветви правительства США, а Соединенным Штатам не должно быть отказано в голосовании в организации в случае, если кон­гресс не выделит полной суммы средств, начисленных на США в качестве их финансового взноса в организацию»^[190]. Нетрудно за­метить, что такая постановка вопроса является попыткой оправ­дать возможное будущее нарушение условий Конвенции о запре­щении химического оружия ссылками на внутреннее право США и направлена на изменение юридического действия соответст­вующих положений конвенции в их применении к США, хотя вы­двинутое сенатом «условие» формально и не является оговоркой.

В силу самой природы международного права субъектами международных договоров являются государства в целом как та­ковые, а не их отдельные органы^[191]. Поэтому попытки государства снять с себя ответственность за выполнение договора под пред­логом возникших разногласий между его органами не может рас­цениваться иначе как нарушение основополагающего принципа международного права - принципа соблюдения международных договоров его участниками, исключающего возможность ссылок государств на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения принятых ими на себя международных договор­ных обязательств. Такой запрет, как известно, не распространя­ется лишь на случаи нарушения положения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, когда это нару­шение было явным и относилось к особо важной его норме. Обя­зательства по международным договорам должны быть выполне­ны независимо от положений внутреннего права, а вступивший в силу для государства договор обязателен для всех его органов. При этом не имеет значения распределение полномочий внутри государства. То обстоятельство, что власть внутри государства осуществляется на основе принципа разделения на законодатель­ную, исполнительную и судебную, является внутренним делом этого государства. Выполнение обязательств, вытекающих из международного договора, остается безусловной обязанностью как государства в целом, так и всех его ветвей и органов власти.

В России оговорки к международным договорам делаются в том же порядке, в каком принимаются решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных до­говоров (п. 1 ст. 25 Закона о международных договорах). Если ре­шение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принимается в форме закона, то со­держащиеся в соответствующем законе оговорки подлежат вклю­чению в подписываемую Президентом ратификационную грамо­ту (документы о принятии, утверждении или присоединении). Оговорки включаются в закон о ратификации международного договора по инициативе Президента, Правительства, которые вносят в Государственную Думу на ратификацию договоры (пред­лагаемые оговорки включаются в текст соответствующего зако­нопроекта). Разумеется, предложение о ратификации междуна­родного договора с оговорками должно быть одобрено палатами парламента при принятии соответствующего закона. С предло­жением о ратификации международного договора с оговорками могут выступать все субъекты права законодательной инициати­вы, упомянутые в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Процедура внесе­ния законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров иными, чем Президент и Правительство, субъекта­ми права законодательной инициативы установлена Законом о международных договорах (п. 5 ст. 16) и предполагает направ­ление Государственной Думой внесенного законопроекта Прези­денту для предложений по нему. Данная процедура в полной мере распространяется и на те случаи, когда в процессе рассмотрения в Государственной Думе представленного Президентом или Пра­вительством законопроекта о ратификации международного договора вносится предложение о том, чтобы сопроводить рати­фикацию договора оговорками. Таким образом, установленный Законом о международных договорах порядок предполагает, что ни Президент, ни Правительство, ни палаты парламента не могут самостоятельно принять решение об оговорках к международно­му договору, подлежащему ратификации. Такое решение может быть принято ими только совместно, что предполагает необхо­димость выработки процедур, обеспечивающих конструктивное взаимодействие органов государственной власти^[192].

Оговорки и заявления к международным договорам, решения о согласии на обязательность которых принимаются в форме за­кона, делаются Российской Федерацией, а не Государственной Думой, не Правительством и даже не Президентом. Междуна­родные договоры вносятся в Государственную Думу на ратифи­кацию Президентом и Правительством. Президент подписывает принятые законы о ратификации международных договоров и ратификационные грамоты. Для Президента и Правительства далеко небезразлично, в каком виде будет принят закон о рати­фикации международного договора: в редакции, предложенной соответственно Президентом, Правительством, или с заявлени­ями и (или) оговорками, внесенными Государственной Думой, иными изменениями по сравнению с законопроектом, представ­ленным Президентом, Правительством.

В том случае, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принимается Президентом, Правительством, то вопрос об оговорках входит в их компетенцию, а МИДом направляется - на основании реше­ния Президента, Правительства и по их поручению - соответст­вующий документ о согласии на обязательность для Российской Федерации договора с оговорками^[193].

Снятие оговорок к международным договорам осуществляет­ся в том же порядке, в каком они были сделаны (п. 2 ст. 25 Закона о международных договорах)^[194].

Что касается принятия сделанных другими договаривающи­мися государствами оговорок или возражения против них, то они также осуществляются в том же порядке, в каком принима­ются решения о согласии на обязательность для Российской Фе­дерации соответствующих международных договоров (п. 3 ст. 25 Закона о международных договорах). При этом если принятие оговорок или возражение против них должно осуществляться в форме закона, то предложения представляются в том же поряд­ке, в каком Президентом, Правительством вносятся в Государ­ственную Думу на ратификацию международные договоры, а в остальных случаях - в том же порядке, в каком предложения о заключении международных договоров представляются Прези­денту, в Правительство. Поскольку в п. 3 ст. 25 Закона о междуна­родных договорах в качестве органа, компетентного принимать сделанные другими договаривающимися государствами оговор­ки или возражать против них, определен орган, принимающий решения о согласии на обязательность для Российской Федера­ции международного договора, можно сделать вывод о том, что указанное положение предполагает прежде всего ситуацию, когда одновременно с решением о согласии на обязательность принимается и решение о принятии оговорок или возражении против них^[195]. Данное положение вряд ли рассчитано на те случаи, когда необходимость принятия сделанных другими договарива­ющимися государствами оговорок или возражения против них возникает уже после того, как решение о согласии на обязатель­ность для Российской Федерации международного договора при­нято. Это в первую очередь касается ратифицированных между­народных договоров и других договоров, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме закона, поскольку предполагает издание закона, посвя­щенного исключительно принятию оговорок или возражению против них. Длительный характер и сложность процедуры при­нятия законов могут и не позволить своевременно отреагиро­вать на сделанные другими договаривающимися государствами оговорки. Следует согласиться с И.И. Лукашуком, который счи­тает требование оформления законом принятия оговорок или возражения против них в отношении ратифицированного до­говора малореальным, поскольку своевременное принятие зако­на в каждом случае едва ли возможно¹.

Как представляется, принятие сделанных другими договари­вающимися государствами оговорок и возражение против них, если такая необходимость возникает уже после того, как реше­ние о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принято, могло бы осуществляться - на основе этого решения и в соответствии с условиями самого договора - МИДом самостоятельно или по согласованию с заин­тересованными федеральными органами исполнительной влас­ти (в случае необходимости - по соответствующему поручению Президента или Правительства). Разумеется, палаты парламента должны быть проинформированы, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора было при­нято в форме закона.

Вопросы, связанные с оговорками (оговорками под видом заявлений) к двусторонним договорам, возникали в процессе рассмотрения российским парламентом внесенных на ратифи­кацию договоров. Отклонение Президентом ряда законов, пре­дусматривающих ратификацию двусторонних договоров, но с включенными Государственной Думой оговорками под видом заявлений, наглядно продемонстрировало, что Российская Феде­рация в своей договорной практике исходит из принципиальной неприемлемости оговорок к двусторонним договорам и нецеле­сообразности создания соответствующего прецедента, так как формулирование Российской Федерацией оговорок к двусторон­ним договорам может привести к тому, что другие государства будут поступать в отношении нее аналогичным образом.

Попытки российского парламента сопроводить ратификацию двусторонних договоров оговорками под видом заявлений вы­звали негативную реакцию государств - партнеров по догово­рам. Суть занятой этими государствами позиции можно проде­монстрировать на следующих примерах одного из них. Прове­денные по инициативе российской стороны переговоры с целью убедить другую сторону заключить дополнительный протокол к двустороннему договору, с тем чтобы изменить первоначально подписанный договор, не имели успеха. Эта сторона к моменту принятия российским парламентом закона, отклоненного Пре­зидентом, уже выполнила необходимые внутригосударственные процедуры и расценила включенные Государственной Думой «оговорки» как попытку Российской Федерации поставить дру­гую сторону перед фактом внесения в одностороннем порядке изменений в двусторонний договор. При этом другая сторона дала ясно понять, что любые сделанные Российской Федерацией заявления к двустороннему договору не должны иметь междуна­родно-правовых последствий для другой стороны. В результате двусторонний договор до сих пор не вступил в силу несмотря на предпринимавшиеся российской стороной в течение довольно длительного периода времени попытки найти выход из сложив­шейся ситуации. В другом случае после проведения двусторон­них консультаций был подписан межправительственный прото­кол, в соответствии с которым в договор вносились изменения и дополнения. В результате озабоченности депутатов Государ­ственной Думы были сняты, а созданная в связи с отклонением Президентом федерального закона о ратификации межправи­тельственного российско-болгарского договора о поощрении и взаимной защите капиталовложений специальная комиссия (с участием депутатов Государственной Думы и с приглашением для участия в ее работе представителей Президента) предложи­ла принять федеральный закон о ратификации договора без ка­ких-либо заявлений и оговорок. В конечном итоге федеральные законы о ратификации договора и протокола к нему были при­няты парламентом и подписаны Президентом. Они не содержали каких-либо заявлений и оговорок^[196].

Статья 25 Закона о международных договорах посвящена только оговоркам и не регламентирует принятие решений о за­явлениях к международным договорам. На практике решения о заявлениях к международным договорам Российской Феде­рации принимаются в том же порядке, в каком принимаются решения об оговорках. Так, если решение о согласии на обяза­тельность для Российской Федерации международного договора принимается в форме закона, то заявления, как и оговорки, под­лежат включению в соответствующий закон, а затем в подпи­сываемую Президентом ратификационную грамоту (документ о принятии, утверждении или присоединении). В том случае, если решение о заключении международного договора прини­мается Президентом, Правительством, то вопрос о заявлениях входит в их компетенцию.

Заявления не изменяют размера обязательств, установлен­ных международным договором. В них может даваться полити­ческая оценка договора или отдельных его статей либо опреде­ляться, каким образом государство будет толковать то или иное положение договора или как оно намерено их выполнять («ин­терпретирующие» или «толковательные» заявления). Оговорка является таковой независимо от ее наименования или формули­ровки. Если заявление по своему содержанию направлено на ис­ключение или изменение юридического действия определенных положений договора в их применении к государству, то оно под­падает под режим оговорок. Важно отметить, что недопустимо под видом заявлений делать оговорки, если они запрещены меж­дународным договором¹.

Отдельно следует остановиться на проблеме «интерпрети­рующих» или «толковательных» заявлений, поскольку они не направлены на исключение или изменение юридического дей­ствия определенных положений международного договора в их применении к данному государству и оговорками не являются. В законы о ратификации двусторонних договоров «интерпрети­рующие» или «толковательные» заявления обычно включаются по инициативе Государственной Думы. При этом в ряде случаев такие заявления почему-то трактовались Государственной Ду­мой в качестве имеющих исключительно внутрироссийский ха­рактер рекомендаций органов законодательной власти органам исполнительной власти, в то время как эти заявления подлежат, после вступления соответствующего закона в силу, включению в ратификационную грамоту и являются заявлениями Российской Федерации, обращенными к другой стороне договора. В таких заявлениях часто отражается неудовлетворенность текстом под­писанного двустороннего договора, предлагается толкование отдельных его статей, с которым может и не согласиться другая сторона. При этом не исключается, что другой стороной пред­ложенное толкование будет квалифицироваться как стремление в одностороннем порядке «подправить» договор. Все это может потребовать проведения дополнительных переговоров и ослож­нить вступление двустороннего договора в силу. В целом необхо­димо подчеркнуть нежелательность заявлений к двусторонним договорам. Во всяком случае не следует «цеплять» к двусторон­ним договорам заявления, в том числе по поводу используемой в договоре терминологии, стремясь исправить часто мнимые пог­решности текста договора. Необходимо учитывать, что между­народный договор в силу своей согласительной природы не мо­жет быть основан на терминологии, присущей законодательству только одной из сторон. В том случае, если в связи с ратифика­цией международного договора Государственная Дума или Со­вет Федерации считают целесообразным сделать рекомендации Президенту или Правительству либо выразить свою позицию по договору, то для этого не требуется включать заявление в закон о ратификации договора, а вполне достаточно внести соответст­вующие положения в постановления палат парламента о приня­тии (одобрении) закона.

Как показывает практика, Российская Федерация возражает против любых попыток других государств в одностороннем по­рядке «подправить» подписанный двусторонний договор, при­дать ему еще до вступления в силу толкование, которое не вы­текает из текста договора, даже если эти попытки и не связаны с оговорками. Такие попытки могут осуществляться путем приня­тия «интерпретирующих» заявлений к подписанному договору либо включения в закон о ратификации договора различного рода положений, затрагивающих другую сторону и выступающих в качестве условия его ратификации. Так, включение 20 июня 2005 г. парламентом Эстонии в преамбулу закона о ратификации российско-эстонских договоров о территориальном разграниче­нии ссылок на Тартуский мирный договор 1920 г. и Декларацию 1992 г. о восстановлении конституционного государственного строя было расценено российской стороной как нарушение ра­нее достигнутой договоренности не увязывать договоры с допол­нительными документами или актами политического характера и стремление Эстонии сохранить возможность для предъявле­ния в будущем территориальных претензий к Российской Феде­рации. При этом было подчеркнуто, что такие ссылки не соот­ветствуют объективным реалиям, создают ложный контекст для толкования и реализации положений подписанных договоров. Как следствие МИД России не только прекратил внутригосудар­ственные процедуры, необходимые для выражения согласия на обязательность этих договоров, но и инициировал процедуры, направленные на снятие в соответствии с международным пра­вом с России обязательств, вытекающих из подписания ею упо­мянутых договоров^[197]. В результате по предложению Правитель­ства^[198] Президент принял решение о направлении эстонской сто­роне уведомления о намерении Российской Федерации не стать участником российско-эстонских договоров о территориальном разграничении, подписанных 18 мая 2005 г., и поручил МИДу направить эстонской стороне соответствующее уведомление^[199]. Попытка латвийской стороны в одностороннем порядке приоб­щить к согласованному тексту российско-латвийского договора о границе «интерпретирующую» декларацию, содержащую ссыл­ку на мирный договор между Россией и Латвией 1920 г., была расценена российской стороной как выдвижение территориаль­ных претензий. В результате в мае 2005 г. Российская Федерация отказалась подписывать договор о границе. Лишь после того как латвийской стороной было принято решение отозвать эту декла­рацию, договор о границе в марте 2007 г. был подписан^[200].

Не являются ни оговорками, ни заявлениями к международ­ным договорам включаемые в ряде случаев в законы о ратифи­кации многосторонних и двусторонних договоров положения, направленные на обеспечение выполнения договоров. Такие по­ложения не включаются в статью закона, предусматривающую ратификацию международного договора, а содержатся в отдель­ных его статьях и, разумеется, не подлежат включению в рати­фикационную грамоту. Такие положения не изменяют размера обязательств, устанавливаемых договором, не являются его тол­кованием, а касаются лишь внутригосударственных аспектов ре­ализации договора. Так, например, в ст. 1 Федерального закона от 5 ноября 1997 г. «О ратификации Конвенции о запрещении раз­работки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» предусматривается ратификация конвенции (без каких-либо оговорок и заявлений). Статьи 2-4 закона посвящены внутригосударственным мерам обеспечения выполнения Конвенции о запрещении химического оружия и защите интересов Российской Федерации в связи с конвенцией. В них, в частности, определяются функции и полномочия Прези­дента, палат парламента и Правительства в процессе реализации обязательств, вытекающих из Конвенции о запрещении химичес­кого оружия, а также устанавливается порядок действий органов государственной власти в предусмотренном конвенцией (ст. XVI) случае, если чрезвычайные события, касающиеся предмета кон­венции, поставят под угрозу высшие интересы Российской Феде­рации. Следует отметить, что подобные положения содержатся и в ряде других законов о ратификации международных договоров^[201].

6.