Необходимость парламентской санкции для заключения международных договоров. Время запроса парламентской санкции, ее формы и характер

Парламенты большинства государств в той или иной форме санкционируют заключение наиболее важных международных договоров. Такая практика берет свое начало с конца XVIII в. Так, в Конституции США 1787 г.

В настоящее время в законодательстве одних государств со­держится (1) перечень международных договоров, подлежащих одобрению парламентом, в то время как конституции ряда го­сударств дают (2) более общее описание ситуаций, при кото­рых для заключения международных договоров необходима санкция парламента. Национальные правовые системы других государств устанавливают (3) требование парламентского одоб­рения международных договоров в качестве общего правила, которое имеет исключения, перечисленные в конституциях или законах. Наконец, в отдельных государствах устанавливается (4) общее требование одобрения парламентом всех заключаемых государством международных договоров. В целом необходимо отметить, что согласие парламента для заключения междуна­родных договоров требуется в отношении либо договоров, име­ющих значительные политические, финансовые или правовые последствия для государств, либо (реже) всех договоров.

В правовых системах практически всех стран участие парла­мента во внутригосударственных процедурах, необходимых для заключения международных договоров, имеет место до того, как уполномоченный орган выразит в международном плане согласие на обязательность для государства договора.

В большинстве государств парламентская санкция на заклю­чение международного договора имеет форму закона. В немно­гих государствах такая санкция оформляется либо парламент­ской резолюцией (Дания, Португалия, Словакия, США), либо даже письмом (Швеция). Так, в Дании предварительное согласие фолькетинга на заключение международного договора обычно дается в форме парламентской резолюции, но может принимать форму закона или предопределяться уже принятым законода- тельством^[84]. Согласно ст. 134(Ь) Конституции Португалии парла­ментские резолюции об одобрении международных договоров подлежат подписанию президентом. В Словакии согласие нацио­нального совета на заключение международных договоров дает­ся в форме парламентской резолюции^[85]. В США совет и согласие сената на заключение президентом в соответствии с ч. 2 разд. 2 ст. II Конституции «договоров» дается в форме резолюции.

Практически во всех случаях санкция парламента на заклю­чение международного договора имеет явно выраженный ха­рактер (в форме закона, парламентской резолюции или письма, направленного правительству). Отличительной особенностью Конституции Нидерландов является то, что в ней предусматри­вается возможность не только явно выраженного, но и подразу­меваемого согласия парламента на заключение международного договора. Вопрос о том, запрашивать ли явно выраженное или подразумеваемое согласие парламента на заключение между­народного договора, входит в компетенцию правительства (в том случае, если договор содержит положение, вступающее в противоречие с Конституцией, возможность подразумеваемого согласия парламента исключается). Соответствующим образом составляется и послание, направляемое вместе с текстом между­народного договора. Согласно ст. 73(1) Конституции перед вне­сением международного договора в парламент на одобрение не­обходимо проведение консультаций с государственным советом (совещательным органом при главе государства) и его рекомен­дация. После того как рекомендация государственного совета будет рассмотрена правительством, глава государства направля­ет международный договор в парламент для явно выраженного согласия или уполномочивает министра иностранных дел пред­ставить договор в парламент для подразумеваемого согласия. Явно выраженное согласие дается в форме акта парламента. Что касается предусмотренного ст. 91(2) Конституции подразу­меваемого согласия генеральных штатов на заключение между­народного договора, то оно имеет место (т.е. договор считается «молчаливо» одобренным парламентом), если в течение 30 дней после передачи текста международного договора в обе палаты парламента ни одна из них не примет решения по договору либо по меньшей мере 1/5 членов одной из палат не выступит с пред­ложением о рассмотрении вопроса в соответствии с процедурой, установленной для случаев явно выраженного согласия.

Перечень международных договоров, подлежащих одобрению парламентом

Законодательство значительного числа государств содержит бо­лее или менее детальный перечень международных договоров, подлежащих одобрению парламентом (Греция, Испания, Италия, Польша, Португалия, Россия, Украина, Франция, Хорватия, Че­хия). В такие перечни (содержатся либо непосредственно в кон­ституциях государств, либо в специальных законах о междуна­родных договорах), как правило, включаются международные до­говоры политического и военного характера; мирные договоры; договоры, влекущие территориальные изменения; договоры о членстве в международных организациях, включая договоры, предусматривающие передачу международным организациям осуществления суверенных прав; договоры, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; договоры, на­лагающие финансовые обязательства; договоры, для реализации которых требуются меры законодательного характера (отмена и изменение действующих или принятие новых законов); договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах, или касающиеся вопросов, которые входят в компетен­цию законодательных органов. Реже в такие перечни включаются договоры об экономическом сотрудничестве и торговле, а также договоры, предусматривающие арбитраж или судебное урегули­рование для разрешения споров. Кроме того, для ряда государств содержащееся в международном договоре или национальном за­коне формальное требование ратификации договора означает, что его заключение подлежит обязательному санкционированию парламентом^[88]. Что касается критериев, по которым международ­ные договоры включаются в соответствующие перечни, то это либо объект договора, либо соотношение правил договора с пра­вилами, установленными законом, либо формальное требование ратификации договора. Конституция Португалии, предусматри­вая в ст.

В ряде государств, например, во Франции, в Италии, Испа­нии, Польше, перечни международных договоров, заключение которых обусловлено предварительным согласием парламен­та, содержатся непосредственно в конституциях. При этом пар­ламенты путем принятия закона санкционируют заключение международных договоров органами исполнительной власти.

Так, в ст. 53 Конституции Франции содержится перечень международных договоров и соглашений, ратификация которых президентом или утверждение правительством возможны только на основании закона, т.е. с разрешения парламента. Он включает мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглаше­ния, относящиеся к международным организациям, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие поло­жения законодательного характера (область законодательства определяется в ст. 34), относящиеся к статусу личности, преду­сматривающие уступку, обмен или присоединение территории.

В Италии, согласно ст. 80 Конституции, палаты парламента путем принятия законов санкционируют ратификацию между­народных договоров политического характера, а также догово­ров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирова­ние либо влекущих территориальные изменения, финансовые обязательства или изменение законов.

В Испании предварительное согласие парламента необходи­мо для заключения ряда международных договоров. Во-первых, в соответствии со ст. 93 Конституции право на заключение между­народных договоров, предусматривающих передачу междуна­родным организациям или учреждениям осуществления полно­мочий, которые вытекают из Конституции, предоставляется не ординарным, а органическим законом. Во-вторых, по ст. 94(1) предварительное согласие парламента требуется для принятия государством обязательств, вытекающих из международных до­говоров политического характера; договоров или соглашений военного характера; договоров или соглашений, затрагивающих территориальную целостность государства или основные права и обязанности человека и гражданина, предусмотренные в пер­вом разделе Конституции; договоров или соглашений, налагаю­щих финансовые обязательства на государство; договоров или соглашений, влекущих изменение или отмену закона или требу­ющих для реализации мер законодательного характера.

В соответствии со ст. 89(1) Конституции Польши выражен­ное в законе предварительное согласие парламента на ратифи­кацию международного договора требуется для мирных догово­ров, договоров об участии в союзах, договоров политического или военного характера; договоров, касающихся определенных Конституцией свобод, прав и обязанностей граждан; договоров о членстве в международных организациях; договоров, нала­гающих на государство значительные финансовые обязатель­ства; договоры по вопросам, урегулированным законом, или по вопросам, по которым согласно Конституции требуется изда­ние закона. Кроме того, для передачи суверенных полномочий (компетенции органов государственной власти по отдельным вопросам) международной организации или международному органу необходимо принятие закона, выражающего согласие на ратификацию соответствующего договора, большинством в 2/3 голосов в обеих палатах парламента (ст. 90).

В Украине и России перечни международных договоров, под­лежащих предварительному одобрению парламентом, содержат­ся в специальных законах, определяющих порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров. В этих перечнях дается развернутое описание случаев, при которых за­ключение международных договоров подлежит обязательному предварительному санкционированию парламентом. При этом как в Украине, так и в России международные договоры, нуждаю­щиеся в парламентском одобрении, определяются через между­народные договоры, подлежащие ратификации, поскольку ра­тификация международных договоров в Украине и в России осу­ществляется путем принятия (в форме) закона о ратификации.

Так, в Украине в соответствии с п. 32 ст. 85 Конституции к полномочиям парламента относится дача законом согласия на обязательность международных договоров. Ратификация между­народных договоров осуществляется путем принятия закона о ратификации, неотъемлемой частью которого является текст международного договора (п. 1 ст. 9 Закона о международных договорах Украины).

Ратификации подлежат договоры политического характера (о дружбе, взаимной помощи и сотрудничестве, нейтралитете), территориальные и касающиеся государственных границ, раз­граничения исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа, мирные договоры, договоры, каса­ющиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; договоры общеэкономического характера (об экономическом и научно-техническом сотрудничестве), по общим финансовым вопросам, по вопросам предоставления Украиной займов и эко­номической помощи, а также получения иностранных займов, не предусмотренных государственным бюджетом; договоры об участии в межгосударственных союзах и иных межгосударствен­ных объединениях (организациях), системах коллективной безо­пасности; договоры о предоставлении военной помощи, направ­лении воинских подразделений за рубеж или допуске иностран­ных воинских подразделений на территорию Украины и условиях их временного пребывания; договоры о передаче исторических и культурных ценностей, а также объектов права государственной собственности; договоры, выполнение которых обусловливает изменение или принятие новых законов; другие международные договоры, ратификация которых предусмотрена договором или законом (п. 2 ст. 9 Закона о международных договорах Украины).

Решения о принятии международных договоров и присоеди­нении к международным договорам принимаются в форме зако­на соответственно о принятии и присоединении, если междуна­родный договор входит в число тех договоров, дача согласия на обязательность которых относится к полномочиям парламента (т.е. по вопросам, требующим ратификации).

В России ратификация международных договоров осущест­вляется в форме федерального закона (ст. 106 Конституции РФ, ст. 14 Закона о международных договорах). Закон о международ­ных договорах (п. 1 ст. 15) содержит общую норму, определяю­щую, что ратификации (т.е. санкционированию парламентом) подлежат международные договоры, исполнение которых тре­бует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем преду­смотренные законом. Кроме того, в п. 1 ст. 15 содержится список международных договоров, подлежащих ратификации независи­мо от того, требуют ли они изменения действующих или приня­тия новых федеральных законов, а также от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет. Это договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; договоры о территориальном разграничении (включая прохождение государственной грани­цы и разграничение экономической зоны и континентального шельфа); договоры об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружения­ми, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также до­говоры об участии в межгосударственных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномо­чий Российской Федерации или устанавливается юридическая обязательность решений их органов для Российской Федерации (согласно ст. 79 Конституции, Российская Федерация может уча­ствовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными до­говорами, если это не влечет ограничения прав и свобод челове­ка и гражданина и не противоречит основам конституционного строя). Ратификации (т.е. санкционированию парламентом) так­же подлежат международные договоры, при подписании которых стороны условились о последующей их ратификации (п. 2 ст. 15).

Положенные в основу п. 1 ст. 15 Закона о международных до­говорах критерии - соответствие закону и объект регулирования международного договора - позволяют довольно точно опреде­лить, в каких случаях и какие договоры подлежат ратификации. Однако положения о подлежащих ратификации международных договорах содержатся и в ряде других федеральных законов^[89].

Если в законе устанавливаются вытекающие из контекста осо­бенности, позволяющие определить, в каких случаях междуна­родные договоры в данной сфере подлежат ратификации, то та­кой подход представляется юридически оправданным. Так, в Фе­деральном законе от 23 июня 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (ст. 4, 10, 11) устанав­ливается, что если предполагается заключение международно­го договора по указанным вопросам, то этот договор подлежит ратификации, если для его реализации необходимо выделение дополнительных бюджетных ассигнований или он предусматри­вает предоставление воинских формирований Вооруженных сил РФ для участия за пределами территории Российской Федерации в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил (включая особое соглашение, ратификация которого предусмотрена ст. 43 Устава ООН), а также по другим основаниям, определенным законами^[90]. Ряд дополнительных критериев (включение в программу государственных внешних заимствований или в программу государственных гарантий в иностранной валюте, предельный объем и превышение верхне­го предела государственного внешнего долга, особенности рест­руктуризации и списания долга иностранного государства), суть которых можно уяснить только исходя из контекста, вводятся ст. 109 и 127 Бюджетного кодекса РФ для определения того, под­лежат ратификации или нет международные договоры соответ­ственно в сфере внешних заимствований, предоставления госу­дарственных гарантий по внешним займам и реструктуризации и списании долга иностранного государства.

Если же в законе без включения каких-либо дополнительных критериев устанавливается, что все международные договоры по определенным вопросам независимо от характера содержащихся в них обязательств подлежат ратификации, то такой подход пред­ставляется юридически некорректным, так как он направлен на подмену Закона о международных договорах отраслевыми за­конами. Ярким примером такого подхода до недавнего времени являлась ст. 26 Закона от 20 августа 1993 г. «О космической дея­тельности», в которой предусматривалось, что международные договоры в области космической деятельности подлежат рати­фикации. Такая норма тормозила сотрудничество в этой области, создавала проблемы с заключением международных договоров межведомственного характера. Как обнадеживающую тенден­цию следует рассматривать признание этой нормы утратившей силу^[91]. В настоящее время международные договоры в области космической деятельности подлежат ратификации в соответст­вии с критериями, установленными ст. 15 Закона о международ­ных договорах. Подобная ситуация складывалась и с международ­ными договорами в области военно-технического сотрудничест­ва, которые в соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона от 19 июля 1998 г. «О военно-техническом сотрудничестве Россий­ской Федерации с иностранными государствами» подлежали ра­тификации в порядке, установленном законодательством^[92]. Лишь в 2007 г. в эту норму было внесено изменение, предусматриваю­щее, что согласие на обязательность международных договоров в области военно-технического сотрудничества выражается Рос­сийской Федерацией в соответствии с нормами международного права и положениями Закона о международных договорах^[93].

С учетом высказанных соображений к недостаточно ясным и нуждающимся в уточнении следует отнести положения п. 3 ст. 24 Федерального закона от 26 марта 1998 г. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», предусматривающие обя­зательную ратификацию в установленном законодательством порядке международных договоров в области их добычи, про­изводства и использования. Эти положения могут толковаться и как предусматривающие, что определение того, подпадает ли международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации или нет, осуществляется в соответствии с критери­ями, содержащимися в ст. 15 Закона о международных догово­рах, и как устанавливающие необходимость ратификации всех международных договоров в указанной области независимо от характера содержащихся в них обязательств. Тем не менее содер­жащиеся в этом и других отраслевых законах положения, каса­ющиеся подлежащих ратификации международных договоров, учитываются при подготовке проектов соответствующих догово­ров и предложений о внесении договоров на ратификацию.

Решения о принятии, утверждении межгосударственных до­говоров и о присоединении к ним, если их предмет подпадает под критерии, определенные в п. 1 ст. 15 Закона о международ­ных договорах, принимаются в форме федерального закона (п. 1 ст. 20 и п. 1 ст. 21).

Важно подчеркнуть, что положения п. 1 ст. 15 Закона о между­народных договорах относительно подлежащих ратификации международных договорах, исполнение которых требует измене­ния действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные за­коном, не распространяются на нормы Конституции РФ. Она име­ет высшую юридическую силу, и законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоре­чить. В соответствии со ст. 22 указанного закона, если междуна­родный договор содержит правила, требующие изменения отдель­ных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обя­зательность для Российской Федерации возможно в форме закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Общее описание ситуаций, при которых для заключения международных договоров необходима санкция парламента

Конституции ряда государств не содержат подробные перечни международных договоров, подлежащих одобрению парламен­том, а ограничиваются более общим описанием ситуаций, при которых для заключения международных договоров необходима санкция парламента (Австрия, Венгрия, Германия, Дания, Ир­ландия, Норвегия, Финляндия, Швеция, Япония). Оценивая в це­лом данную группу государств с точки зрения категорий между­народных договоров, для заключения которых требуется обяза­тельная санкция парламента, необходимо отметить, что к ним прежде всего относятся договоры политического характера, до­говоры, предполагающие необходимость принятия, отмены или изменения законов, либо относящиеся к сфере, регулируемой законом, и договоры, содержащие особо важные обязательства.

Согласно ст. 59(2) Основного закона ФРГ для заключения международных договоров, регулирующих политические от­ношения федерации или касающихся предметов федерального законодательства, т.е. договоров, которые в силу своего содер­жания не могут быть осуществлены без предписаний, устанав­ливаемых в законодательном порядке, необходима санкция за­конодательных органов в форме федерального закона. Если за­ключение международного договора связано с необходимостью внесения изменений в Основной закон или передачей суверен­ных прав межгосударственным учреждениям, то он должен быть одобрен большинством в 2/3 голосов как в бундестаге, так и в бундесрате (ст. 23, 24, 79 Основного закона).

В Швеции, Дании, Норвегии, Венгрии и Японии существен­ное значение для определения того, нуждается ли международ­ный договор в предварительном одобрении парламента, имеет понятие «важный договор», содержащееся в конституциях ука­занных государств.

Так, в Швеции, согласно § 2 гл. 10 Основного закона «Форма правления», правительство не может заключать обязывающие государство международные договоры без предварительного одобрения их риксдагом (парламентом), если договор предпола­гает изменение или отмену закона, либо издание нового закона, либо если он иным образом касается вопроса, решение по кото­рому должен принимать парламент. Кроме того, без предвари­тельного одобрения риксдагом правительство не может заклю­чить и любой другой обязывающий государство международный договор, если он имеет «важное значение». Однако в том случае, если в интересах государства требуется принятие безотлагатель­ного решения, правительство вправе не запрашивать санкцию парламента на заключение международного договора, вместо этого оно должно до его заключения провести обсуждение этого вопроса с консультативным советом по внешней политике, кото­рый является формой парламентского контроля за внешнеполи­тической деятельностью правительства.

В соответствии с разд. 19(1) Конституции Дании предвари­тельное согласие фолькетинга (парламента) необходимо для заключения международных договоров, предусматривающих увеличение или уменьшение территории государства, либо со­держащих обязательства, исполнение которых требует согласо­вания с фолькетингом, или иные «особо важные обязательства». Вопрос о том, является ли договорное обязательство особо важ­ным или нет, относится к категории оценочных. В том случае, если возникают сомнения, согласие парламента обычно запра­шивается правительством^[94]. Согласно разд. 19(3) Конституции правительство до принятия решений по важным вопросам внеш­ней политики должно проводить консультации с комитетом по международным делам, образуемым фолькетингом из числа де­путатов.

Согласно § 26 (2) Конституции Норвегии «особо важные до­говоры» и договоры, для реализации которых требуется изда­ние нового закона или постановления стортинга (парламента), нуждаются для своей действительности в парламентском одоб­рении. Решение вопроса о том, является ли международный до­говор особо важным и, следовательно, нуждающимся в одобре­нии парламентом, в значительной мере зависит от оценки пра­вительства.

В Венгрии предварительное согласие парламента необходи­мо в соответствии с § 19 (31) для заключения международных договоров, предусматривающих обязательства «особо важного значения», в том числе если предмет договора относится к сфере, регулируемой законом, или касается обороны страны.

В соответствии с Конституцией Японии (ст. 73) для заключе­ния кабинетом министров международных договоров требуется предварительное или в зависимости от обстоятельств последу­ющее одобрение парламента. Подлежащие одобрению парла­ментом международные договоры включают договоры, испол­нение которых требует принятия нового законодательства или изменения действующих законов, договоры, которые налагают дополнительные финансовые обязательства, не предусмотрен­ные бюджетом или законами, а также договоры, которые столь политически значимы, что предусматривают необходимость их ратификации^[95].

Парламентское одобрение международных договоров как общее правило, которое имеет исключения

Национальные правовые системы некоторых государств уста­навливают требование парламентского одобрения международ­ных договоров в качестве общего правила, которое имеет ис­ключения, перечисленные в конституциях или законах (Нидер­ланды, Швейцария, Кипр, Турция). Такие исключения обычно касаются международных договоров, заключение которых так или иначе предопределено решением парламента (возможность их заключения без санкции парламента прямо предусмотрена в законе или соглашение направлено непосредственно на выпол­нение договора, заключенного с санкции парламента), и менее значимых международных договоров, т.е. договоров, которые не влекут значительных последствий для государства и реализация которых полностью входит в компетенцию правительства (со­глашения административного и технического характера).

Иная концепция характерна для практики США. В праве США проводится четкое различие между «договорами», которые за­ключаются президентом с согласия сената, и «исполнительными соглашениями», которые подразделяются на «конгрессистские» и «президентские». Исполнительные соглашения конгрессист- ского типа так или иначе основаны на актах конгресса, санк­ционируются им до или после подписания. Что касается прези­дентских исполнительных соглашений, то они заключаются на основе собственных конституционных прерогатив президента без какого-либо участия палат конгресса.

В соответствии со ст. 91(1) Конституции Нидерландов коро­левство не заключает международные договоры без предвари­тельного согласия парламента. Случаи, при которых указанное согласие не требуется, определяются актом парламента. В зако­не 1983 г., посвященном вопросам одобрения и опубликования международных договоров, такие исключения перечислены. Они включают международные соглашения, в отношении кото­рых в каком-либо законе прямо предусматривается возможность вступления их в силу без согласия парламента; соглашения, ка­сающиеся исключительно осуществления уже одобренного пар­ламентом договора, если только парламент не выразил желания, чтобы они были представлены ему на одобрение; соглашения, не накладывающие существенных финансовых обязательств на го­сударство, если они заключаются на срок не более одного года; соглашения, касающиеся продления срока действия договора, если только парламент не выразил желания, чтобы они были представлены ему на одобрение; соглашения, вносящие поправ­ки в приложение к уже одобренному договору, если только актом парламента об одобрении международного договора не установ­лено обратное^[96]. Кроме того, закон 1983 г. указывает на возмож­ность такого рода исключений, содержащихся в других законах.

Согласно ст. 166(2) Конституции Швейцарии федеральный парламент одобряет международные договоры, кроме тех, за­ключение которых относится к полномочиям федерального пра­вительства на основании закона или одобренного парламентом международного договора. Кроме того, федеральное правитель­ство в рамках своих собственных полномочий и без необходи­мости парламентского одобрения может заключать международ­ные соглашения, которые законом о взаимоотношениях между советами определены как не имеющие большого значения. К их числу относятся соглашения, не налагающие на Швейцарию но­вые обязательства или не лишающие ее имеющихся прав; согла­шения, направленные только на выполнение других договоров, уже одобренных федеральным парламентом; соглашения, пред­мет которых входит в компетенцию федерального правитель­ства, если для ее осуществления необходимо заключение меж­дународного соглашения; соглашения, касающиеся в основном вопросов административного или технического характера, либо не влекущие значительных расходов^[97].

В соответствии со ст. 169 (1) Конституции Кипра решения совета министров достаточно для заключения лишь тех между­народных договоров, которые касаются вопросов торговли, эко­номического сотрудничества, в том числе соглашений о плате­жах, кредитах, а также modus vivendi. Все иные международные договоры, согласно ст. 169(2), не могут вступить в силу и не явля­ются обязательными для Кипра, если они не одобрены принятым парламентом законом.

В Конституции Турции устанавливается общее требование предварительного одобрения международных договоров парла­ментом в форме закона, санкционирующего их ратификацию, а также содержится перечень исключений из этого правила (ст. 87 и 90). В предварительном согласии парламента не нужда­ются соглашения по экономическим, коммерческим и техничес­ким вопросам, срок действия которых не превышает одного года, если они не влекут финансовых последствий для государства и не ущемляют статус личности или имущественные права турецких граждан за рубежом. В отношении таких соглашений установлено лишь требование представления их текстов в парламент в тече­ние двух месяцев со дня их официального опубликования. Кроме того, в предварительном одобрении парламентом не нуждаются соглашения, связанные с реализацией международного договора, заключенного с санкции парламента в форме закона, а также со­глашения экономического, коммерческого, технического или ад­министративного характера, заключенные на основании положе­ний, предусмотренных законом. Однако такие соглашения, если они влияют на права человека или на экономические и коммер­ческие отношения, не могут вступать в силу до их опубликования.

В США договоры заключаются президентом с согласия сена­та, а конгрессистские исполнительные соглашения так или иначе основаны на актах конгресса, подлежат предварительному (до подписания) или последующему (после подписания) санкцио­нированию сенатом и палатой представителей, т.е. нуждаются в одобрении конгрессом. Лишь президентские исполнительные соглашения заключаются в рамках конституционных прерогатив самого президента (к таковым в первую очередь относятся дипло­матические полномочия и функции в качестве главнокомандую­щего вооруженными силами) без какого-либо участия конгресса.

При условии соблюдения требования ст. II Конституции США о необходимости одобрения международных договоров 2/3 присутствующих сенаторов выбор внутригосударственной про­цедуры, необходимой для выражения согласия на обязательность для США международных соглашений, в значительной степени зависит от исполнительной власти (обычно решается на уровне государственного департамента, а в особо важных случаях - на уровне президента)^[98]. Как правило, форма договора придается международному соглашению, если его предмет традиционно регулируется именно договором или выходит за рамки полномо­чий, делегированных конгрессом, и не подпадает под самосто­ятельные конституционные полномочия президента, или само международное соглашение должно иметь силу закона без при­нятия законодательного акта конгрессом и не подпадает под са­мостоятельные конституционные полномочия президента, или соглашение предусматривает важные обязательства, затрагива­ющие нацию в целом, или имеется в виду придать максималь­ную официальность принимаемым обязательствам^[99].

Необходимо иметь в виду, что договорами считаются не толь­ко акты, имеющие наименование «договор», но и акты под ины­ми наименованиями (например, «конвенция», «соглашение»), если согласие на их обязательность для США выражается на ос­нове санкции сената. Важную роль играет формула о порядке вступления международного соглашения в силу: с даты подпи­сания; после ратификации (после ратификации в соответствии с конституционными процедурами сторон); после выполнения всех необходимых внутригосударственных процедур (юридиче­ских требований). Соответственно подбирается и наименование для международного соглашения. Если в международном согла­шении предусматривается его вступление в силу с даты подпи­сания, то используются любые наименования, кроме «договор», и данный акт является исполнительным соглашением. Если в международном соглашении предусматривается, что оно подле­жит ратификации, то традиционным наименованием для него является «договор», и имеется в виду, что президент будет обязан следовать процедуре, предусмотренной в ч. 2 разд. 2 ст. II Кон­ституции, и внести его в сенат для одобрения 2/3 сенаторов. Од­нако не исключается, что международное соглашение, в котором предусмотрено, что оно подлежит ратификации, будет иметь иное наименование, например, «конвенция» или «соглашение». Конвенция или соглашение, ратификация которых президентом осуществляется с совета и согласия 2/3 сенаторов, приобретает тем самым статус «договора» по праву США.

Если же в международном соглашении применяется формула о том, что оно вступает в силу после выполнения всех необходимых внутригосударственных процедур (юридических требований), то это условие может быть выполнено тремя путями. Во-первых, президент может направить его в сенат для одобрения 2/3 сена­торов, и в этом случае данный акт приобретает статус «договора» по праву США. Во-вторых, президент может передать его как в сенат, так и в палату представителей для одобрения простым большинством голосов, трактуя его тем самым как конгрессист- ское исполнительное соглашение. В-третьих, президент может вообще не представлять его в конгресс, считая, что данный акт не нуждается в одобрении законодательной властью, так как заклю­чается на основе конституционных прерогатив самого президен­та в дипломатической сфере и как главнокомандующего воору­женными силами (президентское исполнительное соглашение)^[100].

Конгрессистские исполнительные соглашения заключаются:

• на основе принятых конгрессом законов, прямо делеги­рующих органам исполнительной власти полномочия по заключению соглашений в определенной области. При делегировании конгрессом органам исполнительной влас­ти полномочий по заключению исполнительных согла­шений могут быть установлены определенные условия относительно их содержания, сроков заключения и поряд­ка информирования о них конгресса (например, законом президенту предоставлялось право заключать торговые соглашения с иностранными государствами в течение ус­тановленного срока, на определенных условиях и с предо­ставлением соответствующих докладов конгрессу);

• в соответствии с ратифицированными (с согласия 2/3 се­наторов) международными договорами (такие соглаше­ния предусмотрены договором и (или) необходимы для его реализации);

• на основании принятой (после подписания соглашения) сенатом и палатой представителей простым большин­ством голосов совместной резолюции (joint resolution), подписанной президентом и приобретающей тем самым силу закона. Направление подписанного соглашения в конгресс для одобрения обеими палатами путем принятия простым большинством голосов совместной резолюции используется в тех случаях, когда реализация соглашения не может быть обеспечена исполнительной властью без со­трудничества с конгрессом. Необходимость санкции кон­гресса может быть обусловлена как характером содержа­щихся в соглашении обязательств (соглашение для своей реализации нуждается в выделении ассигнований, приня­тии или изменении закона), так и требованиями законо­дательства, устанавливающего, что международные обяза­тельства в той или иной области могут быть приняты США только в форме договора, (т.е. с согласия сената) или после одобрения обеими палатами конгресса^[101].

Поскольку договоры заключаются президентом с совета и со­гласия сената, а палата представителей не принимает участия во внутригосударственных процедурах, необходимых для выраже­ния согласия на их обязательность, то возникает проблема, в ка­кой степени палата представителей связана решением сената об одобрении договора и ратификацией его президентом и должна ли она автоматически поддерживать законопроект, направлен­ный на реализацию такого договора, или вправе самостоятель­но решать вопросы его осуществления, в том числе отказать в принятии имплементирующего договор законодательства. Раз­норечивые суждения американских юристов и практика сви­детельствуют о том, что палата представителей может оказать существенное влияние на реализацию международных договор­ных обязательств при принятии имплементационного законода­тельства, включая выделение требующихся для осуществления договоров ассигнований^[102].

Как отмечает У. Бернам, санкционирование конгрессом тем или иным способом заключения исполнительного соглашения рассматривается как «мудрый политический шаг», особенно в том случае, если для исполнения предусмотренных таким со­глашением обязательств может потребоваться дополнительное финансирование, поскольку в соответствии с Конституцией (ч. 1 разд. 7 ст. I) все законопроекты о государственных доходах исхо­дят от палаты представителей^[103].

Конгресс информируется о всех заключенных США исполни­тельных соглашениях. Согласно закону Кейса от 22 августа 1972 г. государственный секретарь обязан направлять в обе палаты текст любого международного соглашения (иного, чем договор), стороной которого являются США, в течение 60 дней с даты вступления его в силу для США. При этом все такие соглашения, огласка которых, по мнению президента, нанесла бы ущерб ин­тересам национальной безопасности США, в конфиденциальном порядке передаются только в комитет по иностранным делам сената и комитет по международным отношениям палаты пред­ставителей.

Своеобразием отличается процедура принятия решений, поз­воляющих выразить в международном плане согласие на обяза­тельность для США исполнительных соглашений о сотрудничес­тве в мирном использовании атомной энергии. Согласно закону об атомной энергии 1954 г. (с последующими дополнениями) после подписания соглашения в данной области президент дол­жен провести в течение не менее 30 дней «непрерывной сессии» конгресса консультации с комитетами сената и палаты предста­вителей по вопросу о соответствии условий соглашения всем тре­бованиям этого закона. Затем он должен представить соглаше­ние в конгресс на рассмотрение на срок 60 дней «непрерывной сессии». Палаты конгресса до истечения 90 дней «непрерывной сессии» могут принять резолюцию, одобряющую или отклоняю­щую представленное президентом соглашение. Если же в течение 90 дней «непрерывной сессии» палаты не примут никакой резо­люции в отношении соглашения, т.е. не выскажут возражений, то президент вправе выразить в международном плане согласие на его обязательность для США. (Важно отметить, что если рабо­та конгресса приостанавливается более чем на три дня подряд, то сессия считается прерванной, и процедура может продлиться больше, чем 90 дней.) Так, межправительственное российско- американское соглашение о мирном использовании атомной энергии (соглашение «123», названное так по номеру раздела закона об атомной энергии, требованиям которого оно должно соответствовать), подписанное 6 мая 2008 г., было направлено 13 мая 2008 г. президентом в обе палаты конгресса с просьбой поддержать его. Одновременно в палату представителей был вне­сен проект резолюции, отклоняющий это соглашение^[104].

Общее требование одобрения парламентом всех международных договоров

В отдельных государствах устанавливается общее требование одобрения парламентом всех заключаемых государством между­народных договоров. Так, в Бельгии различаются международ­ные договоры по вопросам, относящимся к ведению федерации, и так называемые смешанные международные договоры, т.е. за­ключаемые федерацией договоры, которые затрагивают не толь­ко компетенцию федерации, но и исключительную компетен­цию ее составных частей - сообществ, регионов. В соответствии со ст. 167(2) Конституции международные договоры по вопро­сам, относящимся к ведению федерации, приобретают действие только с согласия палат федерального парламента. Что касает­ся заключаемых федерацией «смешанных» международных до­говоров, то соглашением о сотрудничестве между федерацией и сообществами, регионами, одобренным специальным законом, предусмотренным ст. 167 (4), устанавливается необходимость предварительного согласия как федерального парламента, так и советов (представительных органов) сообществ, регионов^[105].

В отличие от всех других рассматриваемых государств в за­конодательстве Бельгии содержится, таким образом, общее тре­бование предварительного одобрения всех заключаемых между­народных договоров федеральным парламентом или как феде­ральным парламентом, так и советами сообществ, регионов. Поэтому подписание международных договоров без условия о ратификации, принятии или утверждении (выполнении необхо­димых конституционных процедур) невозможно^[106].

2.