<<
>>

2.1 Формы парламентского контроля, осуществляемые Г осударственной Думой как палатой Федерального Собрания

За свою более чем двадцатилетнюю историю Государственная Дума обрела разнообразные контрольные полномочия. Центральное место в их реализации отводится формам, в которых принимают участие большинство депутатов нижней палаты.

Рассмотрим эти формы парламентского контроля подробнее.

Заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Эта форма парламентского контроля была установлена Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ[151]. Инициатива внесения изменений принадлежала Президенту Российской Федерации[152]. Законотворческий процесс занял около двух месяцев (закон был принят Государственной Думой 21 ноября, одобрен Советом Федерации 26 ноября[153], 30 декабря 2008 г. подписан Президентом). Благодаря скорости принятия Закона в науке указанные новеллы назвали «реформой на одном дыхании»[154].

Закрепление в Конституции обязанности Правительства ежегодно отчитываться перед Государственной Думой в правовой науке в целом было воспринято позитивно и сопровождалось следующими характеристиками: «представляется оправданным, усиливающим парламентский контроль над исполнительной властью, повышающим степень парламентской ответственности Правительства»[155] (Р.М. Дзидзоев); «внесло довольно существенные коррективы в российскую форму правления»[156] (А.А. Макарцев); «была подтверждена подконтрольность органов исполнительной власти органу законодательной власти»[157] (О.А. Ищенко, К.И. Романов); «создает процедурные условия для более системной оценки деятельности Правительства РФ»[158] (А.Е. Постников); «небольшой шаг вперед в развитии сложившейся формы правления»[159] (О.Г.

Румянцев).

Наряду с этим некоторые ученые высказывали справедливые замечания об отсутствии ориентиров правительственного отчета и правовых последствий отчетов[160] (Р.М. Дзидзоев, К.В. Прохоров).

Введение указанной формы парламентского контроля не стало чем-то принципиально новым, оно было основано как на опыте зарубежных стран, так и отечественном. В начале 1990-х годов в компетенцию Верховного Совета Российской Федерации входило ежегодное заслушивание отчета Председателя Совета Министров о деятельности Совета Министров, а также предусматривалось заслушивание отчетов членов Правительства по вопросам их ведения[161]. По результатам процедур мог быть поставлен вопрос об изменении состава Правительства, а также о выражении недоверия Правительству в це- лом[162]. В конституции отдельных республик в постсоветский период были также введены нормы, обязывающие региональные органы исполнительной власти направлять отчеты о своей деятельности представительным органам[163]. Правовая позиция о подконтрольности всех уровней исполнительной власти была подтверждена Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.1997 г. № 19-П, в котором отмечалось, что «обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон»[164].

В современный период процедура реализации рассматриваемой контрольной формы осуществляется в рамках Закона о Правительстве РФ и Регламента Г осударственной Думы. В первом правовом акте содержатся нормы, адресованные Правительству. В частности, отмечается, что подготовка ежегодных отчетов производится в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства (ч. 1 ст. 40.1), их принятие осуществляется исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28), а также предусмотрено обязательное их опубликование в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ч. 2 ст. 40.1.).

В главе 18.1.

Регламента Государственной Думы определяется порядок деятельности законодателей. Согласно ст. 154.2. ежегодно фракции направляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы вопросы о деятельности Правительства. Срок представления вопросов и их количество от каждой фракции устанавливаются Советом Государственной Думы. Перечень вопросов от фракции утверждается решением фракции. Указанный Комитет обобщает поступившие вопросы и формирует перечень вопросов Государственной Думы о деятельности

Правительства Российской Федерации, который направляет в Совет Г осудар- ственной Думы. Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов направляется в Правительство.

Г осударственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения этого вопроса устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства. При рассмотрении ежегодного отчета Государственная Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю, высказывать свое мнение о деятельности Правительства. При этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций. Процедура рассмотрения вопроса устанавливается Советом Государственной Думы по предложению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Г осударственной Думы.

По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление. Проект такого постановления вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

В целях выявления правовых критериев оценки ежегодных отчетов Правительства за 2008 - 2013 гг., нами проведен анализ их содержания (Приложение 1). По его результатам были сделаны следующие выводы.

Во-первых, значительный объем информации (в среднем 45%) носит программный характер и не может характеризовать деятельность Правительства за отчетный год.

При этом около 15% высказанных предложений не содержат конкретного срока исполнения, либо их реализация предусмотрена в долгосрочной перспективе (от 5 до 20 лет), что выходит за срок полномочий действующего состава Правительства РФ и Г осударственной Думы. Это обстоятельство фактически не позволяет действующему составу Правительства выполнить эти мероприятия, а Государственной Думе проконтролировать их исполнение. Например, в отчете Правительства за 2010 г. было сказано: «За пять лет намерены построить порядка 10 тыс. км новых федеральных и региональных дорог, а к 2020 году модернизировать все федеральные трассы страны»[165]. Налицо очевидность неисполнимости указанных мероприятий их заявителями, в связи с чем требуется включение дополнительных механизмов пролонгирования их исполнения преемниками, контроля и ответственности за неисполнение.

Во-вторых, информация, содержащаяся в ежегодных отчетах, неравномерно отражает деятельность Правительства РФ по реализации своих конституционных полномочий. Наиболее полно раскрыта работа Правительства РФ в социальной (в среднем 21,27%) и экономической (29,98%) сферах. Рейтинг информации об иных направлениях деятельности в ежегодных отчетах Правительства выглядит следующим образом: а) бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика (14,6%); б) наука, культура, образование (10,47%); в) оборона и государственная безопасность (6,65%); в) природопользование и охрана окружающей среды (6,27%).

При этом есть значительная часть полномочий Правительства даже в указанных сферах, которым в ежегодных докладах уделяется мало внимания. Среди них: осуществление управления федеральной собственностью; мобилизационное планирование экономики и готовности его исполнения; управление государственным внутренним и внешним долгом; валютно-финансовая деятельность в отношениях с иностранными государствами; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; взаимодействие с общественными объединениями и религиозными организациями; государственная поддержка культуры и сохранение культурного наследия; реализация прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение экологического благополучия; деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшение их опасности и ликвидация их последствий; охрана государственной границы; состояние гражданской обороны;

проведение единой государственной миграционной политики.

Можно выделить отдельные сферы деятельности Правительства, реализация полномочий в которых фактически не затрагивается в ежегодных отчетах. Например, обеспечение законности, прав и свобод граждан, борьба с преступностью (0,32%), внешняя политика и международные отношения (0,82%). Таким образом, к недостаткам ежегодных отчетов можно отнести неполное отражение в них деятельности Правительства по исполнению полномочий, закрепленных в Конституции и Законе о Правительстве РФ.

В-третьих, в ежегодных отчетах Правительства имеет место дублирование информации, ранее уже представлявшейся в Государственную Думу. Например, в среднем около 12% объема ежегодных докладов занимают общие данные о расходах (доходах), либо о планируемых расходах (доходах) федерального бюджета. Эти сведения уже рассматривались Г осударственной Думой при принятии федеральных законов об исполнении федерального бюджета, либо о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В-четвертых, рассматривая ежегодные отчеты Правительства во взаимосвязи с остальными парламентскими контрольными формами, полагаем, что отчет является высшей, итоговой формой парламентского контроля Государственной Думы. Однако в проанализированных ежегодных отчетах отсутствует информация о результатах рассмотрения Правительством и федеральными органами исполнительной власти парламентских и депутатских запросов, рекомендаций, вынесенных по результатам парламентских расследований и парламентских слушаний, и др., а также о принятых мерах по их реализации в отчетный период. Для повышения значимости и авторитета ежегодных отчетов отражение в них указанной информации представляется обязательным.

В-пятых, правовым последствием рассмотрения ежегодного отчета является принятие Государственной Думой постановления о результатах деятельности Правительства Российской Федерации. Государственной Думой были приняты постановления только по результатам заслушивания отчетов за 2008[166], 20 09[167], 20 1 0[168], 2011[169] годы.

В постановлениях содержалась положительная оценка деятельности Правительства и выражалась поддержка его курса. По результатам отчетов за 2012 и 2013 годы аналогичных постановлений Государственной Думой не принималось. Это связано с изменением ч. 3 ст. 154.3 Регламента Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы от 13.04.2012 № 268-6 ГД императивная норма об обязательном принятии постановления по итогам ежегодного доклада Правительства была заменена на диспозитивную норму. На наш взгляд, нецелесообразность такой замены очевидна.

В-шестых, Закон о парламентском контроле устанавливает решения, принимаемые палатами Федерального Собрания по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля (ст. 15). Учитывая, что заслушивание отчета является итоговой формой текущего контроля, предлагаем закрепить за Государственной Думой обязанность рассматривать вопрос об обращении к Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации с предложением освободить от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых признана депутатами неудовлетворительной.

С целью повышения эффективности рассматриваемой контрольной формы предлагаем дополнить Закон о парламентском контроле ст. 7.1 следующего содержания:

«Статья 7.1. Заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов

Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой

1. Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации.

2. Ежегодный отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности должен содержать информацию о принятых Правительством Российской Федерации в отчетном году мерах по реализации полномочий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», а также сведения о результатах рассмотрения парламентских и депутатских запросов, рекомендаций парламентских расследований, парламентских слушаний и «правительственных часов».

3. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление о доверии или недоверии Правительству Российской Федерации, а также рассматривает вопрос об обращении к Президенту Российской Федерации либо к Председателю Правительства Российской Федерации с предложением об освобождении от должности руководителя федерального органа исполнительной власти, деятельность которого признана неудовлетворительной».

Рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Изучение ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности как формы парламентского контроля будет неполным, если не выявить ее соотношение с таким конституционно-правовым институтом, как выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации. Тем более что рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации законодатель предлагает считать формой парламентского контроля (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона о парламентском контроле).

В конституционно-правовой науке подобная позиция в целом поддерживается. Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации ученые относят к форме (элементу, механизму) парламентского контроля, посредством которой создается система «сдержек и противовесов» (баланса властей) между Государственной Думой и Правительством России[170]. При этом содержанием контроля обладают сама правовая возможность выражения недоверия Правительству и соответствующая процедура[171]. Касательно последствий выражения недоверия, а, именно, возможной отставки Правительства или роспуска Государственной Думы, то в науке указанное правовое явление относят к мерам конституционно-правовой от- ветственности[172].

Правовая возможность выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации закреплена п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Указанная процедура урегулирована

ч. 3 ст. 117 Конституции, гл. 18 Регламента Государственной Думы, разъяснена Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.1995 № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации»1.

Основываясь на результатах изучения нормативных актов и теоретических положений, можно сделать вывод, что рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству является единственной формой парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, способной повлечь отставку Правительства. Поэтому было бы логичным рассмотрение вопроса о доверии или недоверии Правительству выносить на рассмотрение Государственной Думы по результатам заслушивания его ежегодных отчетов, а не только применять данную форму ad hoc. Это позволит увязать итоговую регулярную форму текущего контроля с конституционно-правовой ответственностью Правительства Российской Федерации.

Парламентские запросы Государственной Думы. Вопросы повышения эффективности данной формы парламентского контроля актуальны для конституционно-правовой науки и парламентской практики2. Это объясняется тем, что, начиная с 2001 г., количество парламентских запросов, направляемых Государственной Думой, постепенно снижается, а с 2011 г. запросов не было.

2) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 16. - Ст. 1451.

2 См.: Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 3. - С. 2-6.

Статистика деятельности Г осударственной Думы показывает, что всего в период с 2000 г. по 2014 г. было направленно 248 парламентских запросов.

В целях выявления особенностей и закономерностей применения указанной формы контроля, а также выявления негативных явлений в практике ее применения нами осуществлена классификация и типологизация парламентских запросов (Приложение 2).

Классификация осуществлена по следующим основаниям: а) статус должностных лиц, которым направлены парламентские запросы; б) предмет парламентского запроса; в) предписания, содержащиеся в парламентском запросе. В отличие от этого типологизацию парламентских запросов предлагаем провести в зависимости от базовых признаков, объединяющих отдельные их виды в типы.

Результаты анализа парламентских запросов по первому основанию свидетельствуют о неравномерности использования данной формы контроля в отношении различных должностных лиц, перечисленных в ст. 13 Закона о статусе депутата и ст. 47 Регламента Государственной Думы. Так, 97 % всех парламентских запросов Государственной Думы направлены Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также Генеральному прокурору РФ[173]. Следовательно, существует только правовая возможность направления парламентских запросов иным должностным лицам из перечисленных в соответствующих статьях Закона и Регламента. Избыточность указанных перечней несколько «размывает» контрольную сущность парламентских запросов. Отсутствие стабильности наблюдается не только в сложившейся практике, но и в нормативных предписаниях.

Так, нецелесообразность направления парламентских запросов руководителям федеральных государственных внебюджетных фондов вытекает из их непосредственной подконтрольности федеральным органам исполнительной власти. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 21.05.2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[174] координация деятельности Пенсионного фонда и Фонда социального страхования возложена на Министерство труда и социальной защиты РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования - на Министерство здравоохранения РФ. Поэтому представляется логичным направлять парламентские запросы по поводу деятельности перечисленных фондов в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Отсутствие практики направления парламентских запросов Председателю Счетной Палаты РФ объясняется наличием у Государственной Думы иных форм взаимодействия и контроля за деятельностью Счетной Палаты РФ, осуществляемых в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[175], а также гл.гл. 20, 20.1 Регламента Государственной Думы.

Не совсем логичным может признаваться направление парламентских запросов Председателю Следственного Комитета РФ, поскольку в ст. 6 Федерального закона от 28.12.2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»[176] подчеркнута недопустимость вмешательства в процессуальную деятельность сотрудников, которые не обязаны давать какие- либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов. Надзор за исполнением законов Следственным комитетом вправе осуществлять исключительно Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры (ст. 44).

Спорна правомерность направления парламентских запросов Председателю Центральной избирательной комиссии, а также председателям иных избирательных комиссий и комиссий по референдуму. Согласно ч. 12 ст. 20 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[177] избирательные комиссии независимы в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исключение составляет обязанность Центральной избирательной комиссий РФ представлять палатам Федерального Собрания отчет об израсходованных денежных средствах по результатам выборов депутатов Г осударст- венной Думы[178] или Президента РФ[179]. Однако заслушивание указанных отчетов согласно Закону о парламентском контроле не является отдельной формой парламентского контроля.

Направление парламентских запросов должностным лицам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления также вряд ли обосновано. Основания и процедуры правового воздействия федеральных органов государственной власти на деятельность региональных определена ст.ст. 27, 29, 29.1. Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[180] и относится к компетенции Президента РФ, органов прокуратуры и судебной власти. Аналогично складывается ситуация в отношении должностных лиц органов местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 77, ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[181].

Таким образом, предлагается скорректировать ч. 1 ст. 13 Закона о статусе депутата и ч. 1 ст. 47 Регламента Г осударственной Думы, исключив из списка некоторых из перечисленных должностных лиц и дополнив его руководителями государственных корпораций, государственной компании. Для этого предлагаем изложить ч. 1 ст. 13 Закона о статусе в следующей редакции: «1. Государственная Дума, Совет Федерации вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, государственных корпораций, государственной компании по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов, организаций и должностных лиц, с соблюдением требований, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона».

Анализ показал, что, помимо направления парламентских запросов, Г о- сударственная Дума в целях контроля использовала обращения в органы публичной власти:

До 2005 г. такие обращения направлялись должностным лицам, не отнесенным законодательством к адресатам парламентских запросов. После 2005 г. обращения в федеральные органы исполнительной власти, по сути, заменили парламентские запросы, а в последние годы вовсе не практикуются. Думается, что указанная тенденция является следствием проявления определенной стагнации партийно-политической системы в стране (доминирование одной партии, отсутствие конструктивной оппозиции, усиление авторитарных начал в системе управления и т.п.[182]), что негативно сказывается и на качестве парламентаризма. В связи с тем, что порядок направления обращения Г осударственной Думы и его правовые последствия не закреплены в Законе о парламентском контроле как форма контроля, то подмена парламентских запросов обращениями является неверным.

В конституционно-правовой науке выделяют отдельную форму обращений палат парламента - интерпелляцию. Интерпелляция отличается от других видов обращений следующими признаками:

1) процедурой (текст заблаговременно рассылается парламентариям и правительству, которое самостоятельно назначает день ответа[183]);

2) наличием прений по предмету интерпелляции (дополнительных вопросов)[184];

3) используется, как правило, только в нижних палатах[185];

4) правовыми последствиями[186]. Институт интерпелляции свойственен как парламентским, так смешанным республикам (например, Финляндия, Румыния, Словения[187]), следовательно, подходит и для Российской Федерации. ции.

При этом, оценивая специфику правового регулирования взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в России, предлагаем ограничить предмет интерпелляций вопросами неисполнения Правительством и федеральными органами исполнительной власти полномочий, возложенных на них Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами либо связанных с прямым нарушением федерального законодательства.

В отличие от парламентских запросов, интерпелляции должны содержать конкретные предложения к адресату об устранении обстоятельств, послуживших причиной интерпелляции, сроков их рассмотрения, а также содержать обязанность проинформировать о принятых мерах Г осударственную Думу. Учитывая зарубежный опыт, предлагаем наделить правом направлять интерпелляции исключительно Г осударственную Думу.

В рамках настоящей работы наибольший интерес представляет классификация парламентских запросов Государственной Думы по их предмету. В этих целях были проанализированы парламентские запросы, направленные в Правительство РФ (всего 217 запросов). Анализ позволил выделить несколько достаточно однородных групп вопросов, становившихся предметом парламентских запросов:

1) правовые пробелы на уровне подзаконного регулирования, не позволяющие реализовать федеральные законы (25 - 11,5%);

2) несвоевременная подготовка проектов федеральных законов, поправок и отзывов на законопроекты, международные соглашения, а также неисполнение решений Конституционного Суда в части подготовки проектов изменений в законодательные акты, признанные неконституционными (13 - 6%);

3) несоответствие нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральному законодательству (17 - 7,8%);

4) низкий уровень обеспечения и реализации государственных про-

грамм, а также необоснованное прекращение действия государственных программ (20 - 9,2%);

5) недостатки в осуществлении полномочий Правительством и федеральными органами исполнительной власти, несвязанные с нарушением законодательства (55 - 25,4%);

6) нарушение Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, подведомственными государственными учреждениями и организациями с государственным участием действующего законодательства (22 - 10,1%);

7) вопросы внешнеполитических отношений Российской Федерации (15 - 7%);

8) неисполнение положений действующего законодательства Правительством и федеральными органами исполнительной власти (50 - 23%).

Предложенная классификация предмета парламентских запросов позволяет обособить следующие три типа запросов:

а) запросы по вопросам текущей деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, не связанные с их нормотворческой деятельностью и нарушениями действующего законодательства (41,6% от общего количества запросов);

б) запросы по вопросам нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (25,3%);

в) запросы, связанные с неисполнением или нарушением Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти действующего законодательства (33,1%).

Предлагаемая классификация позволяет органично увязать предмет парламентского запроса с теми предписаниями, которые он содержит. Каждый тип отличается своими функционально-содержательными аспектами. Так, в первом типе парламентских запросов преобладает информационно - познавательный аспект - Государственная Дума просит проинформировать по тому или иному вопросу деятельности исполнительной власти. Например, в парламентском запросе от 13 января 2006 г. Государственная Дума просила Председателя Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкова проинформировать ее о ситуации, сложившейся с производством минеральных удобрений, и мерах, принимаемых по ее стабилизации[188].

Второй тип парламентских запросов ориентирует на конкретные недостатки в нормотворчестве Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти и позволяет предложить рекомендации по их устранению. Так, в парламентском запросе от 5 марта 2003 г. Государственная Дума информировала Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова о сложной ситуации с оказанием медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел по месту службы, месту жительства или иному месту их нахождения, которая сложилась из-за отсутствия подзаконного нормативного правового акта. В запросе содержалась просьба срочно разобраться в сложившейся ситуации и утвердить соответствующий документ[189].

Третий тип парламентских запросов содержит информацию о фактах неисполнения или нарушения действующего законодательства и требования принятия мер по их устранению, а иногда и сами меры. К примеру, в парламентском запросе от 21 октября 2005 г. Правительство информировалось о фактах нарушения норм Закона о статусе депутата в части предоставления ответов на парламентские и депутатские запросы, а также заключений на законопроекты. Было предложено разобраться в ситуации, принять необходимые меры по усилению контроля за соблюдением сроков рассмотрения указанных запросов и подготовки заключений Правительства Российской Федерации на законопроекты, а также рассмотреть на заседании Правительства Российской Федерации вопрос о внесении изменений в Регламент Правительства Российской Федерации и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти для приведения их в соответствие с Федеральным законом[190].

Свою специфику имеют предмет и предписания парламентских запросов, направляемых Г енеральному прокурору РФ. Она заключается в том, что основанием для запросов является не негативные явления в деятельности прокуратуры, а необходимость проведения прокурорской проверки по фактам правонарушений, совершенных иными органами и должностными лицами, с принятием мер прокурорского реагирования и информированием о них Государственной Думы. В частности, в парламентском запросе Государственной Думы от 27.03.2009 г. Генеральному прокурору Российской Федерации Ю.Я. Чайке была высказана просьба: 1) провести проверку соблюдения прав граждан в сфере оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения; 2) принять меры прокурорского реагирования; 3) проинформировать Государственную Думу о принятых мерах[191].

В целом, к сожалению, приходится констатировать, что предмет парламентского запроса не всегда увязан c требованиями, направляемыми адресату запроса. Так, только в 55% запросов второго и третьего типа содержатся обращения с просьбой принять меры и (или) совершить определенные действия по устранению недостатков, а 45% запросов первого типа содержат просьбу предоставить определенную информацию либо сообщить позицию. Данная тенденция, подтверждает необходимость законодательного отграничения парламентских запросов от интерпелляций и введение последних в отечественное законодательство.

Рассматривая парламентские запросы во взаимосвязи с остальными формами контроля, следует отметить, что причинами направления парламентских запросов являлось отсутствие:

1) ответов по ранее направленным обращениям комитетов, комиссий Г осударственной Думы[192];

2) информации о мерах, принятых по ранее направленным парламентским запросам Г осударственной Думы[193];

3) ответов на депутатские запросы[194];

4) информации о рассмотрении рекомендаций парламентских слушаний[195].

В этой связи вызывает сомнение «работоспособность» нормы, закрепленной в п. 3 ст. 8 Закона о парламентском контроле, согласно которой палата Федерального Собрания Российской Федерации в случае, если ответ на парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о повторном направлении парламентского запроса. Представляется более эффективным использование мер, указанных в ст. 15 этого Закона, а также введение института интерпелляции.

«Правительственные часы», проводимые Государственной Думой. В Российской Федерации зарождение института «правительственного часа» связывают с необходимостью решения проблемы игнорирования высшими должностными лицами исполнительной власти приглашений для выступления перед депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации[196].

Закон о парламентском контроле закрепляет «правительственный час» как форму парламентского контроля, определяя ее как заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (п.п. 9 п. 1 ст. 5).

В ст. 15 Закона о статусе депутата содержится более детализированный перечень должностных лиц, которые могут быть приглашены на заседание Г осударственной Думы. В него также включены Г енеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Следственного комитета Российской Федерации, Председатель Центрального банка Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководители иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В ст. 7 Закона о парламентском контроле и в ст. 41 Регламента Государственной Думы использована иная юридическая формула: «Палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе приглашать членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания палат ...». Таким образом, здесь содержится открытый перечень должностных лиц, которых Г осударственная Дума вправе пригласить на «правительственный час». Это дает потенциальную возможность приглашения на заседание нижней палаты парламента любого должностного лица органов публичного управления, включая и перечисленных в п.п. 9 п. 1 ст. 5 Закона о парламентском контроле и в ст. 15 Закона о статусе депутата. Однако с позиций правоприменения имеет смысл унифицировать все указанные нормы.

Анализ деятельности Г осударственной Думы показал, что за период с 2005 по 2014 гг. всего было проведено 337 «правительственных часов».

Участие должностных лиц в "правительственных часах," проведенных Государственной Думой в 2005 - 2014г.г.

2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.

■ Председатель Следственного Комитета

■ Председатель ЦИК РФ

■ Руководители государственных корпораций

■ Председатель РАН

■ Председатель ВС РФ

■ Председатель ЦБ РФ

■ Руководители федеральных фондов

Подавляющее большинство из приглашённых должностных лиц (90,2%) являлись членами Правительства РФ или руководителями иных федеральных органов исполнительной власти. Как правило, Председатель Следственного комитета РФ приглашается только совместно с Г енеральным прокурором РФ, аналогичным образом руководители федеральных фондов приглашаются совместно с координирующими их деятельность руководителями федеральных органов исполнительной власти.

Порядок проведения «правительственного часа» подробно описан в ст. 41 Регламента Государственной Думы и отработан в парламентской практике. Представляется необходимым обратить внимание лишь на некоторые моменты, которые снижают эффективность данной контрольной формы.

С 2010 года прослеживается снижение общего количества проводимых

Государственной Думой «правительственных часов». Думается, что это вызвано в том числе и корректировкой системы планирования «правительственных часов», которая была осуществлена Постановлением ГД ФС РФ от 25.12.2009 г. № 3065-5 ГД. Этим Постановлением отменен п. 4 ст. 41 Регламента, устанавливающий, какие блоки вопросов могут быть рассмотрены на «правительственном часе» и соответственно включены в план проведения «правительственного часа» на каждый месяц (п. 7 ст. 41). Вместо этого в п. 7 ст. 41 определяется, что в соответствующем плане «могут быть указаны темы «правительственных часов». Введение новой нормы привело к тому, что в период с января 2010 г. по сентябрь 2011 г. в плановом порядке темы «правительственных часов» были определены только в 3 из 42 проведенных «правительственных часов»[197], а в период с сентября 2011 г. по декабрь 2014 г. в плане была указана только одна тема «правительственного часа»[198] [199] [200] [201] [202]. Такая ситуация несколько осложняет системное, регулярное использование «правительственного часа» как формы парламентского контроля, затрудняет доступ к информации о ее использовании институтам гражданского общества и избирателям. Следовательно, существующая редакция п. 7 ст. 41 Регламента препятствует реализации принципа гласности, отраженного в п. 6 ст. 3 Закона о парламентском контроле.

Регламент Государственной Думы предусматривает еще одну возможность пригласить на заседание должностных лиц органов публичной власти. Согласно п. 3.1. ст. 38 Регламента Государственная Дума по предложению депутатов Г осударственной Думы, фракций, комитетов и комиссий Г осудар- ственной Думы вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц.

Основным отличием этого мероприятия от «правительственного часа» является чрезвычайный характер вопросов, обусловивших приглашение, и возможность выступления представителей фракций и представителя профильного комитета (п. 3.2. ст. 38 Регламента). В Законе о парламентском контроле указанная процедура была признана контрольной формой (п. 10 ст. 5). Однако на практике эта форма контроля не получила распространения. Кроме того, необходимость ее использования вызывает сомнения в связи с наличием в планах проведения «правительственных часов» резервных дней для приглашения должностных лиц по различным вопросам, включая вопросы чрезвычайного характера.

Таким образом, изучение правового регулирования и практики применения форм контроля за деятельностью исполнительной власти, закрепленных за нижней палатой парламента в целом, выявило две тенденции. С одной стороны, с принятием Закона о парламентском контроле значительно возросла легитимность контрольных мероприятий, проводимых Государственной Думой, качество их правовой регламентации. С другой стороны, в последние годы происходит некоторое уменьшение активности использования контрольных форм на практике, что, безусловно, снижает эффективность парламентского контроля. Такая ситуация требует внесения существенных корректив и в правовое регулирование форм контроля, и в практику их применения в формате усиления ответственности участников отношений, возникающих при осуществлении контрольных мероприятий.

2.2.

<< | >>
Источник: Зубарев Андрей Сергеевич. КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.1 Формы парламентского контроля, осуществляемые Г осударственной Думой как палатой Федерального Собрания:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -