Выводы по первой главе

1. Отсутствие в действующем законодательстве легального толкования термина «парламентский контроль» обусловило необходимость исследования фундаментальных работ по теории социального и государственного управления, конституционного, административного и финансового права.

2. Использование комплексной методологии исследования позволило установить следующие характеристики парламентского контроля:

1) комплекс различных проверочных мер, осуществляемых органами законодательной власти в отношении органов исполнительной власти;

2) конституционное полномочие палат Федерального Собрания;

3) вид государственно-правовой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти;

4) система норм, регулирующих установленный порядок проведения контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

3. Правовую сущность парламентского контроля наиболее полно отражает категория «институт конституционного права». В процессе исследования установлены следующие признаки парламентского контроля, позволяющие отнести его к самостоятельному институту конституционного права:

1) обособление норм Конституции РФ и различных нормативных правовых актов о парламентском контроле, образующих единую правовую общность, отличающуюся внутренней структурной согласованностью, которая позволяет обособить ряд субинститутов;

2) предметом правового регулирования выступают общественные отношения, возникающие в процессе контроля палат Федерального Собрания РФ за деятельностью Правительства России и федеральных органов исполнительной власти;

3) выполнение регулятивно-охранительной функции;

4) комплексный характер, обеспечиваемый наличием материальных и процессуальных норм;

5) обеспеченность системой источников права, включающей в первую очередь Конституцию РФ и специализированные федеральные законы (о парламентском контроле и парламентском расследовании);

Различие объема контрольных полномочий и форм их реализации у палат Федерального Собрания РФ позволяет выделить в структуре института парламентского контроля субинституты контроля Государственной Думы и контроля Совета Федерации.

Сущность контроля Государственной Думы обусловлена, во-первых, общностью содержания комплексного, регулятивно-охранительного конституционно-правового института парламентского контроля в целом, во-вторых, его достаточной самостоятельностью в реализации контрольных полномочий и в выборе форм контрольной деятельности. Это позволяет определить контроль Государственной Думы как субинститут общего института парламентского контроля, включающий совокупность материальных и процессуальных норм, регламентирующих осуществление контроля палаты Федерального Собрания за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также юридических лиц публичного права и обеспечивающих реализацию его последствий.

4. Дефиниция «парламентский контроль» как теоретическая категория должна отражать оригинальность объектно-субъектных контрольных отношений законодательной и исполнительной власти, а как конституционноправовая - специфику правового воздействия субъекта контроля на подконтрольный объект. В этой связи предлагается следующее определение: «под парламентским контролем понимается совокупность основанных на законе контрольных мероприятий Федерального Собрания (его палат, структурных подразделений, отдельных парламентариев) направленных на выявление отклонений от требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства в деятельности контролируемых и корректировку отклонений с помощью конституционно-правовых средств».

5. Система парламентского контроля включает цели, принципы, объект, предмет, субъекты, виды контроля, методы, средства и формы его осуществления.

Цели парламентского контроля предопределены социальными ценностями, закрепленными в Конституции РФ. Их достижение основано на общеправовых и специальных принципах, закрепленных в Законе о парламентском контроле.

Учитывая современные политико-правовые реалии, объект контроля парламента составляет деятельность не только Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, но и государственных структур, которые реализуют отдельные полномочия органов исполнительной власти (Центробанк России, государственные корпорации, государственная компания, федеральные государственные внебюджетные фонды).

Такие элементы парламентского контроля, как методы и средства тесно взаимосвязаны. В своей контрольной деятельности Государственная Дума использует методы прямого и косвенного контроля, при этом приоритет отдается правовым методам, которые реализуются с применением юридических средств. К важнейшим правовым средствам парламентского контроля относятся нормативные предписания, устанавливающие формы контроля и порядок его осуществления.

Деление Федерального Собрания на две палаты, исходя из предметов их ведения и объема полномочий, предопределило выделение таких видов парламентского контроля как контроль Государственной Думы и контроль Совета Федерации. При этом Государственная Дума осуществляет больший объем контрольных полномочий российского парламента.

6. Формы парламентского контроля, исчерпывающий перечень которых нормативно закреплен в ст. 5 Закона о парламентском контроле, можно разделить на четыре группы:

1) формы контроля, которые в законе прямо закреплены за Государственной Думой;

2) формы контроля, которые в законе прямо закреплены за Советом Федерации;

3) формы контроля, которые вправе осуществлять как Государственная Дума, так и Совет Федерации;

4) формы контроля, в реализации которых совместно участвуют Г осу- дарственная Дума и Совет Федерации.

По объему и содержанию полномочий контроль Государственной Думы является центральным элементом системы парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

7. По результатам сравнительно-правового анализа конституций зарубежных государств выявлены три основных юридических модели закрепления контрольной функции и контрольных полномочий парламента:

1) парламентский контроль в качестве основной функции высшего законодательного органа указан в статье конституции, определяющей статус парламента, а контрольные полномочия указаны в статьях отдельного раздела (главы) конституции (Болгария, Испания, Польша и др.);

2) контроль за деятельностью органов исполнительной власти как функция парламента в статусной статье конституции отсутствует, но указывается в качестве полномочия парламента в статье, размещенной в разделе (главе), посвященном статусу парламента, а контрольные полномочия описаны в статьях иных разделов (глав) конституции, в т.ч.

3) парламентский контроль, как функция или полномочие парламента, прямо не указывается в тексте статусной статьи или статусого раздела (главы) конституции, а полномочия парламента закреплены в статьях, регламентирующих деятельность иных государственных органов (Италия, США, Франция).

Конституции зарубежных стран выделяют две группы контрольных полномочий парламентов по способу влияния на исполнительную власть: первая группа - полномочия парламента, реализуемые через непосредственные формы контроля; вторая группа - полномочия парламента, реализуемые как последствия контроля. Контрольные полномочия зарубежных парламентов, реализуемые как формы контроля и последствия контроля, закрепляются преимущественно за первой палатой парламента, вторая палата участвует в парламентском контроле факультативно.

8. Анализ конституционной регламентации парламентского контроля в смешанных республиках (Франция, Португалия, Казахстан) позволил сделать вывод о том, что для совершенствования эффективности парламентского контроля за исполнительной властью в России целесообразно расширить полномочия Государственной Думы в части отставки Правительства РФ в целом или отдельных его членов, а также закрепить право каждой палаты Федерального Собрания на проведение самостоятельных парламентских расследований.