Временное применение международных договоров, для заключения которых требуется санкция парламента

Лишь в отдельных государствах (Испания, Швейцария, Греция, Хорватия, США, Россия) органы исполнительной власти вправе самостоятельно принимать решения о временном применении в отношении не только тех международных договоров, которые могут быть заключены органами исполнительной власти в рам­ках своей компетенции и без участия парламента, но и в отноше­нии тех договоров, для заключения которых требуется санкция парламента.

Хотя временное применение международных договоров пря­мо не предусматривается законодательством Испании, возмож­ность его использования в договорной практике подразумева­ется, так как требуется официальное опубликование между­народного договора до его вступления в силу, если достигнута договоренность о временном применении договора. При этом обязательным является указание даты как начала, так и прекра­щения временного применения договора. Если же международ­ный договор нуждается в предварительном согласии парламен­та, то такое согласие должно запрашиваться правительством не­замедлительно, с тем чтобы временным применением договора не была создана практически необратимая ситуация, которая могла бы повлиять на свободу парламента в принятии соответ­ствующих решений^[222].

В Швейцарии федеральное правительство в силу своих пол­номочий и ответственности в сфере внешней политики может принять решение о временном, до вступления в силу, примене­нии международного договора, если это необходимо для обеспе­чения национальных интересов или ситуация, требующая при­нятия безотлагательных мер, обусловливает необходимость вре­менного применения международного договора до завершения обычных процедур парламентского одобрения^[223].

Хотя временное, до вступления в силу, применение междуна­родных договоров не предусматривается в Конституции Греции, оно, в виде исключения, возможно на практике, если обуслов­лено самим договором. Санкция парламента в форме закона о ратификации, если она необходима для заключения договора, впоследствии запрашивается^[224]. Итак, по решению органов испол­нительной власти временно применяться могут, по всей вероят­ности, и те международные договоры, для заключения которых требуется санкция парламента в форме закона.

В Хорватии временное, до вступления в силу, применение международных договоров возможно только по решению прези­дента или правительства^[225](если оно было уполномочено прези­дентом на заключение соответствующего договора или заключе­ние договора входит в компетенцию правительства).

В США временное, до вступления в силу, применение догово­ров и исполнительных соглашений в принципе возможно. Реше­ние о временном применении договора входит в компетенцию президента, хотя сенатом могут быть высказаны возражения, если договор находится на его рассмотрении. В отношении тех исполнительных соглашений, которые не вступают в силу с даты подписания, временное применение возможно в период между подписанием соглашения и вступлением его в силу, если такое применение не требует принятия конгрессом имплементацион­ного законодательства^[226]. Право президента самостоятельно, без участия палат конгресса принимать решения о временном при­менении договоров и тех исполнительных соглашений, которые подлежат после подписания одобрению обеими палатами конг­ресса, неоднократно становилось предметом разногласий^[227].

Примером временного применения договора может служить, в частности, Соглашение между СССР и США о линии разграни­чения морских пространств, подписанное 1 июня 1990 г.^[228] Согла­шение подлежит ратификации и вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами.

Временное применение международных договоров довольно широко используется в практике России. Она относится к числу государств, законодательство которых разрешает временное, до вступления в силу, применение международных договоров. Это разрешение распространяется и на те договоры, для заключения которых требуется принятие закона. Согласно Закону о между­народных договорах (ст. 23), временное, до вступления в силу, применение Российской Федерацией международного договора или его части возможно, если это предусмотрено в самом до­говоре или если об этом была достигнута отдельная договорен­ность с государствами, подписавшими договор, одновременно с подписанием договора или по прошествии какого-либо периода времени после его подписания. Решение о временном примене­нии международного договора отнесено к компетенции органа, принявшего решение о его подписании, независимо от того, пре­дусматривается ли временное применение в самом договоре или решение о нем принимается отдельно (одновременно с подпи­санием договора или впоследствии), т.е. решения о временном применении международных договоров принимаются Прези­дентом, Правительством, а в отношении договоров межведом­ственного характера - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти или уполно­моченной организации.

Если решение о временном применении международного до­говора принимается отдельно, то оно оформляется актом Пре­зидента или Правительства, в котором предусматривается под­писание соответствующего протокола с государствами, также выразившими намерение временно применять договор^[230]. Однако такие решения принимаются сравнительно редко. Гораздо чаще временное применение предусматривается в самом договоре. В этом случае по сложившейся практике временное применение международного договора не находит своего отражения в ре­шении о его подписании, так как считается, что, поскольку про­ект договора одобряется Президентом или Правительством, то решение о подписании договора включает в себя и решение о временном его применении^[231]. Как представляется, такая прак­тика не учитывает специфику принимаемого решения, ибо под­писание международного договора под условием ратификации, принятия или утверждения предполагает лишь обязанность го­сударства воздерживаться от действий, которые лишили бы до­говор его объекта и цели, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора, а времен­ное применение международного договора означает, что госу­дарство согласилось применять, хотя и на временной основе, его положения и нести международно-правовую ответственность за нарушение обязательств, вытекающих из временно применяе­мого договора. В связи с этим, если временное применение пре­дусматривается в самом договоре, то следовало бы в одном и том же решении предусматривать как подписание международного договора, так и его временное применение^[232] (например, «О под­писании и временном применении Договора о...» или «О под­писании Договора о... и временном применении статьи(ей)... этого Договора»). Такая формулировка позволила бы в полной мере отразить суть принимаемого решения и должным образом сориентировать соответствующие федеральные органы испол­нительной власти. Это тем более важно в отношении временно применяемых договоров, для заключения которых в обязатель­ном порядке необходимо принятие закона парламентом, так как позволило бы информировать палаты Федерального Собрания о временном применении таких договоров.

Важно отметить, что если временное применение предусмат­ривается только в международном договоре, а в решении о его подписании оно не находит своего отражения, то это может по­родить иллюзию, что государство не связано обязательством по исполнению договора на временной основе. Так, в решении Пра­вительства РФ о подписании Договора к Энергетической хартии отсутствует какое-либо упоминание о его временном примене- нии^[233], несмотря на то что согласно ст. 45 этого договора каждая подписавшая договор сторона соглашается временно применять договор до вступления его в силу для такой стороны (в той сте­пени, в какой такое временное применение не противоречит ее конституции, законам или нормативным актам).

Не исключено, что именно по этой причине какое-то время принято было считать, что после подписания указанного догово­ра Российская Федерация связана лишь обязательством не пред­принимать действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, и не обязана применять договор в полном объеме, хотя и на временной основе. Однако обязательство по временному приме­нению не распространяется только на ту подписавшую сторону, которая сделала заявление о том, что она не может согласиться с временным применением (ст. 45). Лишь в 2009 г. было принято решение о направлении депозитарию уведомления о намерении Российская Федерация не становиться участником подписанно­го 17 декабря 1994 г. Договора к Энергетической хартии, озна­чавшего прекращение его временного применения^[234]. Итак, в дан­ном случае временное применение продолжалось почти 15 лет (с 1994 по 2009 г.), а ведь этот договор подлежал ратификации. Необходимо, правда, отметить, что временное применение до­говора осуществлялось Российской Федерацией лишь в той степе­ни, в какой оно не противоречило ее Конституции, законам или нормативным актам.

Временное применение международных договоров, решения о согласии на обязательность которых подлежат принятию в форме закона (чаще всего - ратификация), возможно.

По прошествии со времени принятия Закона о международ­ных договорах почти 15 лет, в течение которых использовалось временное применение договоров, подлежащих ратификации, можно сделать некоторые выводы. Настораживает ставшая в последние годы едва ли ни регулярной практика внесения в Го­сударственную Думу на ратификацию временно применяемых международных договоров с нарушением установленного этим законом 6-месячного срока. Государственная Дума, принимая законы о ратификации соответствующих международных до­говоров, неоднократно рекомендовала Президенту и Правитель­ству обратить внимание заинтересованных государственных органов на недопустимость подобных нарушений^[236]. Несоблюде­ние 6-месячного срока, отведенного Законом о международных договорах для представления в Государственную Думу временно применяемых международных договоров, подлежащих ратифи­кации, неприемлемо не только по той причине, что это является нарушением законодательства, но и потому, что оно порождает конфликт между требованиями, выдвигаемыми национальным и международным правом. С одной стороны, непредставление в установленный срок в Государственную Думу лишает вре­менное применение международного договора внутригосудар­ственной правовой основы и ставит вопрос о законности дей­ствий государственных органов по выполнению обязательств, вытекающих из временно применяемого договора, за предела­ми 6-месячного срока. Например, если временное применение договора предусматривает освобождение от взимания налогов, то за пределами 6-месячного срока такое освобождение государ­ственными органами, в компетенцию которых входит решение этого вопроса, законно только в том случае, если соответствую­щий договор внесен в Государственную Думу на ратификацию или в отношении этого договора представлено предложение о продлении в форме закона срока его временного применения. С другой стороны, в условиях, когда временное применение в отношении других государств, которые по договоренности с Российской Федерацией также временно применяют договор, не прекращено, непредставление в установленный срок между­народного договора в Государственную Думу не влечет за собой международно-правовых последствий и не должно отражаться на выполнении Российской Федерацией обязательств, вытекаю­щих из временно применяемого договора^[237]. Как представляется, чтобы избежать указанного конфликта между требованиями национального и международного права, следует своевременно представлять в Государственную Думу временно применяемые международные договоры, подлежащие ратификации, либо до истечения 6-месячного срока прекращать их временное при­менение по договоренности с другими государствами, которые временно применяют договоры, или уведомлять эти государства о намерении Российской Федерации не становиться участником договоров.

Примеров представления в Государственную Думу предло­жений о продлении, путем принятия закона, срока временно­го применения международных договоров практически нет. В 1997 г. Государственной Думой отклонен проект закона о про­длении срока временного применения Российской Федерацией Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств, подписанного 1 июня 1990 г. Одновременно Госу­дарственной Думой было рекомендовано Президенту поручить МИДу выполнить применительно к соглашению процедуры, пре­дусмотренные п. 3 ст. 23 Закона о международных договорах, т.е. принять решение - при отсутствии какой-либо иной договорен­ности с американской стороной - о направлении ей уведомления о намерении Российской Федерации не стать участником согла­шения и прекратить тем самым его временное применение^[238].

Указанное соглашение, положения которого, как предусмат­ривается в договоренности, оформленной путем обмена нота­ми при его подписании, выполняются до вступления соглаше­ния в силу, начиная с 15 июня 1990 г., подлежит ратификации. Российская Федерация, являясь государством - продолжателем СССР, придерживается в отношении соглашения соответст­вующих международно-правовых норм. Сенатом США даны в 1991 г. совет и согласие на ратификацию соглашения. В 1995 г. Государственная Дума и Совет Федерации в своих соответствую­щих постановлениях рекомендовали Президенту внести в Госу­дарственную Думу законопроект о ратификации соглашения^[239]. Соглашение в Государственную Думу на ратификацию не пред­ставлялось. Законопроект о продлении срока временного при­менения Российской Федерацией соглашения, внесенный пос­ле принятия Закона о международных договорах, был, как уже отмечалось, отклонен Государственной Думой^[240]. В связи с тем, что временное применение Российской Федерацией соглашения продолжалось, Государственная Дума в 2002 г. рассмотрела воп­рос о последствиях применения соглашения для национальных интересов. Отметив в своем постановлении нарушение ст. 23 Закона о международных договорах в части законодательного оформления решения о продлении срока временного примене­ния Российской Федерацией соглашения, Государственная Дума пришла к выводу о том, что «фактически в законодательстве Рос­сийской Федерации отсутствует правовое обоснование неправо­мерно затянувшегося временного применения соглашения Рос­сийской Федерацией» и предложила комитету по международ­ным делам разработать проект закона о внесении дополнений в Закон о международных договорах в части совершенствования правового обоснования временного применения Российской Федерацией международных договоров^[241]. В результате рядом депутатов был внесен законопроект, предусматривающий, что срок временного применения международного договора или его части не может превышать трех лет. В 2004 г. законопроект был отклонен Государственной Думой^[242], так как предлагаемое авто­матическое прекращение Российской Федерацией временного применения международных договоров по истечении 3-летнего периода означало бы односторонние действия, вступающие в противоречие с условиями прекращения временного примене­ния международных договоров, установленными п. 2 ст. 25 Вен­ской конвенции о праве международных договоров. При этом статус международного договора по истечении 3-летнего срока временного применения оставался бы неопределенным.

Что касается прекращения временного применения между­народных договоров, то если в договоре не предусматривается иное либо соответствующие государства не договорились об ином, временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора (п. 2 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров, п. 3 ст. 23 Закона о международных договорах).

Прекращение временного применения по договоренности с государствами, которые также временно применяют между­народный договор, или путем направления уведомления о на­мерении Российской Федерации не стать участником договора осуществляется по решению органа, принявшего решение о его временном применении (о подписании договора, предусмат­ривающего временное применение), т.е. Президентом, Прави­тельством^[243], а в отношении договоров межведомственного ха­рактера - федеральным министром, руководителем иного феде­рального органа исполнительной власти или уполномоченной организации. При этом по решению Президента, Правительства может быть прекращено временное применение как тех между­народных договоров, заключение которых входит в их компе­тенцию, так и тех договоров, решение о согласии на обязатель­ность которых для Российской Федерации подлежит принятию в форме закона (чаще всего - подлежащих ратификации). Что касается прекращения временного применения международных договоров, заключение которых входит в компетенцию Прези­дента, Правительства, то соответствующие решения могут быть приняты ими в любое время, так как законодательство не содер­жит каких-либо ограничений в отношении сроков временного применения таких договоров. Если же признана необходимость прекращения временного применения подлежащего ратифика­ции международного договора, то соответствующее решение Президента, Правительства должно быть принято и временное применение договора прекращено до истечения 6-месячного срока, отведенного Законом о международных договорах для представления в Государственную Думу таких договоров.

Закон о международных договорах (ст. 23) не содержит каких- либо ограничений сферы временного применения договоров в зависимости от их объекта, допуская возможность временного применения в отношении всех категорий международных до­говоров, подлежащих ратификации, включая договоры, устанав­ливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Вместе с тем, совершенно очевидно, что институт временного примене­ния не является универсальным и далеко не каждый междуна­родный договор может применяться временно. Временное при­менение международных договоров следует рассматривать как обусловленное сложившимися обстоятельствами исключение из общего правила, каковым является вступление договора в силу. В этом смысле принципиальный характер имеет п. 3 ст. 31 указан­ного закона, в котором предусматривается, что международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момен­та вступления его в силу для Российской Федерации. Абсолютно справедливым в связи с этим представляется замечание В.Г. Бояр­шинова о том, что «принципиально неправильно использование в договорах России, как это иногда встречается на практике, фор­мулы о выполнении сторонами положений договора до его вступ­ления в силу вместо формулы о его временном применении»¹. К сожалению в российской договорной практике еще встречают­ся неряшливые формулировки, в которых вместо временного применения международного договора и вступления его в силу предусматривается временное и окончательное вступление до­говора в силу. Так, неприемлема формулировка, которая исполь­зуется, например, в ст. 8 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Чад о военно-техническом сотруд­ничестве: «Настоящее Соглашение вступает в силу временно в день подписания и окончательно с даты последнего письменного уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу»^[244].

Ряд ограничений в отношении сферы временного примене­ния международных договоров прямо вытекает из Конституции РФ. Она имеет высшую юридическую силу и любые правовые акты не должны ей противоречить (ч. 1 ст. 15). Не могут времен­но применяться международные договоры, которые содержат правила, требующие изменения отдельных положений Консти­туции РФ (в соответствии со ст. 22 Закона о международных до­говорах решение о согласии на обязательность для Российской Федерации таких договоров возможно в форме закона только после внесения поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке). Кроме того, в Конститу­ции РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опуб­ликованы официально для всеобщего сведения. Согласно Закону о международных договорах (ст. 30) международные договоры официально опубликовываются только по вступлении их в силу для Российской Федерации. Следовательно, временное, до вступ­ления в силу, применение международных договоров, предме­том которых являются права, свободы и обязанности человека и гражданина, невозможно, так как это противоречило бы Кон­ституции РФ.

Начиная с марта 2006 г., в Бюллетене международных догово­ров, который является специализированным изданием, пред­назначенным для опубликования договоров, по представлению МИДа опубликовываются временно применяемые Российской Федерацией международные договоры. Хотя такое опубликова­ние и не предусматривается Законом о международных догово­рах, оно, как представляется, не противоречит ст. 30 Закона о международных договорах и позволяет обеспечить как инфор­мирование всех заинтересованных органов и лиц, так и реали­зацию временно применяемых Российской Федераций междуна­родных договоров, в том числе судами.

В целом временное применение международных договоров следовало бы предусматривать лишь в том случае, если это дей­ствительно обусловлено сложившимися обстоятельствами и имеется твердая уверенность в том, что не придется в односто­роннем порядке прекращать временное применение договора или искать какой-либо иной выход в условиях, когда последствия его временного применения приобрели необратимый характер. К предоставляемой Законом о международных договорах воз­можности временного применения договоров нельзя относится как к универсальной «отмычке». С этой точки зрения неоправ­данным, в частности, было бы временное применение междуна­родных договоров о территориальном разграничении, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и конти­нентального шельфа. Такие попытки, к сожалению, имели место.

При подготовке предложений о временном применении международных договоров федеральные органы исполнитель­ной власти должны в каждом конкретном случае проводить тщательную проработку необходимости, возможности и пос­ледствий временного применения. При этом следует учиты­вать, что временно применяемым договором могут устанавли­ваться иные правила, чем предусмотренные законом, и выпол­нение обязательств, вытекающих из временно применяемого договора, потребует от государственных органов применения, хотя и на временной основе, правил этого договора, а не норм российских законов.

Что касается рассмотрения временно применяемых догово­ров в Государственной Думе, то после того, как временно при­меняемый договор внесен в Государственную Думу на ратифика­цию или в отношении такого договора представлено предложе­ние о продлении (путем принятия закона) срока его временного применения, все последующие действия в значительной степени определяются соответствующими решениями Государственной Думы. При этом важно учитывать, что весь тот период, пока представленный в Государственную Думу временно применяе­мый договор находится на ее рассмотрении, временное приме­нение договора продолжается. В связи с этим следует расценить как неприемлемую имевшую место ситуацию, которая сложи­лась в результате того, что законопроект о ратификации времен­но применяемого договора не набрал необходимого для приня­тия числа голосов в Государственной Думе, однако, не мог счи­таться отклоненным, поскольку для этого требовалось отдельное голосование, которое не проводилось. Постановление Государ­ственной Думы об отклонении законопроекта не принималось, сам договор считался «не прошедшим процедуру ратификации», субъект права законодательной инициативы, внесший законо­проект (в данном случае - Правительство) не был уведомлен об этом, законопроект был возвращен в ответственный комитет, оставаясь на рассмотрении Государственной Думы, а договор между тем продолжал временно применяться. Как следствие воз­никла ситуация неопределенности относительно судьбы между­народного договора.