Последующий контроль конституционности актов, санкционирующих заключение международных договоров и определяющих порядок их применения

Некоторые государства (Германия, Италия, Бельгия, Россия), не предусматривая осуществление судебного конституцион­ного контроля в отношении вступивших в силу для государства международных договоров, т.е.

Основным законом Германии не предусматривается возмож­ность осуществления судебного конституционного контроля в отношении вступивших в силу для Германии международных договоров. В связи с этим федеральный конституционный суд не может прямо повлиять на реализацию международных до­говорных обязательств в национальной правовой системе. Тем не менее федеральный конституционный суд вправе рассматри­вать в порядке последующего контроля вопросы конституцион­ности федеральных законов, санкционирующих ратификацию международных договоров, придающих им действие и опре­деляющих порядок их применения в национальной правовой системе. При этом неизбежно устанавливается, хотя и косвен­ным образом, конституционность международных договоров, вступивших в силу для Германии, поскольку содержание закона зависит от международного договора^[417]. «Конституционный суд ФРГ, - подчеркивает Д. Раушнинг, - не проверяет конституцион­ность международных договоров как таковых. Предметом про­верки может быть законодательно установленный порядок при­менения договорных норм, выраженный в форме федерального закона. Однако содержание принятого закона предопределяется международным договором.

В Италии конституционный суд не определяет конституцион­ность вступивших в силу для Италии международных договоров. Согласно ст. 134 Конституции он вправе проверять на соответ­ствие Конституции только законы и имеющие силу закона акты государства и областей. В связи с этим конституционный суд не может прямо воздействовать на реализацию международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Однако конституционный суд в ряде решений признавал некон­ституционными не сами международные договоры, а законы и административные акты, принятые в целях их имплементации, либо имплементационные положения, содержащиеся в норма­тивных актах, в соответствии с которыми договоры были заклю­чены. Что касается актов, имплементирующих международные договоры, то они всегда занимают по отношению к Конституции и конституционным законам подчиненное положение, могут быть в порядке последующего контроля подвергнуты конститу­ционным судом проверке на предмет соответствия Конституции и признаны не имеющими юридической силы в том случае, если они противоречат Конституции^[419]. При проверке конституцион­ности законов, принятых для осуществления международных договоров, конституционный суд устанавливает, хотя и косвен­ным образом, соответствие Конституции вступивших в силу для Италии международных договоров, так как содержание этих за­конов определяется именно такими договорами^[420].

Признание неконституционным имплементационного зако­на (имплементационного положения закона, санкционирующе­го ратификацию международного договора) может практически парализовать реализацию во внутригосударственной сфере со­ответствующих постановлений договора. Они признаются не­конституционными как бы де-факто. Конституционный суд не без оснований отметил, что конституционность международных договоров может контролироваться лишь косвенно, путем при­знания неконституционными имплементирующих их законов.

В Бельгии определенная роль в реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе принадлежит арбитражному суду, который выполняет функции конституционного контроля. Согласно закону 1989 г. в арбит­ражный суд может быть направлена жалоба о том, что вступив­шими в силу правовыми актами, в том числе актами, санкциони­рующими заключение международных договоров, нарушаются конституционные нормы, касающиеся равенства перед законом (ст. 10), недискриминации в отношении пользования правами и свободами, включая права и свободы меньшинств (ст. 11), пра­ва на образование (ст. 24), разграничения компетенции между федерацией и сообществами, регионами. Если обжалуется акт, санкционирующий заключение международного договора, то соответствующее заявление должно быть подано в течение 60 дней после опубликования акта. При рассмотрении конкретно­го дела судебный орган вправе обратиться в арбитражный суд с просьбой о вынесении предварительного постановления по тем же вопросам, в том числе, как это следует из его решения, приня­того в 1991 г., в отношении актов, санкционирующих заключе­ние международных договоров^[423].

С учетом того, что в Конституции устанавливается необходи­мость парламентского согласия для обеспечения действия между­народных договоров во внутригосударственной сфере, возникает вопрос о том, как отразится на реализации международных до­говорных обязательств решение арбитражного суда о признании не соответствующим конституционным нормам закона об одоб­рении международного договора. Иными словами, будет ли та­кое решение означать, что международный договор становится невыполнимым во внутригосударственной сфере, оставаясь в то же время действующим для Бельгии в международном плане^[424].

В Украине конституционный суд уполномочен осуществлять последующий контроль конституционности не только междуна­родных договоров, но и актов, санкционирующих их заключе­ние. Согласно ст. 89 Закона о конституционном суде Украины конституционность принятых Верховной Радой, президентом или кабинетом министров правовых актов о вступлении в силу для Украины международных договоров устанавливается кон­ституционным судом по внесении конституционных представ­лений президентом, не менее 45 депутатами, верховным судом, уполномоченным Верховной Рады по правам человека, Верхов­ной Радой автономной республики Крым. Важно отметить, что после рассмотрения дела о конституционности указанного пра­вового акта конституционный суд выносит заключение о кон­ституционности международного договора, который вступил в силу по этом правовому акту.

В России Конституционный Суд не вправе рассматривать на предмет соответствия Конституции РФ вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры. Возможность разрешения Конституционным Судом дел о соответствии Кон­ституции РФ федеральных законов, нормативных актов Прези­дента и Правительства предусмотрена Конституцией РФ (ч.

Одни авторы (например Э.М. Аметистов) приводят в обосно­вание невозможности, как правило, рассмотрения Конституци­онным Судом таких законов и иных актов после вступления в силу для Российской Федерации международных договоров сле­дующие аргументы. Во-первых, такое рассмотрение нарушало бы смысл и цель ограничения компетенции Конституционного Суда, которое позволяет ему рассматривать вопросы конститу­ционности лишь не вступивших в силу для Российской Федера­ции международных договоров, и представляло бы способ обой­ти это ограничение, так как означало бы рассмотрение вопроса о конституционности международного договора, вступившего в силу, через законы и иные акты, санкционирующие его заклю­чение. Во-вторых, признание Конституционным Судом таких за­конов и иных актов неконституционными означало бы, что они утрачивают силу и тем самым становятся недействительными и санкционированные ими соответствующие международные договоры Российской Федерации. В результате могут оказаться нарушенными международные обязательства Российской Феде­рации и, следовательно, затронуты интересы других государств - участников данных договоров, для которых они также вступили в силу. Такие последствия явно выходят за пределы компетенции Конституционного Суда. При этом Э.М. Аметистов основывает­ся на норме ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, устанавливающей, что участник договора «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора», а также приводит ст.

По мнению других авторов (например А.Н. Талалаева), нет оснований считать, что Конституционный Суд не вправе про­верять конституционность законов о ратификации междуна­родных договоров и иных нормативных актов, посредством которых принимаются решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров, после

См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий. С. 276-278. вступления договоров в силу для Российской Федерации и вы­носить решения о неконституционности таких законов и иных нормативных актов, вследствие чего они утрачивают силу, так как это не влечет за собой автоматического прекращения дей­ствия международного договора. Он продолжает действовать независимо от судьбы санкционировавшего его заключение закона. Вынесение Конституционным Судом постановления, в котором закон или иной нормативный акт признается не со­ответствующим Конституции РФ, влечет за собой утрату этим актом силы. Но утрата этим актом силы ограничивается вну­тригосударственной сферой и не затрагивает международно­правовую сферу, т.е. не затрагивает международно-правовую действительность договора, если он заключен в соответствии с международным правом^[425].

И.И. Лукашук считает возможным разрешение Конституцион­ным Судом споров о компетенции в связи с заключением между­народных договоров, если компетенция, являющаяся предметом спора, определена Конституцией РФ. Вместе с тем он полагает, что Конституционный Суд в данном случае должен учитывать и Закон о международных договорах, представляющий собой за­конодательное развитие соответствующих положений Конститу­ции РФ^[426].

В ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, предусматривающей возмож­ность разрешения Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента и Правительства, не делается различия между фе­деральными законами, актами Президента и Правительства, посредством которых принимаются решения о согласии на обя­зательность для Российской Федерации международных догово­ров, и иными федеральными законами, актами Президента и Правительства. Разумеется, это различие существует. Федераль­ные законы, акты Президента и Правительства, посредством которых принимаются решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров, санк­ционируют заключение международных договоров. Однако само заключение международных договоров является резуль­татом основанных на таких федеральных законах, актах Пре­зидента и Правительства процедур: подписания, если договор вступает в силу с даты его подписания; обмена документами, образующими договор; обмена ратификационными грамотами и документами о принятии, утверждении (депонирования их, а также документов о присоединении у депозитария). Признание Конституционным Судом неконституционности федерального закона, акта Президента или Правительства, посредством кото­рого было принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, затрагива­ет лишь внутригосударственные процедуры, необходимые для выражения согласия на обязательность для Российской Феде­рации международного договора, и не влияет на сам договор: он продолжает оставаться в силе для Российской Федерации до его прекращения в соответствии с условиями самого договора и международным правом.

Кроме того, не исключается и возможность спора о компетен­ции в связи с заключением международных договоров. Возник­новение такого спора может быть обусловлено тем, что способ выражения согласия на обязательность для государств междуна­родного договора оставляется на усмотрение сторон либо путем указания на возможные способы (например, подписание, т.е. окончательное - без условия о ратификации, принятии или ут­верждении - подписание; ратификация; принятие, утверждение; присоединение), либо путем установления лишь общего требо­вания выполнения сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления его в силу. В отношении конкретно­го договора мнение органов законодательной и исполнительной власти о том, является ли в данном случае надлежащей процеду­рой ратификация (в форме федерального закона, т.е. с санкции парламента) или, например, решение Правительства об утверж­дении, могут не совпадать. Орган государственной власти субъ­екта РФ также может оспорить принятое без согласования с ним решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, затрагивающего вопросы, относя­щиеся к ведению субъекта, или полномочия субъекта по предме­там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов^[427]. Речь в таких ситуациях может идти о типичном случае спора о компетенции на принятие решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора.

Конституционный Суд уполномочен разрешать споры о ком­петенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 125 Кон­ституции РФ). В развитие этой конституционной нормы ст. 34 Закона о международных договорах предусматривает возмож­ность разрешения Конституционным Судом споров о компетен­ции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов в связи с заключением международных договоров. Статьей 93 Закона КС РФ установ­лены условия, которым должно отвечать ходатайство о разре­шении спора о компетенции. В частности, необходимо, чтобы оспариваемая компетенция определялась Конституцией РФ, а стороны спора исчерпали иные способы его разрешения.

Как представляется, если речь идет о проверке конституцион­ности федерального закона, акта Президента или Правительства, посредством которых было принято решение о согласии на обяза­тельность для Российской Федерации международного договора, уже вступившего в силу для Российской Федерации, субъекты, обладающие правом на обращение в Конституционный Суд, мог­ли бы на основании п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом (в случае спора о компетенции - с ходатайством на основании п. «а» и «б» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ), поставив вопрос не о соответствии Конституции РФ вступившего в силу для Российской Федерации международного договора (что противоречило бы Конституции РФ), а о праве того или иного органа принимать такое реше­ние, исходя из установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В том случае, если Кон­ституционный Суд признает издание акта не входящим в компе­тенцию принявшего его органа государственной власти, акт ут­рачивает силу, и орган, принявший решение о согласии на обяза­тельность для Российской Федерации международного договора, обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению до­говора или его изменению. Такой подход соответствовал бы Кон­ституции РФ и не противоречил бы международному праву.

Итак, Конституционный Суд, не обладая правом осущест­влять в отношении международных договоров последующий конституционный контроль, не может прямо воздействовать на реализацию международных договорных обязательств в право­вой системе РФ. Косвенное, через признание неконституцион­ными федеральных законов, актов Президента и Правительства, посредством которых приняты решения о согласии на обязатель­ность для Российской Федерации международных договоров, влияние, по всей вероятности, не исключается^[428].

5.3.