Отсутствие общего требования одобрения парламентом международных договоров
Роль парламента во внутригосударственных процедурах принятия международных договорных обязательств Великобританией и другими государствами, право которых не содержит общего требования одобрения парламентом международных договоров (Канада, Австралия, Израиль), отличается своеобразием и заслуживает специального анализа.
С одной стороны, участие парламента имеет ограниченный характер. Именно то обстоятельство, что международные договоры сами по себе не имеют силы во внутригосударственном праве, рассматривается в качестве причины ограниченного участия парламента во внутригосударственных процедурах заключения договоров. Заключение международных договоров, будучи прерогативой короны, на практике является функцией правительства, осуществление которой не требует существенного участия парламента. Участие парламента в основном выражается в том, что правительство политически ответственно перед ним за свою деятельность, парламент имеет право на получение информации о намерениях правительства и проведение консультаций. С другой стороны, роль парламента не сводится только к этому. Ограниченный характер непосредственного участия парламента во внутригосударственных процедурах принятия международных договорных обязательств вполне компенсируется его ролью в реализации договоров в национальной правовой системе. В тех случаях, когда характер обязательств, предусматриваемых международным договором, обусловливает необходимость его реализации во внутригосударственной сфере в законодательном порядке, обычной практикой является обеспечение принятия парламентом имплементационного законодательства до того, как правительство приступит к ратификации договора. Требование законодательного обеспечения реализации международных договоров вызывает необходимость принятия парламентом имплементационного законодательства, которое не является парламентским одобрением, санкционирующим заключение международных договоров, но может выступать в том, что касается сферы действия закона, как предварительное условие их ратификации.Сравнивая степень участия парламентов различных стран во внутригосударственных процедурах принятия международных договорных обязательств, греческий профессор, председатель рабочей группы по взаимоотношениям между международным и внутригосударственным правом Европейской комиссии за демократию через право К. Экономидес приходит к выводу о том, что в соответствии со сложившейся в Великобритании практикой участие парламента в большей степени связано с осуществлением договоров путем принятия законодательных мер, необходимых для их применения внутри страны, чем с предоставлением разрешений на их заключение[68].
В Великобритании заключение международных договоров рассматривается как часть прерогативы короны, т.е. ее неотъемлемых исключительных прав, не производных от решений парламента. Полномочия по заключению международных договоров принадлежат короне и осуществляются на практике правительством, действующим от имени короны[69]. Как отмечает П. Бромхед, одной из наиболее важных прерогатив короны является право заключения международных договоров без согласия парламента. Однако если действия короны противоречат мнению большинства в Палате общин, то она выражает вотум недоверия, являющийся формой ответственности правительства перед пар- ламентом[70]. Решение о том, заключать или нет тот или иной международный договор, зависит исключительно от правительства и основано на его оценке содержания договора. Национальное право не содержит общего требования парламентского одобрения, санкционирующего заключение международных договоров.
Тем не менее правительство учитывает конституционную практику, известную как «правило Понсонби» (Ponsonby Rule), в соответствии с которым текст любого договора, нуждающегося в ратификации (принятии, утверждении, присоединении или взаимном уведомлении о выполнении конституционных и иных внутригосударственных процедур), вместе с пояснительной запи- ской направляется в парламент за 21 сессионный день до того, как будет осуществлена его ратификация[71].
«Правило Понсонби» введено в практику в 1924 г. в период пребывания у власти лейбористского правительства Р. Макдональда и применяется (с перерывом с декабря 1924 г. по 1929 г. и некоторыми исключениями в первые годы) до сих пор[72]. Статус «правила Понсонби» недостаточно ясен, хотя к настоящему времени оно достигло, вероятно, статуса конституционного соглашения (Constitutional Convention)[73].В соответствии с «правилом Понсонби» текст международного договора направляется в обе палаты парламента лишь с целью информирования его членов о намерениях правительства. «Правило Понсонби» не предполагает необходимости ни формального одобрения парламентом договора, ни получения правительством согласия или санкции парламента на его ратификацию, а дает парламенту возможность лишь обсуждать, если он пожелает, положения договора до того, как будет выражено в международном плане согласие на его обязательность для Великобритании. «Правило Понсонби» предоставляет оппозиции возможность потребовать обсуждения вопроса о целесообразности предстоящей ратификации международного договора, однако на практике такое обсуждение, если оно проводится, не завершается, как правило, голосованием. При этом в отношении международных договоров со значительными последствиями не исключается, очевидно, и постановка вопроса о доверии правительству. Однако правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в Палате общин большинством, имеет возможность контролировать работу нижней палаты и добиваться одобрения своей политики. Вне пределов действия «правила Понсонби» в отношении тех международных договоров, которые не подлежат ратификации, также не исключается направление в парламент текста договора после его парафирования и до подписания в том случае, если имеется значительный интерес парламента к содержанию договора. Во всех иных случаях, когда ратификация не требуется, текст международного договора после вступления его в силу направляется в парламент для сведения его членов и опубликовывается в официальном издании (Treaty Series)[74].
Роль исполнительной власти в заключении международных договоров может, в виде исключения, ограничиваться требованием получения парламентского согласия в форме статута. Примерами такого рода ограничений является старое исключение в отношении договоров, предусматривающих уступку территории, а также исключение в отношении Акта 1978 г. о выборах в Европейский парламент, устанавливающего, что договоры, предусматривающие расширение полномочий Европейского парламента, должны одобряться британским парламентом до того, как они могут быть ратифицированы Великобританией[75]. Парламентское согласие в форме статута, предваряющее заключение международного договора, может иметь место, если актом парламента прямо устанавливается, что определенный договор нуждается в таком согласии, или если правительство само обращается к парламенту с соответствующей просьбой (в случае международных договоров со значительными политическими последствиями). Так, Договор о реформе (Лиссабонский договор), призванный заменить в Европейском союзе так и не вступившую в силу «евроконституцию», был одобрен Палатой общин и Палатой лордов британского парламента, прежде чем была получена санкция королевы на его ратификацию. При этом внутригосударственные процедуры ратификации Лиссабонского договора в июне 2008 г. были приостановлены до вынесения Верховным судом Великобритании решения по иску бизнесмена Ст. Уилера, оспорившего отказ правительства вынести вопрос об одобрении этого договора на референдум и протестовавшего против решения правительства не проводить референдум, а ограничиться парламентским голосованием. Лишь после решения Верховного суда о том, что правительство не обязано устраивать референдум по вопросу об одобрении Лиссабонского договора, внутригосударственные процедуры по его ратификации были продолжены[76].
Законодательство Канады не содержит требования парламентского одобрения, санкционирующего заключение правительством международного договора.
Однако до того, как будет выражено в международном плане согласие на обязательность для Канады международного договора, правительство может направить текст договора в парламент не только для привлечения к нему внимания членов Палаты общин и сенаторов, но и с целью официального одобрения договора парламентом в форме совместной резолюции. Решение о том, следует ли запрашивать одобрение парламента в форме совместной резолюции обеих палат или ограничиться направлением текста договора в парламент, не запрашивая при этом его официального одобрения, принимается в каждом конкретном случае правительством. Одобрение парламента, как правило, запрашивается в отношении международных договоров, связаных с санкциями военного или экономического характера, предусматривающих политические или военные обязательства с серьезными последствиями либо влекущих значительные расходы государственных финансовых средств. В последнее время распространение получила практика направления правительством текстов международных договоров, имеющих важное значение, в соответствующие комитеты парламента с целью проведения консультаций до официального представления их в парламент[77].Согласно Конституции Австралии заключение международных договоров - это функция исполнительной власти. При этом не требуется одобрения международных договоров парламентом. «Правительство может, ратифицировав договор, в международно-правовом отношении связывать Австралию обязательствами по договору. Одобрение парламента для такой ратификации не требуется»[78]. Хотя Конституция и не возлагает на парламент какую-либо официальную функцию во внутригосударственных процедурах, необходимых для заключения международных договоров, тексты всех международных договоров (за исключением тех, которые по решению правительства признаны особо срочными или конфиденциальными) направляются правительством в сенат и палату представителей парламента по крайней мере за 15 сессионных дней (для договоров, которые имеют важное политическое, экономическое или социальное значение и могут вызвать большой общественный интерес, этот срок увеличен до 20 сессионных дней) до того, как правительством будет выражено в международном плане согласие на обязательность международного договора (австралийский аналог «правила Понсонби» в Великобритании).
Хотя эта процедура не предполагает необходимости ни предварительного одобрения парламентом договора, ни получения правительством формального разрешения на его ратификацию, она рассматривается как создающая разумный баланс между необходимостью соответствующего парламентского и публичного рассмотрения договоров и необходимостью своевременных действий правительства в отношении договоров. Что касается предложений о необходимости парламентского санкционирования заключения международных договоров, то превалирующей является точка зрения, согласно которой «процедура парламентского одобрения (в отличие от существующей системы парламентского изучения) приведет лишь к значительному затягиванию внутригосударственного процесса заключения договоров без какого-либо осязаемого положительного эффекта по сравнению с тем, который уже достигнут в результате реформирования процедуры заключения договоров»1.С 1996 г. функционирует парламентский совместный постоянный комитет по договорам, состоящий из 16 членов, представляющих обе палаты парламента (в него входят представители правящей и оппозиционной партий, партий меньшинства и независимые депутаты). Совместный постоянный комитет рассматривает направленные правительством в парламент международные договоры вместе с материалами, содержащими анализ последствий участия в них Австралии для национальных интересов, может проводить публичные слушания и делать рекомендации правительству. Этот комитет служит средством распространения в парламенте информации о поступивших договорах и является форумом для изложения своих мнений заинтересованными группами, правительствами штатов и территорий.
Международные договоры обычно направляются в парламент после их подписания, но до того, как правительством предпринимаются действия, в результате которых договор становится обязательным для Австралии, т.е. до принятия правительством соответствующего решения в парламент направляются тексты международных договоров, подлежащих ратификации, или договоров, к которым производится присоединение. Заключение двусторонних договоров, как правило, проводится в два этапа: после подписания требуется письменное уведомление о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для вступления этих договоров в силу. Лишь в случае особой срочности в двустороннем договоре может предусматриваться его вступление в силу с даты подписания. При этом не исключается направление в парламент текстов международных договоров после парафирования и до подписания. Многосторонние договоры обычно подписываются под условием ратификации.
По завершении рассмотрения совместный постоянный комитет по договорам подготавливает и направляет в парламент соответствующий доклад, в котором содержится совет относительно того, должна ли Австралия предпринимать действия по принятию международных договорных обязательств, а также по другим связанным вопросам, возникшим в процессе рассмотрения. Правительство не предпринимает действий по выражению в международном плане согласия на обязательность международного договора, пока доклад, подготовленный совместным постоянным комитетом по договорам, не будет направлен в парламент[79].
В Израиле в соответствии с актом 1983 г., регулирующим взаимоотношения правительства и парламента в вопросах ратификации международных договоров, договор может быть ратифицирован только после того, как он был направлен в кнессет на период не менее чем две недели (израильский аналог «правила Понсонби» в Великобритании). Главной целью такого направления является информирование парламента о намерениях исполнительной власти. При этом не требуется одобрения парламентом международного договора, а предполагается лишь возможность его обсуждения, если парламент пожелает. Разумеется, не исключается и проведение соответствующих консультаций[80].
1.2.