2.3 Формы парламентского контроля, осуществляемые депутатами Государственной Думы

Статья 5 Закона о парламентском контроле предусматривает две формы индивидуальной контрольной деятельности депутатов Государственной Думы: традиционную - направление запроса депутата Г осударственной Думы (п.

Депутатский запрос является одной из самых первых форм отечественного парламентского контроля. В Российской Империи он, по существу, был единственной позитивно-правовой возможностью влияния депутатов Государственной Думы на Совет Министров^[248]. Как индивидуальная, достаточно эффективная форма парламентского контроля, запрос депутатов представительных органов любого уровня просуществовал весь советский пери- од^[249].

В настоящее время направление запроса депутата Государственной Думы регламентируется Законом о статусе депутата. Согласно п.п. «е» и «з» ч. 1 ст. 7 этого Закона видами депутатского запроса являются внесение запроса депутата Государственной Думы (депутатского запроса) и обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

Федеральный законодатель не дает легального толкования указанных терминов. Для установления их содержания можно воспользоваться определением этих понятий, которое дается в актах Г енеральной Прокуратуры Российской Федерации: депутатский запрос - оформленный надлежащим образом, с соблюдением требований федерального законодательства, документ, направленный членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, адресованный Генеральному прокурору Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию; обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания - документ, направленный в органы прокуратуры, с сообщением о нарушениях закона, а также с просьбой о предоставлении информации, сведений или документов по вопросам, связанным с их деятельностью, не оформленный как запрос^[250].

Депутатский запрос может быть адресован исключительно к органам публичной власти и должностным лицам, исчерпывающий перечень которых указан в ч. 1 ст. 14 Закона о статусе депутата: 1) Председателю Правительства Российской Федерации, 2) членам Правительства Российской Федерации, 3) Генеральному прокурору Российской Федерации, 4) Председателю Следственного комитета Российской Федерации, 5) Председателю Центрального банка Российской Федерации, 6) Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, 6) председателям комиссий референдума, 7) руководителям иных федеральных органов государственной власти, 8) руководителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 9) руководителям органов местного самоуправления, 10) руководителям Пенсионного фонда Российской Федерации; 11) руководителям Фонда социального страхования Российской Федерации; 12) руководителям Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации.

Депутатский запрос имеет целью получение от указанных субъектов информации, необходимой депутату Государственной Думы для исполнения своих полномочий. Депутатский запрос направляется в пределах компетенции органа власти или должностного лица, которому такой запрос направлен. Исключение составляют депутатские запросы, адресованные Генеральному прокурору Российской Федерации или Председателю Следственного комитета Российской Федерации. Здесь предметом запроса, как правило, являются

нарушения, допущенные органами государственной власти, местного самоуправления, либо должностными лицами.

Запрос депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты, т.е. внесение запроса является частной инициативой депутата. При этом не допускается вмешательство в деятельность органов дознания, следователей и судов.

Инициатору запроса законом предоставлено право участия в заседании органа публичной власти, в адрес которого направлен запрос, при рассмотрении вопросов, указанных в депутатском запросе.

Ответ на депутатский запрос осуществляется исключительно в письменной форме с соблюдением общего формального требования - наличие официального бланка соответствующего органа, которому такой запрос адресован, подписи руководителя либо лица, его замещающего, а также печати органа власти. Срок для ответа на депутатский запрос установлен в течение тридцати дней с момента его получения либо в иной согласованный сторонами срок.

Материально-процессуальная правовая конструкция депутатского обращения практически идентична конструкции депутатского запроса. Однако круг лиц, к которым депутат обладает возможностью обратиться с обращением, значительно шире, чем в случае внесения депутатского запроса и включает в себя также любые государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации независимо от форм собственности, а также любые физические и юридические лица.

Согласно п. «з» ч. 1 ст. 7 Закона о статусе депутата обращение к соответствующим должностным лицам содержит требование принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Здесь обязанность должностного лица состоит не столько в информировании депутата, сколько в совершении действий, направленных на устранение нарушения прав граждан. Поэтому в соответствии со ст. 17 Закона о статусе депутата должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций при обращении депутата Государственной Думы по вопросам, связанным с их деятельностью, должны безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных материалов - не позднее 30 дней со дня получения обращения) дать ответ на это обращение и предоставить запрашиваемые документы или сведения. При этом сведения, составляющие государственную тайну, предоставляются в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной тайне».

Необходимо отметить, что на депутатские обращения в отличие от депутатских запросов не распространяются законодательные гарантии их надлежащего рассмотрения. Однако в подзаконных актах установлен единый порядок работы, как с депутатскими запросами, так и с обращениями депутатов. Он регулируется нормами Регламента Правительства Российской Федерации, Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также разработанными на их основе регламентами федеральных органов исполнительной власти^[251].

Согласно п. 9 Типового регламента запрос депутата Государственной Думы Председателю Правительства или заместителям Председателя Правительства направляется Аппаратом Правительства для подготовки ответа федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство и к ведению которых относятся содержащиеся в депутатском запросе вопросы.

Ответ на депутатский запрос направляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Обращение депутата Государственной Думы к Председателю Правительства или заместителям Председателя Правительства направляется Аппаратом Правительства для ответа федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство. Ответ на обращение (предоставление запрашиваемых документов или сведений) дается соответствующим руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем в письменной форме не позднее чем в 30-дневный срок со дня поступления обращения в Правительство.

Ответственность за организацию совместной проработки вопросов, поставленных в депутатском запросе (обращении), несет руководитель федерального органа исполнительной власти, указанного первым.

Депутатский запрос, обращение депутата Государственной Думы по вопросам их ведения к руководителю федерального органа исполнительной власти или его заместителю прорабатываются в аналогичном порядке.

При обращении депутата Государственной Думы по вопросам, связанным с их деятельностью, в федеральные органы исполнительной власти должностные лица указанных органов безотлагательно (при необходимости получения дополнительных материалов - не позднее 30 дней с даты получения обращения) дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения. Сведения, составляющие государственную тайну, предоставляются с соблюдением требований, установленных федеральным Законом о государственной тайне.

При этом депутатский запрос или обращение депутата Государственной Думы к федеральному министру или его заместителю могут быть направлены ими для проработки и ответа в находящиеся в ведении федерального министерства федеральные службы и федеральные агентства в соответствии с их полномочиями и сферой деятельности.

Вместе с тем анализ отдельных регламентов федеральных органов исполнительной власти позволяет выделить следующие особенности рассмотрения депутатских запросов и обращений, непредусмотренные Типовым регламентом.

Во-первых, в отдельных федеральных органах исполнительной власти процедура подготовки ответа на депутатские запросы и обращения ставится на особый контроль, что является дополнительной гарантией надлежащей подготовки ответа. Например, к таким органам относятся Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по оборонному заказу, Министерство обороны Российской Федерации^[252].

Во-вторых, существуют различная степень детализации процедуры подготовки ответов на депутатский запрос или обращение.

В-третьих, за некоторыми федеральными службами закреплена обязанность только готовить проекты ответа на депутатский запрос^[253].

Недостатком регулирования рассмотрения депутатских запросов и обращений является то, что до настоящего момента некоторые регламенты федеральных органов исполнительной власти не приведены в соответствие со ст.

Согласно указанному решению было признано недействующим положение Регламента, закрепляющее, что ответ на депутатский запрос дается не должностным лицом, которому направлен запрос, а соответствующим должностным лицом федерального органа исполнительной власти, которому было перенаправлен запрос Аппаратом Правительства Российской Федерации для подготовки ответа. Это признано противоречащим ст. 14 Закона о статусе депутата и приводило к тому, что Правительство России фактически было выключено из рассмотрения депутатских запросов по существу.

На сегодняшний момент отдельные регламенты федеральных органов исполнительной власти еще не приведены в соответствие с указанной нормой Закона о статусе депутата, что ведет к нарушению процедуры подготовки ответов на депутатские запросы и обращения^[255].

В правовой науке существует мнение, согласно которому депутатские запросы и обращения в органы прокуратуры не могут рассматриваться как самостоятельные формы контроля, а должны рассматриваться как формы взаимодействия^[256]. Указанная позиция требует уточнения. Необходимо учитывать, что такое взаимодействие осуществляется при проведении парламентского контроля, поскольку предметом депутатского запроса или обращения является, как правило, правоприменительная деятельность федеральных органов исполнительной власти. Поэтому вряд ли уместно именовать возникающие при этом отношения как взаимодействие, более точно их специфику отражает форма контроля. Подтверждение такой специфики находим в нормативных актах.

Например, порядок рассмотрения депутатских запросов и обращений в органы прокуратуры урегулирован Приказом Генпрокуратуры России от 03.06.2013 г. № 230 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации»^[257], Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 г. № 45 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации»^[258]. Согласно перечисленным актам, порядок рассмотрения депутатского запроса и обращения не отличается от порядка рассмотрения обращений граждан, но подлежат особому контролю. Аналогичное положение закреплено и в приказе Следственного комитета РФ.

В целях выявления места депутатских запросов и обращений в едином механизме парламентского контроля Государственной Думы, необходимо соотнести их с иными формами парламентского контроля. Изучение нормативных правовых актов показывает, что неудовлетворительное рассмотрение депутатских запросов и обращений в органах федеральной исполнительной власти может стать основанием:

1) для направления Председателю Правительства Российской Федерации, Г енеральному прокурору Российской Федерации парламентских запросов в связи с недопущением нарушения законодательства и прав граждан^[259];

2) для приглашения руководителей федеральных органов исполнительной власти на «правительственный час», проведения парламентских слушаний;

3) для подготовки обращений Государственной Думы к Президенту Российской Федерации о недопущении незаконной деятельности федеральных органов исполнительной власти^[260].

Следовательно, депутатские запросы и обращения, являясь индивидуальными формами контроля, при определенных обстоятельствах могут являться основаниями для применения коллективных форм парламентского контроля, в частности, парламентских запросов.

Направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов. Появление данной формы парламентского контроля связана с развитием в России нового типа организаций - юридических лиц публичного права (Банка России, государственных корпораций, государственной компании). Все эти структуры исполняют публичные функции, работают в интересах всего государства и общество и потому их деятельность становится объектом парламентского контроля.

В соответствии со ст. 12 Закона о Банке России функционирует коллегиальный орган - Национальный банковский совет (НБС), который формируется из представителей различных ветвей власти: президентской, законодательной, исполнительной, и фактически осуществляет контрольные функции по отношению к Банку России, не нарушая при этом его независимости в реализации функций и полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В состав НБС входят три представителя от Г осударственной Думы, которые направляются в соответствии со ст. 172 Регламента Государственной Думы. Так, кандидатуры для избрания трех представителей выдвигаются депутатами Государственной Думы из числа депутатов. Письмо депутата (депутатов) Г осударственной Думы, содержащее предложение о кандидатурах в состав НБС, направляется в Комитет Г осударственной Думы по финансовому рынку, где предварительно рассматриваются на его заседании. Данный комитет вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты.

Кандидат в состав Национального банковского совета выступает перед Государственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по обсуждаемой кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты.

Решение Государственной Думы по вопросу формирования Национального банковского совета считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 июня 2012 г. № 565-6 ГД «О представителях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Национальном банковском совете» представителями от Госдумы в Совете назначены: 1) Бурыкина Наталья Викторовна; 2) Лакутин Николай Афанасьевич; 3) Маркин Эдуард Витальевич^[261]. Отзыв депутатов - членов НБС осуществляется также Государственной Думой.

Несколько иной порядок установлен для направления представителей

Государственной Думы в государственные корпорации и государственную компанию. Постановлением ГД ФС РФ от 21.06.2013 № 2484-6 ГД^[262]. Регламент Государственной Думы дополнен гл. 21.1. «Направление представителей Г осударственной Думы в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов». Согласно ст. 175.1. Государственная Дума направляет своих представителей в наблюдательные советы организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, а также в иные создаваемые Российской Федерацией органы и организации. Соответствующие представления вносятся Председателем Г осудар- ственной Думы по предложениям профильных комитетов.

Полномочия представителя Государственной Думы в организациях могут быть прекращены досрочно на основании представления, внесенного Председателем Государственной Думы по предложению профильного комитета. Указанное представление должно содержать предложение о назначении нового представителя Государственной Думы в указанной организации. При этом полномочия представителя Г осударственной Думы в организации, в отношении которого внесено представление о досрочном прекращении его полномочий, прекращаются со дня назначения нового представителя Государственной Думы в соответствующей организации.

Представители Государственной Думы в организациях не реже одного раза в год представляют в профильные комитеты отчет о своей деятельности. Порядок и сроки представления соответствующего отчета определяются профильным комитетом (ст. 175.2.).

На сегодня законодательно установлено членство депутатов Государственной Думы в наблюдательных советах Государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Государственной компании «Российские автомобильные дороги». Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в состав наблюдательного совета Г осударственной компании входят двенадцать членов, в том числе два - от Государственной Думы. Такое же количество представителей Государственной Думы включаются в наблюдательный совет Фонда согласно ст. 7 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Контрольные задачи депутатов Г осударственной Думы - представителей в государственных корпорациях, государственной компании, устанавливаются статусными законами. В частности, наблюдательный совет Г осударственной компании согласно ст. 8 ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» осуществляет постоянное наблюдение, включая контроль, за деятельностью Государственной компании, в том числе за исполнением принимаемых иными органами управления Государственной компании решений, использованием средств Г осударственной компании, соблюдением Государственной компанией требований Федерального закона. Аналогичные задачи определены и в ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

В настоящее время в Государственной Думе рассматривается проект Федерального закона № 416116-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[263], которым предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии», Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития», Федеральный закон от 16 октября 2012 года № 174-ФЗ «О Фонде перспективных исследований», Федеральный закон от 2 ноября 2013 года № 291-ФЗ «О Российском научном фонде и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Указанным проектом предполагается законодательно установить гарантированное участие членов Совета Федерации и депутатов Г осударствен- ной Думы в наблюдательных советах государственных корпораций и фондах (по одному члену от каждой палаты Федерального Собрания), что позволит усилить контроль за деятельностью корпораций со стороны Федерального Собрания, в том числе Государственной Думы.

По нашему мнению, направление представителей палат Федерального Собрания является недостаточной формой для обеспечения парламентского контроля за деятельностью государственных корпораций и компаний. Указанный вывод базируется на следующих эмпирических данных.

Во-первых, на сегодняшний момент отсутствуют представители палат Федерального Собрания в следующих государственных корпорациях и компаниях: а) Агентство по страхованию вкладов; б) Внешэкономбанк; в) Ростехнологии; г) Росатом; д) Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта.

Во-вторых, даже с учетом внесения поправок, предусмотренных проектом Федерального закона № 416116-6, количество представителей палат Федерального Собрания будет значительно меньше, чем представителей иных органов и должностных лиц. На сегодняшний момент в состав наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства включаются по два представителя от каждой палаты Федерального Собрания (утверждаются Правительством) по сравнению с шестью кандидатами от Президента и пятью от Правительства. В состав наблюдательного совета Российская корпорация нанотехнологий включаются по два представителя от каждой палаты Федерального Собрания (утверждаются Правительством) по сравнению с пятью кандидатами от Президента и пятью от Правительства. В состав наблюдательного совета ГК Российские автомобильные дороги включаются по два представителя от каждой палаты Федерального Собрания (утверждаются Правительством) с семью кандидатами от Правительства и одного от Счетной палаты. Таким образом, указанные представители не смогут обеспечить надлежащий контроль палат Федерального Собрания за деятельностью государственных корпораций и компаний и отстаивать их интересы в контрольных механизмах.

Устранить данную негативную тенденцию возможно посредствам распространения непосредственных форм контроля палат парламента на деятельность государственных корпораций и компаний, а именно парламентских запросов, «правительственных часов», обращений комитетов и комиссий и т.п.

Статья 12 Закона о парламентском контроле предусматривает возможность участия депутата Государственной Думы в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. Такая деятельность регламентирована главой 21.3 Регламента Государственной Думы. Статья 175.6 определяет, что по решению Правительства Российской Федерации представители палат Федерального Собрания Российской Федерации могут участвовать в работе правительственной комиссии. Решение о направлении представителя (представителей) Государственной Думы для участия в работе правительственной комиссии принимается палатой по представлению профильного комитета. Соответствующее решение палаты оформляется постановлением Государственной Думы, проект которого вносится профильным комитетом.

В соответствии со ст. 175.7. Регламента представитель (представители) Государственной Думы, принимавший (принимавшие) участие в работе правительственной комиссии, представляет (представляют) отчет об итогах деятельности правительственной комиссии на заседании профильного комитета Государственной Думы. По результатам рассмотрения отчета и в случае выявления неполноты информации о причинах возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий профильный комитет может направить указанную информацию в Правительство Российской Федерации, либо в соответствующий государственный орган, или соответствующему должностному лицу. На сегодняшний день примеров участия депутатов Г осударственной Думы в работе правительственных комиссий нами не установлено.

Отраслевые законодательства могут предусматривать и другие формы контрольной деятельности депутатов. Например, уголовно-исполнительное законодательство устанавливает право посещения депутатами учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания^[264]. Указанная контрольная форма закреплена в ст. 24 УИК РФ и в п. 5 ч. 1 ст. 38 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»^[265].

Таким образом, контрольные полномочия депутата Государственной Думы являются составной частью конституционно-правового статуса депу- тата.^[266]. Контрольный статус депутата Государственной Думы закреплен не только в статусном законе, но и в Законе о парламентском контроле, а также в иных нормативных правовых актах. Этот статус обеспечивается также нормами административного законодательства, которыми установлена административная ответственность должностных лиц за невыполнение законных требований депутата^[267]. Индивидуальный контроль депутатов за деятельностью федеральных органов исполнительной власти является не всегда достаточно эффективным. Это может явиться основанием для применения коллективных форм парламентского контроля. Новые формы индивидуальной контрольной деятельности, закрепленные в Законе о парламентском контроле, требуют более глубокой нормативной регламентации и организационного сопровождения.