Судова практика у справах щодо припинення виплат пенсій отримувачам, які залишились проживати на тимчасово окупованих територіях Луганської та Донецької областей

Розвиток відповідного пенсійного законодавства: історична довідка

У зв'язку із проведенням активних бойових дій в окремих районах Донецької та Луганської областей функціонування державних органів постало перед загрозами фінансової небезпеки, небезпеки для життя та здоров'я службовців таких установ і організацій.

У зв'язку з цим Урядом було забезпечено, наскільки це можли­во, переміщення державних установ та організацій на території, під­контрольні державній владі. Разом з цим було прийнято і низку нор­мативно-правових актів, які були покликані врегулювати питання функціонування державних органів та соціального, пенсійного забез­печення громадян.

Так, 7 листопада 2014 року Кабінетом Міністрів України було при­йнято постанову № 595, якою затверджено Тимчасовий порядок фі­нансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат на­селенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей.

Тимчасовим порядком, як уже згадувалось раніше, було передба­чено здійснення видатків із державного та інших бюджетів на тимча­сово непідконтрольних Уряду України територіях після їх повернення під контроль органів державної влади:

«2. У населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження (далі - тим­часово неконтрольована територія), видатки з державного бюдже­ту, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування здійсню­ються лише після повернення згаданої території під контроль орга­нів державної влади».

(Редакція згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 595 від 7 листопада 2014 року)

Одночасно зазначеним Порядком регламентовано питання здій­снення пенсійних та соціальних виплат особам, які перемістились на територію, яка знаходиться під контролем органів державної влади:

«8.

(Редакція згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 595 від 7 листопада 2014 року)

У свою чергу, постановою Правління Пенсійного фонду України від 15 травня 2015 року № 9-1 «Про здійснення повноважень з обслу­говування страхувальників», зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 27 травня 2015 року за № 608/27053, було передбачено пе­редачу частини повноважень територіальних управлінь Пенсійного фонду України, які знаходились на тимчасово непідконтрольній тери­торії, до управлінь, що функціонують на територіях, що знаходяться під контролем органів державної влади:

«1. Обслуговування страхувальників, які перебувають на обліку в управліннях Фонду, що тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, на період проведення анти- терористичної операції, зокрема здійснення обліку платежів, що надходять на рахунки органів Пенсійного фонду України, відкриті в установах АТ «Ощадбанк», прийняття звітності, передбаченої за­конодавством, зняття з обліку страхувальників в органах Пенсійного фонду України, надання довідок, встановлених законодавством, фор­мування звітності та виконання завдань, передбачених підпункта­ми 2-4, 6, 9-12, 16, 19 пункту 4 Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також про об'єднані управління, затвердженого постановою правління Пенсій­ного фонду України від 22 грудня 2014 року № 28-2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 січня 2015 року за № 41/26486, здій­снювати управлінням Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також об'єднаним управлінням Донецької та Лу­ганської областей згідно з додатком до цієї постанови».

При цьому повноваження таких управлінь щодо фінансування та виплати пенсій, як логічно було б очікувати, не були передані до будь- яких інших управлінь Пенсійного фонду України.

Згодом абсолютна більшість територіальних управлінь Пенсій­ного фонду України були переєстровані на території, підконтрольній Уряду України, проте повернення вказаних вище повноважень ним не було забезпечено; фінансування та виплати пенсій так і залишились віднесеними до їх повноважень.

Запропонований Урядом механізм доступу до пенсійних виплат шляхом реєстрації внутрішньо переміщеними особами дозволив більшості пенсіонерів отримувати належні їм виплати. Згодом, після введення низки обмежень, про що детально наведено вище, кількість пенсіонерів, що мають доступ до пенсії, постійно зменшувалась. Втім особливо вразливі категорії пенсіонерів - одинокі, немічні, з інвалід­ністю та обмеженою мобільністю - не змогли скористатися запропо­нованим механізмом.

Так, у Звіті Пенсійного фонду України у 2015 році наводяться на­ступні дані:

«Станом на 1 січня 2016 року 956 тис. пенсіонерів, які пересели­лись з непідконтрольних територій, виплачувались пенсії органами Пенсійного фонду, в тому числі пенсіонерам з Донецької області - 622,4 тис. осіб, Луганської області - 333,6 тис. осіб (станом на 1 січня 2015 року кількість пенсіонерів-переселенців становила 598, 8 тис. осіб).

За розрахунковими даними на непідконтрольній території ста­ном на 1 січня 2016 року залишаються 198,4 тис. пенсіонерів».

Разом з цим уже у Звіті Пенсійного фонду України у 2017 році на­водиться така інформація:

«Упродовж 2017 року чисельність отримувачів пенсійних виплат із числа внутрішньо переміщених осіб стабілізувалась. На 1 січня 2017 року пенсії виплачувались 548,9 тис. таких пенсіонерів, а на 1 січ­ня 2018 року їх кількість становила 516,1 тис. осіб...

При цьому точних даних про чисельність пенсіонерів, які пере­бувають на непідконтрольній території, зокрема про померлих та тих, що виїхали до інших країн, немає».

Таким чином, пенсіонери, що залишились проживати на тимчасо­во окупованих територіях - з власної волі чи в силу фізичної, фінансо­вої неможливості переміститися, опинились як поза межами соціаль­ного захисту, так і поза межами правового поля.

Не можна стверджувати, що наведена проблема знайшла широке відображення у судовій практиці, оскільки доступу до правової допо­моги абсолютна більшість таких пенсіонерів не має.

Проте судова практика включає матеріали кількох судових справ, щодо яких, зокрема, різні суди дійшли різних висновків та надали їх відповідне мотивування.

Обставини справи

Пенсіонерка з 2003 року здобула право на отримання пенсії по інвалідності та до 2014 року перебувала на обліку та отримувала пенсію в Управлінні Пенсійного фонду України в Артемівському районі м. Луганська. У квітні 2014 року виплати пенсії припинилися.

У вересні 2017 року пенсіонерка через свого представника зверну­лася до Управління Пенсійного фонду України в Артемівському районі в м. Луганську з заявою, у відповідь на яку Управлінням було повідомле­но, що вона досі перебуває на обліку у цьому Управлінні, отримувала пенсію по квітень 2014 року, нарахування здійснювалися по липень 2014 року. Також управління Пенсійного фонду України вказало, що єди­ним можливим способом отримання пенсії є реєстрація як ВПО і пере­міщення на підконтрольну українському уряду територію. На даний момент пенсіонерка проживає за адресою своєї реєстрації та не має можливості виїхати на територію, підконтрольну уряду Україні, че­рез важкий стан здоров'я.

Вважаючи, що відповідно до законодавства України, громадяни України мають право на отримання пенсії незалежно від місця сво­го проживання, пенсіонерка через свого представника звернулася до Старобільського районного суду Луганської області та просила суд визнати протиправною бездіяльність Управління Пенсійного фон­ду України в Артемівському районі в м. Луганську щодо невиплати їй пенсії з квітня 2014 року і ненарахування та невиплату пенсії з липня 2014 року, зобов'язати Управління Пенсійного фонду України в Арте­мівському районі в м.

Аналізуючи обставини справи, суд вказує, що стаття 8 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» закріпляє саме право громадян України на отримання пенсій, а не можливість її отримання залежно від місця проживання отримувача пенсії. До того ж, аналогічно до справ, котрі стосуються пенсійних ви­плат переселенцям, суд звертає увагу на те, що Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» зазначається, що зміна умов і норм загальнообов'язкового державного пенсійного страхування здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону.

У рішенні суду ключовим також є посилання на перелік підстав припинення виплати пенсії, визначений частиною 1 статті 49 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», зокрема на те, що він «є вичерпним та передбачає можливість при­пинення виплати пенсії з інших підстав лише у випадках, передбаче­них законом, а не постановами Кабінету Міністрів України або в інший спосіб».

Задовольняючи позовні вимоги, Судом зроблено висновок, що «припинення виплати позивачу пенсії у зв'язку з відсутністю довідки внутрішньо переміщеної особи та проживанню на території, де орга­ни державної влади не здійснюють свої повноваження, суперечить принципам, які закріплені в Конституції України, та підставам, наве­деним у Законі України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Таким чином, суд вважає, що відповідач припинив ви­плату належної позивачу пенсії з підстав, не передбачених законом».

Посилаючись на позицію Конституційного Суду України у спра­ві № 1-32/2009 від 7 жовтня 2009 року щодо твердження, що «пра­во громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов'язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні», суд робить висновок про те, що «таким чином, за аналогією, так само не може бути обмежено право на отримання пенсії особі незалежно від місця проживання в Україні».

Характерно, що у рішенні Суд широко посилається на практику Європейського суду з прав людини, зокрема щодо застосування ста­тей 6, 14 та статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зокрема, досліджуючи практику Європейського суду з прав лю­дини стосовно порушення статті 14 Конвенції, Суд звертає увагу на прецедентне рішення саме щодо пенсійних виплат у справі «Пічкур проти України», в якому, зокрема, «Суд зазначив, що обмеження на отримання пенсії залежно від місця проживання, є порушенням стат­ті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою користування правами та свободами, визнаними в Кон­венції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою. У пункті 54 вказаного рішення ЄСПЛ зазначив, що наведених вище міркувань ЄСПЛ достатньо для висновку про те, що різниця в пово­дженні, на яку заявник скаржився, порушувала статтю 14 Конвенції, згідно з якою користування правами та свободами, визнаними в Кон­венції, має бути забезпечено без дискримінації за будь-якою озна­кою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження або за іншою ознакою, у поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, якою передбачено право кожної фізичної або юридичної особи мир­но володіти своїм майном та закріплено, що ніхто не може бути по­збавлений своєї власності інакше, як в інтересах суспільства і на умо­вах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права».

Також Суд мотивує рішення практикою Європейського суду з прав людини у справі «Ван Раалте проти Нідерландів» (Van Raalte v. the Netherlands) (пункт 39) від 21 лютого 1997 року, в якому визначаєть­ся, що «відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об'єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну ціль або якщо немає розумного спів­відношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю. Договірна держава користується свободою розсуду при визначенні того, чи та якою мірою відмінності в інших схожих ситуаціях виправ­довують різне ставлення».

Крім того, в рішенні Суд, посилаючись на практику Європейського суду з прав людини, дослідив питання визначення порушення прав людини, передбачених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме тлумачення понять «інтересів суспільства» та «справедливого балансу» між загальними інтересами суспільства та обов'язком за­хисту основоположних прав конкретної особи. Так, у своєму рішенні Суд наводить висновки у справі «Суханов та Ільченко проти України» від 26 червня 2014 року (заяви № 68385/10 та 71378/10), у параграфах 53-56 якого Європейський суд зазначив, що «першим і найголовні­шим правилом статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручан­ня державних органів у право на мирне володіння майном має бути законним і повинно переслідувати легітимну мету "в інтересах сус­пільства". Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним по відношенню до переслідуваної мети. Іншими словами, має бути забез­печено "справедливий баланс" між загальними інтересами суспіль­ства та обов'язком захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідну особу або

осіб буде покладено особистий та надмірний тягар (рішення у справі «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece) [ВП], заява № 25701/94, пункти 79 та 82)».

Також у своєму рішенні Суд посилається на аргументацію, пред­ставлену ЄСПЛ по справі «Грудіч проти Сербії» (зокрема, пункт 73 рі­шення ) та «Пейчич проти Сербії» (пункт 54 рішення), зазначаючи про те, що «відмова відповідача поновити позивачу виплату пенсій, яка була призначена йому державою раніше, але зараз її виплати припи­нено, є втручанням у його право мирного користування майном, таке втручання суперечить національному законодавству України та су­перечить Статті 1 Протоколу 1 Європейської конвенції з прав людини. Позбавлення громадян похилого віку на тривалий період - понад два роки - їх пенсій, які є основним джерелом для існування, не виправ­довує жодний суспільний інтерес за обставин даної справи».

Посилаючись на рішення у справах Н.Т. v. Germany, Nibbio v. Italy, Суд також звернув увагу на підхід ЄСПЛ у питаннях права на справед­ливий суд у контексті розгляду пенсійних справ: «...в розумінні Стат­ті 6 Конвенції “Право на справедливий суд”, яке включає в себе право на розгляд справи упродовж розумного строку, особлива ретельність потрібна в пенсійних спорах (пункт 37 рішення ЄСПЛ по справі Н.Т. v Germany; пункт 18 рішення ЄСПЛ по справі Nibbio v. Italy). У цьому зв'язку Суд проводить паралель між практикою Европейського суду у вищевказаних справах та ситуацією щодо пенсіонерів Донбасу, се­ред іншого і ситуацією позивачки: “Існують численні випадки, коли пенсіонери - громадяни України. померли не тільки через свій вік або стан здоров'я, але і через нелюдські умови існування на окупова­ній території, викликані відсутністю грошових коштів на харчування, лікування та догляд. Тому судовий розгляд та вирішення даної справи має бути зроблено в найкоротший строк, достатній для надання оцін­ки доказам і прийняття висновку по суті вимог».

Аналізуючи існуючий стан речей як щодо ситуації позивача, так і відносно цілої категорії осіб - пенсіонерів, що залишились прожива­ти на неконтрольованій Урядом території, Суд узагальнює, що:

1. Наразі існує досить чіткий та врегульований законодавством механізм пенсійного забезпечення осіб похилого віку, які проживають на контрольованій території України.

2. Особливий порядок (безвідносно до його якості. - Прим. авт.) також створено і для пенсіонерів із числа внутрішньо перемі­щених осіб.

3. Для пенсіонерів, які не покинули своє постійне місце про­живання на непідконтрольній території, але впродовж жит­тя сплачували страхові внески до Пенсійного фонду України, окремого порядку і механізму нарахування і виплати пенсій державою Україна не передбачено.

Наводячи приклад для підтвердження останньої тези, Суд конста­тує: «навпаки, держава в особі відповідача своєю бездіяльністю від­мовляє позивачу в поновленні виплати пенсії та посилається на необ­хідність зміни ним місця постійного проживання з непідконтрольної території на контрольовану для отримання пенсії».

Досить унікальним явищем як для практики судів є посилання у рішенні на Керівні принципи ООН з питань внутрішнього пере­міщення всередині країни^[83]. Зокрема, у рішенні Суд посилається на Принцип 6 Керівних принципів, який полягає в тому, що «кожна лю­дина має право на захист від довільного переміщення з її будинку або місця постійного проживання. Заборона довільного переміщен­ня розповсюджується на переміщення під час збройних конфліктів, якщо необхідність у [переміщенні] не викликана вимогами забезпе­чення безпеки цивільних осіб, яких це зачіпає, або настійними при­чинами військового характеру», та Принцип 8 Керівних принципів, згідно з яким «переміщення не проводиться у спосіб, який порушує права осіб, які переміщуються, на життя, повагу до людської гідності, свободу і безпеку». Відносно ситуації позивача та цілої категорії осіб, що знаходяться в аналогічних умовах, Суд вказує на те, що умови пе­ретину лінії розмежування не можна вважати безпечними (про що складено регулярні звіти міжнародних моніторингових організацій, а також сумнівність можливості того, що пенсіонер, «покинувши оку­повану територію з метою реєстрації як ВПО для отримання пенсії, зможе забезпечити собі принаймні мінімальний рівень життя на під­контрольній території на тривалий період».

У контексті загальної ситуації Суд також мотивує рішення по­ложеннями Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи від 12 жовтня 2016 року, в пункті 16.3 якої йдеться про те, що «Україна має спростити, наскільки це можливо, повсякденне життя мешканців непідконтрольних територій і переміщених осіб з цих районів за ра­хунок скорочення адміністративних процедур щодо доступу до ви­плати пенсій і соціальної допомоги...».

Варто зазначити, що вказане рішення є не поодиноким, незважа­ючи на досить невелику кількість подібних спорів у судовій практиці.

У той же час є сенс звернути не меншу увагу і на протилежні по­зиції судів в аналогічних справах.

Зокрема, розглядаючи майже аналогічну до проаналізованої вище справу №227/2158/1785, Донецький апеляційний адміністратив­ний суд дійшов наступних висновків.

Постанова Добропільського міськрайонного суду Донецької об­ласті, що переглядалась у порядку апеляційного оскарження, була мотивована тим, що з огляду на час припинення органом Пенсійно­го фонду виплати позивачу пенсії, зазначена відповідачем підстава припинення виплати пенсії не була передбачена чинним законодав­ством, тому виплата пенсії має бути поновлена з часу припинення її виплати, яке було неправомірним.

У мотивувальній частині постанови Судом наводяться норми за­конодавства та підзаконних нормативно-правових актів, що були прийняті як реакція на збройний конфлікт та гуманітарну ситуацію на Донбасі.

Зокрема, звертається увага на те, що згідно зі статтею 14 Закону України від 20 березня 2003 року № 638-IV «Про боротьбу з терориз­мом» (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 5 червня 2014 року) передбачено, що у районі проведення АТО можуть вводи­тися тимчасові обмеження прав і свобод громадян.

За результатами аналізу положень релевантних законодавчих та підзаконних нормативних актів Судом констатується, що «особи з населених пунктів, на території яких органи державної влади тим­часово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої по­вноваження, мають право на одержання пенсійних виплат за умови переміщення в населені пункти, на території яких органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі, і звернення

85 URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/69922388. до структурного підрозділу місцевої державної адміністрації з питань соціального захисту та взяття на облік, що має бути підтверджено до­відкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи», а також, що «жодними нормативними актами, що регламентують порядок та умови отримання пенсії у період збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав лю­дини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характе­ру, не передбачено здійснення пенсійних виплат потерпілим, які не перемістились із тимчасово окупованої території на підконтрольні органам державної влади території».

У своєму рішенні Суд також посилається на постанову Верховно­го Суду України від 12 квітня 2017 року по справі №6-51цс1 7^[84], в якій Верховний Суд України дійшов такого висновку, «що при відсутності довідки внутрішньо переміщеної особи соціальні виплати не здійсню­ються».

Варто зазначити, що у більшості рішень в аналогічних справах ключовим моментом є посилання саме на вказану постанову Верхов­ного Суду України, незважаючи на те, що вона була винесена у справі, яка не стосується питань пенсійних виплат, більше того, згодом Вер­ховним Судом здійснено відступ від зазначеної правової позиції.

Вагомим фактором, що впливає на різноманіття думок та аргу­ментації у судах першої та апеляційної інстанцій, є відсутність кон­солідованої позиції Верховного Суду. Так, у кількох справах, по яких минулого року було направлено касаційні скарги, Верховний Суд, ке­руючись статтями 328, пунктом 1 частини першої статті 333 Кодексу адміністративного судочинства України, відмовив у відкритті касацій­ного провадження.

В Єдиному реєстрі судових рішень вдалося знайти лише одне рі­шення Верховного Суду у такій категорії справ (можливо, є інші в разі пошуку за відмінними критеріями).

Так, 1 листопада 2018 року Верховний Суд у справі № 433/3146/15-а^[85] дійшов таких висновків.

Обставини справи полягали в наступному: позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати бездіяльність Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Луганська Луган­ської області протиправною та зобов'язати останнього сплатити по­зивачу пенсію за віком за період з 1 липня 2014 року. Серед іншого позивачка зазначала, що через вік та поганий стан здоров'я не може виїхати за межі міста Луганська, а тому її права на отримання пенсії порушено. Також касаційну скаргу обґрунтовано тим, що рішення про ліквідацію та реорганізацію відповідача не приймалось, тобто це є підставою для визнання бездіяльності останнього щодо невиплати пенсії протиправними, а припинення виплати пенсії відбулося всу­переч статті 49 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Крім того, позивачка наголошувала, що бажає отримувати пенсію за місцем проживання - в м. Луганську.

За результатами системного аналізу Закону України «Про за­гальнообов'язкове державне пенсійне страхування», Указу Прези­дента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014, яким введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України», постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінан­сової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, а також інших платежів з рахунків, відкритих в органах Казначейства» від 7 листопада 2014 року № 595, постанов Національного банку України від 23 липня 2014 року № 436 та від 6 серпня 2014 року № 466, суд доходить висновків, що право на пен­сійне забезпечення здійснюється не тільки шляхом нарахування пенсії, а й фактичним отриманням нарахованих сум, що неможливо без відновлення роботи банківської системи на території населених пунктів, які не контролюються українською владою.

Стосовно застосування норм постанови Кабінету Міністрів Украї­ни від 5 листопада 2014 року № 637 Суд вказує, що зазначений «підза- конний акт не є законом, тому не може звужувати чи скасовувати пра­ва громадян, які встановлено нормативно-правовими актами вищої юридичної сили. Крім того, він не регулює питання щодо здійснення пенсійних виплат особам, які з районів проведення АТО до теперіш­нього часу не переселилися та продовжують проживати за своїм по­стійним місцем проживання на території, яка не контролюється орга­нами державної влади». Колегія суддів вказує, що відсутність у пози­вача статусу внутрішньо переміщеної особи не впливає на реалізацію права на пенсійне забезпечення, а отже, право на отримання пенсії не залежить від місця проживання позивача, яке знаходиться на непід- контрольній Україні території.

При цьому Суд зазначає, що позивачка наполягає на зобов'язанні відповідача - Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Луганська поновити виплату пенсії за місцем її фактичного проживання. Проте Управління Пенсійного фонду України в Жовтне­вому районі м. Луганська не перемістилося на підконтрольну терито­рію, отже, «відповідач є таким, що тимчасово не здійснює свої повно­важення, а тому забезпечити нарахування та виплату пенсії як на час спірних правовідносин, так і на даний час є неможливим».