Миротворчі механізми міжнародних міжурядових організацій[31]

Захист, допомога і знаходження рішень для ВПО відповідно до міжнародного права є, насамперед, відповідальністю уряду. Комі­саром Ради Європи з прав людини свого часу підкреслювалося, що «українські органи влади мають взяти на себе ініціативу в цьому процесі і продемонструвати, як вони забезпечили те, щоб ВПО одер­жали весь спектр захисту, правом на який вони наділені відповідно до міжнародного права»^[32].

Масштаби потреб ВПО щодо захисту, підтримки та вирішення питань, як правило, є такими, що не можуть бути задоволені жодною державною установою та механізмом держави в цілому. Загалом для ефективного врегулювання конфлікту на сході України, що призве­ло до масового переміщення цивільного населення, необхідною стає додаткова допомога, що потребує співпраці з міжнародними партне­рами.

Сьогодення характеризується широким колом миротворчих ме­ханізмів. Наприкінці ХХ століття у доповіді Генерального секретаря ООН Б.Бутроса-Галі «Порядок денний для миру» (1992 р.) було ви­значено одну з перших класифікацій форм міжнародної миротворчої діяльності:

• превентивна дипломатія (ргєуєпііує diplomacy);

• миротворчість (peace making);

• підтримання миру ( реасе keeping);

• постконфліктне миробудівництво (post-conflict peacebuild- ⁱⁿg)^[33].

Превентивна дипломатія - це дії, спрямовані на попередження виникнення спорів між сторонами, недопущення переростання існу­ючих спорів у конфлікти та обмеження масштабів конфліктів після їх виникнення.

Миротворчість - це дії, спрямовані на те, щоб схилити ворогуючі сторони до угоди, головним чином за допомогою таких мирних засо­бів, які передбачені в розділі VI Статуту Організації Об’єднаних Націй.

Підтримання миру - це забезпечення присутності ООН у даному конкретному районі - що до сих пір робилося за згодою всіх зацікавле­них сторін, - яке, як правило, пов’язане з розгортанням військового і / або поліцейського персоналу ООН, а нерідко і цивільного персоналу.

Постконфліктне миробудівництво - заходи щодо встановлення і підтримки структур у постконфліктний період, які повинні сприяти зміцненню миру в цілях запобігання відновлення конфліктів.

Генеза концепції миротворчості продовжила свій шлях з появою нових викликів і загроз XXI століття, адже мала адаптуватися до но­вих реалій. У результаті на сучасному етапі концепція миротворчості виділяє ще кілька механізмів:

• розширена миропідтримка (wider peacekeeping);

• примус до миру (peace inforcement);

• гуманітарна інтервенція (humanitarian intervention).

Необхідно відзначити, що на сьогоднішній день типологія ми­ротворчих механізмів МПО ще не сформована до кінця. Всі перерахо­вані механізми миротворчості не мають чіткого юридичного закрі­плення, тому в різних дослідженнях можна зустріти різну типологію миротворчих механізмів і різні варіанти їхніх назв. Наприклад, іноді операції з підтримання миру називають «операціями на користь ми­ру»^[34]. Крім того, іноді складно провести різницю між закінченням за­стосування одного миротворчого механізму і початком застосування іншого.

Врегулювання ситуацій шляхом переговорів в умовах ведення військових дій і з урахуванням заплутаного переплетення місцевих, регіональних і міжнародних інтересів виявилося непростим завдан­ням як в країнах, де діють місії, так і там, де місії відсутні^[35].

Підтримання миру - це забезпечення присутності ООН в конкрет­ному районі за згодою усіх зацікавлених сторін, яке, як правило, пов’я­зане з розгортанням військового та/чи поліцейського персоналу.

Існують три основні принципи, які дозволяють розглядати опе­рації ООН з підтримання миру в якості самостійного інструменту щодо забезпечення міжнародного миру і безпеки^[36].

• згода сторін;

• неупередженість;

• незастосування сили за винятком випадків самооборони і за­хисту мандата.

Згода сторін. Розгортання операцій ООН з підтримання миру здійснюється за згодою основних сторін - учасників конфлікту. Це вимагає прихильності сторін політичного процесу. Згода на прове­дення операції з підтримання миру надає ООН необхідну свободу дій в політичному і фізичному плані для здійснення передбачених мандатом завдань. За відсутності такої згоди персонал операції з під­тримання миру ризикує стати однією зі сторін конфлікту, що може спонукати його до прийняття примусових заходів і перешкодити ви­конанню основних функцій з підтримання миру.

Факт отримання згоди на розгортання операції ООН з підтриман­ня миру від основних сторін конфлікту не обов’язково означає або гарантує, що цю згоду буде отримано і на місцевому рівні, особливо в тому випадку, якщо всередині основних угруповань йде боротьба або механізми управління і контролю, що знаходяться в їхньому розпоря­дженні, недостатньо ефективні. Ще більш проблематичною виглядає універсальність згоди в умовах нестійких ситуацій, які характеризу­ються наявністю збройних груп, які не підкоряються жодній із сторін, або присутністю інших деструктивних сил.

Неупередженість має найважливіше значення для забезпечен­ня згоди і співпраці основних сторін. Однак неупередженість - це не нейтральність і не бездіяльність. Миротворці ООН повинні зберігати неупередженість у відносинах зі сторонами конфлікту, але не повин­ні займати нейтральну позицію в тому, що стосується виконання їх мандата.

Персонал операцій з підтримки миру повинен припиняти будь- які дії сторін, які порушують зобов’язання щодо забезпечення мир­ного процесу або міжнародні норми і принципи, що лежать в основі операцій ООН з підтримання миру.

Незважаючи на важливість встановлення і підтримання добрих відносин з учасниками конфлікту, миротворцям слід уникати вчи­нення будь-яких дій, які могли б поставити під сумнів об’єктивність персоналу операцій з підтримання миру.

Незастосування сили за винятком випадків самооборони і захи­сту мандата. Операції ООН з підтримання миру не є інструментом примусу. Однак з санкції Ради Безпеки ООН застосування сили на так­тичному рівні можливе у випадках самооборони і захисту мандата.

В умовах нестабільної ситуації Рада Безпеки надає операціям ООН з підтримання миру широкий мандат, який дає повноваження «використовувати всі необхідні засоби» для стримування насиль­ницьких спроб зірвати політичний процес, забезпечення захисту ци­вільного населення, що знаходиться під загрозою фізичного нападу, і / або надання сприяння національним властям у забезпеченні пра­вопорядку.

Хоча на місцях ці види миротворчості іноді уявляються схожими, необхідно усвідомлювати різницю між активними операціями з під­тримання миру і примусом до миру відповідно до положень глави VII Статуту Організації Об’єднаних Націй:

• активна миротворчість передбачає застосування сили на так­тичному рівні з санкції Ради Безпеки і згоди приймаючої кра­їни і / або основних сторін конфлікту;

• примус до миру навпаки не вимагає згоди основних сторін і допускає застосування збройних сил без санкції Ради Безпе- ки^[37].

Застосування сили в ході операції ООН з підтримання миру мож­ливе тільки як крайній захід. Здійснення таких заходів має передбача­ти точний розрахунок, вивірені масштаби, своєчасність і дотримання принципу досягнення бажаних результатів мінімальними засобами, а також забезпечення згоди на продовження діяльності місії і вико­нання її мандата. Застосування сили як операції ООН з підтримання миру завжди пов’язане з політичними наслідками і часто призводить до небажаних наслідків.

Рішення, що стосуються застосування сили, повинні приймати­ся на відповідному рівні в рамках місії з урахуванням низки факто­рів, в тому числі потенціалу місії, суспільних настроїв, гуманітарних наслідків, можливості забезпечення захисту та безпеки персоналу і, найголовніше, наслідків, які матимуть такі дії для отримання згоди на розгортання місії на місцевому та національному рівнях^[38].

Операції з підтримання миру (ОПМ) під егідою ООН базуються на трьох принципах: згода сторін, неупередженість і незастосування сили за винятком самооборони та захисту мандату. Розрізняють три види ОПМ:

1. Місії спостерігачів - здійснюють нагляд за виконанням домов­леностей про припинення вогню;

2. Військові місії - забезпечують буферну зону між ворогуючими сторонами;

3. Багатокомпонентні місії у складі військового, поліцейського та цивільного персоналу - сприяють демобілізації комбатантів та їх реінтеграції у суспільство, розмінуванню територій, поверненню пе­реміщених осіб, посиленню державних інституцій.

Для розгортання нових ОПМ здійснюється низка заходів.

1. Домовленість між ворогуючими сторонами. Якщо обидві сто­рони дійдуть згоди, що ОПМ є найкращим інструментом стабілізації, вони звертаються до держав чи міжнародних організацій із прохан­ням про розгортання місії ООН.

2. Підтримка зацікавлених сторін. Політична підтримка ОПМ здійснюється переважно донорами міжнародного миру та безпеки. Як правило, до них належать регіональні організації (НАТО, Афри­канський Союз, ЕКОВАС), які мають інтерес у стабілізації середовища безпеки або окремі держави Азії та Африки, для яких ОПМ є важли­вим джерелом наповнення ВВП (Бангладеш, Ефіопія, Кенія, Індія, Па­кистан, Руанда).

3. Технічна оцінка району розгортання ОПМ. Як правило, Секрета­ріат ООН ініціює відправку місії з метою оцінки військової, політич­ної, безпекової та гуманітарної ситуації в зоні конфлікту.

4. Доповідь Генерального секретаря ООН. У доповіді за підсумка­ми технічної оцінки визначається бюджет, чисельність персоналу та інші ресурси, необхідні для майбутньої операції. Доповідь передаєть­ся на розгляд Ради Безпеки ООН.

5. Резолюція Ради Безпеки ООН. Отримання мандату ООН на про­ведення ОПМ вимагає підтримки 9 з 15 членів РБ, включаючи голоси, що збігаються, всіх постійних членів. Ця резолюція визначає мандат, масштаби та завдання операції.

6. Затвердження бюджету операції Генеральною Асамблеєю ООН.

7. Формування персоналу операції. Генсек ООН зазвичай призна­чає главу місії, командувача силами ОПМ, комісара поліції, керівний склад цивільного персоналу.

8. Планування ОПМ. Глава місії, Департамент операцій з підтри­мання миру та Департамент польової підтримки здійснюють по­літичне, військове та оперативне керівництво, а також матеріаль­но-технічне забезпечення операції.

9. Розгортання ОПМ. Після створення штаб-квартири відбуваєть­ся поступове географічне розширення присутності місії до масшта­бів, передбачених мандатом РБ ООН^[39].

Фактично, історія ООН є історією пошуків форм і методів бороть­би за збереження і зміцнення миру, і ОПМ стали результатом склад­них компромісів і домовленостей, адже подібні інструменти не були передбачені Статутом ООН, хоч і відповідають духу і змісту головного правового документа організації^[40].

Згідно зі ст.52 Статуту ООН, Рада Безпеки повинна заохочувати мирне розв’язання конфліктів за допомогою регіональних організа­цій. При тому ст.53 Статуту ООН наголошує, що регіональні органі­зації не можуть вживати жодних примусових дій без мандату Ради Безпеки. Таким чином, будь-яке залучення місії з підтримання миру під егідою регіональної організації прив’язується до рішення Ради Безпеки ООН, в якій Росія має право вето.

НАТО, ОБСЄ та ЄС належать до регіональних організацій, які ді­ють у сфері європейської безпеки. Після започаткування Спільної зовнішньої та безпекової політики і Європейської політики безпеки та оборони ЄС почав брати активнішу участь в європейській та між­народній безпеці.

На території України у рамках спільної зовнішньої і безпекової політики ЄС діють дві місії: Прикордонна місія на українсько-мол­довському кордоні, що діє з 2005 року, та розпочата в 2014 році Кон­сультативна місія ЄС зі сприяння реформуванню сектору безпеки України. Саме така модальність - поліцейські чи цивільні місії, які надають поради місцевим органам влади з реформування та підви­щення ефективності роботи місцевих правоохоронних органів, - є на сьогодні і на найближче майбутнє єдино прийнятним форматом для миротворчої діяльності ЄС на території України. Такий формат не по­требує будь-яких додаткових погоджень з боку РБ ООН, а базується суто на запрошенні країни перебування таких місій^[41].

ОБСЄ є єдиною регіональною безпековою організацією, яка включає до свого складу всі сторони, інтереси яких тією чи іншою мі­рою зачіпає конфлікт на Донбасі. До мандату ОБСЄ у політико-безпе- ковій сфері належать раннє попередження, запобігання та врегулю­вання конфліктів. На Стамбульському саміті 1999 р. держави-учасни- ці ОБСЄ утвердили Платформу Безпеки з метою співпраці, зміцнення взаємного характеру відносин між організаціями та установами, що займаються просуванням всеосяжної безпеки в зоні дії ОБСЄ (І.1)3. Цим документом передбачена і співпраця ОБСЄ з різними органами та агентствами ООН (ІІ.2)^[42].

Внаслідок конфліктів та постконфліктних ситуацій за всіма па­раметрами системи безпеки ОБСЄ важливе значення мають дії, які вживаються від імені біженців та ВПО. Вирішення проблем перемі­щення, а також запобігання ситуації подальшого переміщення пов'я­зані, в першу чергу, з врегулюванням конфлікту і досягненням миру. У той же час невирішені проблеми вимушеного переміщення можуть призвести до ситуації нестабільності і тим самим загрожувати мир­ним процесам. Переміщення часто спричиняє після себе нові витки напруги у країнах або регіонах. А добровільне повернення неможли­ве без наявності безпеки, в умовах невідновленої власності та при відсутності інших умов. Таким чином, врегулювання конфлікту і ви­рішення проблем переміщення пов'язані з колом повноважень обох організацій і передбачають необхідність тісної співпраці. ОБСЄ харак­теризується всебічним підходом до безпеки:

1) наявність повноважень, якими охоплені всі стадії конфлік­тного циклу;

2) широка присутність на місцях.

Міжнародна присутність може стримувати наростання конфлік­ту, а також запобігти порушенню прав людини та їх наслідків. Так, 21 березня 2014 р. внаслідок агресії Російської Федерації у зв'язку зі зверненням Уряду України в ОБСЄ і консенсусним рішенням усіх 57 країн-учасниць ОБСЄ розпочала свою роботу Спеціальна моніто- рингова місія ОБСЄ (СММ) в Україні^[43]. Спеціальна моніторингова мі­сія ОБСЄ в Україні щодня збирає інформацію і звітує про ситуацію з безпекою в щоденних звітах, інформація про конкретні інциденти на місцях викладена в Оперативних звітах^[44].

Польові операції ОБСЄ проводяться на підставі спеціальних ін­дивідуальних мандатів, які мають низку спільних рис. Ці операції розгортаються в приймаючих країнах протягом тривалого, але обме­женого періоду часу. Всі вони реалізуються на підставі мандата, при­йнятого консенсусним рішенням, і Меморандуму про порозуміння між приймаючою країною та ОБСЄ і, таким чином, apriori вітаються урядами приймаючих країн. Представники ОБСЄ (польові співробіт­ники) бувають єдиними фізично присутніми у конфліктній ситуації з дійсним або потенційним переміщенням. У Рішенні Ради Міністрів ОБСЄ №3/11 «Про елементи конфліктного циклу, пов'язані з укрі­пленням здатності ОБСЄ щодо раннього попередження, раннього ре­агування, налагодження діалогу щодо підтримки у посередництві, а також постконфліктній реабілітації», прийняте у Вільнюсі 2011 року, зазначається: « права [...] осіб, що піддаються ризику вимушеного переміщення або вже постраждали від нього, повинні отримувати ефективний захист на всіх стадіях конфліктного циклу»^[45].

З метою зміцнення здатностей ОБСЄ у цьому відношенні Центр із запобігання конфліктам розробив спільно з Верховним Комісаром ООН у справах біженців «Пам'ятку щодо заходів захисту»^[46]. Практич­ний довідковий інструмент для польових співробітників ОБСЄ, ПМЗ допомагає голові ОБСЄ, державам-учасницям і органам ОБСЄ у по­дальшому дослідженні зв'язку між конфліктним циклом і переміщен­ням з метою сприяння узгодженості та зміцненню кризового управ­ління. Відзначимо, що цей документ сприяє реалізації Рішення Ради Міністрів №3/11.

На початку 2018 р. Україна направила чинному голові ОБСЄ - міністру закордонних справ і міжнародного співробітництва Італії А. Альфано запит про продовження мандата Спеціальної моніторин- гової місії (СММ) ОБСЄ на Донбасі, який закінчувався у березні ц.р. Продовження мандата до 31 березня 2019 р. підтримали всі держави - ЄС, США і Канада. Делегація України виголосила свою інтерпретую­чу заяву, в якій наголосила, що СММ повинна мати повний і безпере­шкодний доступ до всієї території України, включаючи Крим і Севас­тополь.

Підсумовуючи, відзначимо, що на даному етапі в практично­му плані сучасні МПО не виробили єдиного підходу до проведення миротворчих операцій і єдиної теоретико-правової бази миротвор- чості. Це обумовлено, в першу чергу, збереженням пріоритету наці­ональних інтересів держав, які продовжують виходити зі своїх за­вдань у справі стабілізації ситуації в цілому і окремих конфліктів зокрема. Тому ефективність миротворчості, яка вимагає узгодже­них спільних дій акторів світової політики продовжує залишатися на низькому рівні, а тому перед сучасними міжнародними організа­ціями стоїть завдання підвищити свій міжнародно-правовий статус і стати реальними конкурентами держав у вирішенні міжнародних конфліктів.

Необхідно визнати той факт, що саме неурядові організації і во­лонтерські ініціативи першими стали надавати гуманітарну допомо­гу та були в центрі процесу допомоги цивільному населенню. Багато регіональних і місцевих органів влади в населених пунктах, що при­ймають ВПО, активно відреагували на їхні проблеми, часто роблячи це за відсутності відповідних ресурсів. Зусилля уряду і неурядових організацій доповнюють ООН, міжнародні неурядові організації, а з боку Європи - єдина організація з мандатом щодо прав людини, вер­ховенства права і демократії - Рада Європи.

2.3.