Основні підходи до принципу виконання міжнародних зобов’язань на різних етанах розвитку міжнародного права. Сучасні механізми регламентації

Принцип pacta sunt servanda спочатку існував у вигляді некодифікова- ної норми права, заснованої на звичаєвій практиці.^[1395] Едикти преторів у Стародавньому Римі містили положення про обов’язок сторін дотриму­ватись договорів, окрім випадків, якщо вони були укладені за допомогою сили або шахрайства.^[1396]

О.

У період середньовічного міжнародного права роль міжнародних до­говорів значно зростає, вони стають основним засобом зовнішньополітич­ної діяльності. Відбувається становлення міжнародного права, передусім як договірного.^[1399] Зростають вимоги до цього джерела права, насампе­ред стосовно гарантій його дотримання. Принцип pacta sunt servanda стає основою права міжнародних договорів.

Безумовне дотримання договорів з іноземними правителями (та між князями) було міжнародно-правовою практикою праукраїнських та укра­їнських державних утворень — суб’єктів міжнародного права: Антського союзу племен, племінних союзів VII — IX ст., Русі й надалі Галицько-Во­линського князівства, Великого князівства Литовського, Руського і Же- майтійського, Козацької України (Гетьманщини).

Принцип pacta sunt servanda закріплено й у священній книзі мусуль­ман — Корані: «О ви, хто увірував! Будьте вірні в договорах» (V: І).^[1400] Його виконання проголошувалось вимогою самого Аллаха, одним з імперати­вів ісламу, за порушення якого передбачалось божественне (тобто най­тяжче) покарання.^[1401]

Важливим етапом у розвитку міжнародного права став, як відомо, Вестфальський мир 1648 р., що, за визначенням В. Прайзера, був «свого роду європейський Основний закон, чинний як до Французької револю­ції, так і після неї».^[1402] Вестфальський мир відіграв значну роль у станов­ленні принципів суверенної рівності держав, територіальної цілісності, невтручання у внутрішні справи,^[1403] що мало наслідки і для права міжна­родних договорів: жоден міжнародний договір не міг посягати на сувере­нітет держави чи її територію, крім того, окупація відповідних держав не могла призводити до анексії.^[1404]

У період Великої французької революції 1789-1799 рр. проголошува­лась спроба часткової відмови від принципу добросовісного дотриман­ня міжнародних зобов’язань на тій підставі, що «договори з тиранами не зобов’язують». Конституція Франції 1791 р., втім, не містила жодного по­дібного положення, скоріше навпаки, передбачивши норми щодо укла­дення та ратифікації міжнародних договорів, її автори визнали принцип pacta sunt servanda.^i4Q5

Згідно з Конституцією США 1787 р., Конституція і закони США, ухва­лені на її виконання, так само як і договори, що укладені або будуть укла­дені Сполученими Штатами, — найвищі закони країни, і суди кожного штату зобов’язані їх виконувати, навіть якщо в конституціях і законах будь-якого штату трапляються суперечливі положення (ст. VI). Догово­ри, які не мають прямої дії, повинні буті закріплені законодавчим поряд­ком у внутрішньодержавному праві.^{[1405] [1406]}

Е. Соломон відзначає, що pacta sunt servanda почали закріплювати як принцип міжнародного права в середині XIX — на початку XX століть у рамках багатосторонніх актів і рішень міжнародних арбітражних органах.^[1407]

Украй важливим для такого його загального визнання стала Лон­донська конференція 1871 р., присвячена переглядові Паризького мир­ного договору 1856 р.^[1408] В ході її роботи європейські держави ухвалили Лондонську декларацію, в якій заявили про визнання важливою засадою міжнародного права того, що жодна держава не може звільнити себе від зобов’язань, закріплених в ухваленій на конференції Лондонській конвен­ції, ні змінити її приписи інакше як за згодою сторін, досягнутою за до­помогою «дружньої домовленості».^[1409] 1.

Статут Ліги Націй 1920 р. визнав міжнародне право важливим для розвитку співпраці та забезпечення миру. У ньому проголошено завдан­ня «встановити панування справедливості і добросовісно дотримувати­ся всіх передбачених договорами зобов’язань у взаємних відносинах ор­ганізованих народів» (преамбула Статуту).^[1411] Йшлося про дотримання лише договірних зобов’язань, бо звичаєві норми не мали істотного полі­тичного значення, насамперед тому, що вони не регулювали питань за­стосування сили.^[1412]

Натомість, у ст. 19 Статуту передбачено, що Асамблея Ліги Націй може від часу до часу запрошувати членів Ліги для нового розгляду до­говорів, що стали непридатними до застосування (inapplicable), а також міжнародних положень, збереження яких могло б піддати небезпеці за­гальний мир у світі.^[1413]

Однак протягом історії досить типовими були випадки порушення державами своїх міжнародних зобов’язань. Вони були причини крово­пролитних конфліктів, найжахливіший з яких — Друга світова війна зна­чною мірою зумовлений порушенням державами у 1938 р. (відома «Мюн­хенська змова») своїх зобов’язань перед Чехословаччиною щодо захисту від зовнішньої агресії, передбачених положеннями договорів Версальсько- Вашингтонської системи,^{[1414] [1415] [1416] а також порушенням Радянським Союзом у 1939 р. своїх зобов’язань перед Польщею, закріплених у договорі про ненапад.1415,1416}

На Віденській конференції з права міжнародних договорів представ­ник Еквадору відзначив, що норма pacta sunt servanda існувала з давніх часів і мала обов’язковий характер з релігійних міркувань, надалі набула форми моральної настанови (добросовісність), однак це повною мірою не усунуло положення, при якому договори ігнорувались на основі небезпеч­ної підстави «державних інтересів».^[1417]

Новий етап у розвитку міжнародного права та, зокрема, утверджен­ні принципу добросовісного виконання міжнародних зобов’язань як його загальновизнаного принципу позначений створенням у 1945 р.

У Статуті ООН (преамбула) однією з головних цілей Організації зазначено створення умов, при яких «може дотримуватися повага до зобов’язань, що походять із договорів та інших джерел міжнародного права». Одним із принципів Організації проголошено положення, згідно з яким усі держави-члени «добросовісно виконують взяті на себе за цим Статутом зобов’язання, щоб забезпечити їм усім сукупно права і перева­ги, що походять із належності до членів Організації» (п. 2 ст. 2). Це поло­ження має загальний характер — права і переваги з міжнародного права можуть бути забезпечені державам тільки за умови виконання ними сво­їх зобов’язань.^[1418]

При розробленні Статуту ООН на конференції в Сан-Франциско була подана така інтерпретація п. 2 ст. 2 Статуту ООН: 1) член ООН, ви­конуючи свої обов’язки, може користуватися у зв’язку з цим рядом прав і переваг; 2) виконання зобов’язань усіма членами ООН лає переваги всім його членам.^[1419] Отже, Статут ООН виходить з дотримання принципу pacta sunt servanda членами ООН і передбачає створення для цього необ­хідних умов.^[1420]

Статут ООН у певному сенсі встановив і ієрархію міжнародних зобов’язань держав,^[1421] передбачивши, що в разі, якщо зобов’язання чле­нів Організації за Статутом суперечитимуть їхнім зобов’язанням за ін­шим міжнародним договором, переважну силу мають зобов’язання, за­кріплені у першому (ст. ЮЗ).^[1422]

Як вказав О. Тіунов, норма ст. 103 має «попереджувальну» функцію: послідовне її виконання запобігає укладенню членами ООН договорів, які суперечать Статутові.^[1423] Слід враховувати також, що переважна сила Ста­туту ООН для держав — нечленів Організації (хоча таких нині практич­но немає) походить з мовчазного визнання ними його положень. Останні стали для таких держав звичаєвими нормами міжнародного права.

Однак норма ст. 103 стосується не лише положень Статуту як таких.

Суддя Міжнародного Суду ООН Ф. Аммун при розгляді справи про присутність сил Південної Африки в Намібії підкреслив, що обов’язки, покладені на членів відповідно до Статуту рішеннями органів ООН, — це також зобов’язання відповідно до Статуту, про які йдеться у ст. ЮЗ.^[1425] У справі Локербі МС ООН вказав, що «члени ООН зобов’язані приймати та виконувати рішення Ради Безпеки ООН відповідно до ст. 25 Статуту, вони переважають над положеннями міжнародних договорів^[1426] (у справі йшло­ся про Монреальську конвенцію 1971 р.).^{[1427] [1428] [1429] Наукою міжнародного права висловлюються позиції і про наявність ієрархії норм,1428,1429 і про спряму­вання положення ст. 103 суто на забезпечення виконання зобов’язань за Статутом, а не на скасування договірних режимів.1430,1431 Втім набагато важ­ливіше значення має належне тлумачення та застосування вказаних норм.}

У практичній площині це означає, що, наприклад, член Організа­ції, який за рішенням Ради Безпеки ООН повинен брати участь у вій­ськових санкціях проти держави-агресора, не може посилатися на свої зобов’язання за іншим договором, який передбачає надання допомоги або нейтралітет щодо цієї держави. Так само не можна посилатися на норми торговельного договору, що надає режим найбільшого сприяння, з метою утримання від участі в економічних санкціях ООН проти держави, що по­рушила норми міжнародного права тощо.^{[1430] [1431] [1432]}

Як зазначив А. Мовчан, Статут ООН не регулює всього розмаїття від­носин між державами (зокрема, нема норм морського, дипломатичного права), разом з тим він закріплює основні фундаментальні міжнародно- правові принципи (в тому числі і принцип pacta sunt servanda), які відо­бражають сутність сучасного міжнародного права.

Слід відзначити, що в Статуті Міжнародного Суду ООН 1945 р. на перше місце з-поміж джерел міжнародного права поставлені міжнарод­ні конвенції, як загальні, так і спеціальні, що встановлюють правила, ви­знані державами — сторонами спору (ст. 38),^[1434] хоча зрозуміло, що ієрар­хії джерел не передбачено.

Декларація принципів міжнародного права 1970 р., закріпивши прин­цип добросовісного виконання державами зобов’язань, взятих ними від­повідно до Статуту ООН, як окремий принцип, не просто підкреслила іє­рархію зобов’язань (було відтворене положення ст. 103 Статуту), а й ви­значила, що відповідний принцип поширюється тільки на ті з них, що взя­ті відповідно до Статуту.^[1435]

У Декларації вказано, що кожна держава зобов’язана добросовіс­но виконувати зобов’язання, взяті нею відповідно до Статуту ООН, свої зобов’язання відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнарод­ного права, а також відповідно до міжнародних угод, чинних згідно із за­гальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.^[1436]

В Заключному акті Наради з безпеки і співробітництва в Євро­пі 1975 р. принцип добросовісного виконання міжнародних зобов’язань сформульовано так: «Держави-учасниці будуть добросовісно виконувати свої зобов’язання за міжнародним правом, як ті, що походять із загаль­новизнаних принципів і норм міжнародного права, так і ті, які походять з договорів або інших угод, що відповідають міжнародному праву, учас­никами яких вони є.

При здійсненні своїх суверенних прав, зокрема права встановлюва­ти свої закони та адміністративні правила, вони будуть узгоджувати здій­снення цих прав зі своїми юридичними зобов’язаннями з міжнародного права; вони будуть, крім того, враховувати належним чином і виконува­ти положення Заключного акта НБСЄ».^[1437]

Заключним актом підтверджена й ієрархія зобов’язань держав, перед­бачена відповідними положеннями Статуту ООН і Декларації 1970 р. — повторене положення ст. 103 Статуту.

Окремо зазначено про дотримання сторонами зобов’язань, що похо­дять з норм Заключного акта і стосуються принципів міжнародного пра­ва. Визначено, що всі принципи, передбачені актом, мають першочерго­ву важливість, і, отже, вони будуть однаково і неухильно застосовувати­ся при інтерпретації кожного з них з урахуванням інших.

Держави-учасниці висловили рішучість повністю поважати і засто­совувати ці принципи так, як вони викладені в Заключному акті, в усіх аспектах до їхніх взаємних відносин і співпраці, щоб забезпечити кож­ній державі-учасниці переваги, які походять з поваги і застосування цих принципів усіма.

Враховуючи викладені в Заключному акті основні принципи міжна­родного права, держави-учасниці водночас відзначили, що акт не зачіпає їхніх прав і зобов’язань, як і відповідних договорів та інших угод і домов­леностей. Крім того, вони заявили про свій намір вести відносини з усі­ма іншими державами в дусі принципів, викладених у Заключному акті НБСЄ.^[1438]

Принцип добросовісного виконання зобов’язань закріплений у Ві­денській конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., у преамбулі якої йдеться про загальне визнання принципів вільної згоди, добросовіс­ності, правила pacta sunt servanda, а у ст. 26 вказано, що кожен чинний до­говір обов’язковий для його учасників і повинен ними добросовісно вико­нуватись.^[1439] Такі ж положення містяться у Віденській конвенції про пра­во міжнародних договорів між державами і міжнародними організація­ми або між міжнародними організаціями 1986 р.^[1440]

У Доповіді Генерального секретаря ООН про роботу Організації за 2000 р. проблемі зміцнення верховенства права присвячено спеціаль­ний розділ, в якому йдеться значною мірою про міжнародне право. Зокре­ма, Генеральний секретар ООН нагадав державам — членам Організації про одну з її головних цілей — «створення умов, за яких можуть дотри­муватися справедливість і повага до зобов’язань, що походять з догово­рів та інших джерел міжнародного права» (п. 276 Доповіді).^[1441] Покликан­ня на принцип добросовісного виконання міжнародних зобов’язань міс­титься в цілій низці двосторонніх і багатосторонніх договорів щодо різ­них сфер взаємодії та співпраці держав.

Суттєвий внесок у розвиток сучасних міжнародно-правових підхо­дів до вказаного принципу зроблено Статтями про відповідальність дер­жав за міжнародно-протиправні діяння Комісії з міжнародного права ООН, який вважають актом кодифікації норм звичаєвого міжнародного права. Статті були затверджені Резолюцією ГА ООН № 58/63 від 12.12.200 1 р. Вони надали визначення поняття порушення міжнародно-правового зобов’язання; зафіксували положення про обставини порушення; закрі­пили положення про підстави, що унеможливлюють протиправність дій, пов’язаних з порушенням зобов’язання; відобразили положення про сер­йозні порушення зобов’язань, що походять з імперативних норм загаль­ного міжнародного права; розкрили нормативний зміст міжнародної від­повідальності держави.^[1442] 2011 р. розроблено проект Статей про відпові­дальність міжнародних організацій КМП.^[1443]

Нині загальне визнання принципу добросовісного виконання між­народних зобов’язань не ставлять під сумнів, він, у тому чи іншому ви­гляді, відображений і в чинних конституціях держав. Так, у Конституції Японії 1947 р. міститься норма, відповідно до якої укладені Японією дого­вори й ухвалені норми міжнародного права повинні добросовісно дотри­муватися (ст. 98).^[1444] Згідно з Конституцією Франції 1958 р., договори чи угоди, належним чином ратифіковані або затверджені, мають з моменту їх опублікування силу, що перевищує силу внутрішніх законів, за умови, для кожної угоди чи договору, застосування іншою стороною (ст. 55).^[1445]

Конституція Нідерландів передбачає (ст. 93), що положення міжна­родних договорів і актів міжнародних організацій загальнонормативні й обов’язкові до виконання всіма особами. Відповідно до ст. 94 чинні поло­ження законів не застосовуються, якщо це суперечить загальнонорматив- ним положенням міжнародних договорів і актів міжнародних організа­цій.^[1446] Інший подібний приклад — Конституція Греції 1975 р., у ст. 28 якої вказано, що загальноприйняті норми міжнародного права, а також між­народні договори з моменту їх ратифікації законом і набрання ними чин­ності відповідно до умов кожного з них — невіднятна частина внутріш­нього грецького права і мають пріоритет перед будь-яким положенням за­кону, що суперечить їм.^[1447]

Конституцією Польщі 1997 р. (ст. 91) встановлено, що ратифікований міжнародний договір після його опублікування становить частину право­порядку держави і застосовується безпосередньо.^[1448]

Положення щодо відданості міжнародним зобов’язанням, у тому чи іншому вигляді, закріплені практично в усіх конституціях держав, у за­конодавстві яких міститься механізм реалізації принципу добросовісно­го виконання зобов’язань за міжнародним правом. При здійсненні своїх суверенних прав, зокрема права ухвалювати свої закони та встановлюва­ти адміністративні правила, держави узгоджують відповідні дії зі своїми міжнародно-правовими зобов’язаннями.

Особливий інтерес з огляду на предмет дослідження становлять по­ложення законодавства РФ. Нормою ст. 15 Конституції Російської Феде­рації 1993 р. загальновизнані принципи і норми міжнародного права, а та­кож міжнародні договори Росії проголошені складовою частиною її право­вої системи, а також передбачено, що у разі якщо міжнародним договором встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.^[1449]

Формулювання п. 1 ст. 5 Федерального конституційного закону «Про міжнародні договори Російської Федерації» 1995 р. повторює положення Конституції.^[1450] Він підкреслює: «Російська Федерація виступає за неухиль­не дотримання договірних і звичаєвих норм, підтверджує свою прихиль­ність основоположному принципові міжнародного права — принципові добросовісного виконання міжнародних зобов’язань» (преамбула), а по­ложенням п. 1 ст. 31 передбачено, що договори «підлягають добросовіс­ному виконанню відповідно до умов самих міжнародних договорів, норм міжнародного права, Конституції, цього закону, інших актів законодав­ства Російської Федерації».^[1451] Норми його ст. 32, а також ст. 21 Федераль­ного конституційного закону «Про Уряд Російської Федерації» передба­чають, що президент і уряд РФ вживають заходів, спрямованих на забез­печення виконання міжнародних договорів. Федеральні органи виконав­чої влади зобов’язані забезпечувати виконання зобов’язань держави.^[1452]

Відповідно до ч. 4 ст. 32 Федерального закону «Про міжнародні до­говори Російської Федерації» 1995 р., п. 1 Указу президента РФ «Про ко­ординаційну роль Міністерства закордонних справ Російської Федерації в проведенні єдиної зовнішньополітичної лінії Російської Федерації» Мі­ністерство закордонних справ провадить загальний контроль за виконан­ням міжнародних зобов’язань Російської Федерації.^[1453]

Відповідно до ст. 21 Закону «Про прокуратуру Російської Федера­ції» 1992 р. прокуратура провадить нагляд за виконанням законів, відпо­відно, і міжнародних договорів.^[1454]

Пленум Верховного суду Росії у Постанові «Про застосування судами загальної юрисдикції загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів» від 10.10.2003 р. вказав, що правила чин­ного міжнародного договору Російської Федерації, згода на обов’язковість якого була надана у формі федерального закону, мають пріоритет у за­стосуванні щодо законів РФ.^[1455] Як зазначає А. Нечаев, пріоритет засто­сування норм міжнародного права полягає також у тому, що при розгля­ді справ суди Російської Федерації звертаються до міжнародно-правових норм, які можуть як містити інші правила, ніж закон, так і доповнювати чинне законодавство, заповнювати прогалини в національному правово­му регулюванні.^[1456]

7.2.