Становлення концепції та сучасні механізми регламентації невтручання

Повага до суверенітету держав та невтручання у внутрішні справи забез­печують порядок, стабільність і передбачуваність міжнародних відносин, бо вони означають взаємне дотримання інтересів держав як суверенних і рівних, незалежно від їхнього розміру, рівня розвитку, матеріальних фак­торів військової сили, та відповідну побудову взаємодії між ними.^[1717] Лише при дотриманні цих умов може йтися про міжнародний мир та безпеку.^[1718]

Принцип невтручання спрямовано не тільки на захист держав як та­ких, а й на захист народів та суспільств, підтримання і розвиток ними сво­їх соціальних, культурних, релігійних та інших особливостей.

Разом із тим тлумачення змісту принципу невтручання часто стає предметом дискусій. Це стосується значною мірою того, які справи держа­ви суто внутрішні і не можуть бути об’єктом будь-якого впливу, не лише силового. Іноді зазначають, що саме поняття «втручання у внутрішні спра­ви» нечітко визначене, чи можуть не активні дії, приміром, економічні за­ходи проти держави, а, наприклад, заяви вважатись втручанням. Друге пи­тання — співвідношення концепцій «обов’язку щодо захисту» та «гумані­тарної інтервенції» з принципом невтручання.^[1720]

У контексті цього дослідження особливої уваги заслуговує питан­ня відповідності дій Російської Федерації принципу невтручання у вну­трішні справи, адже може йтися не лише про військову агресію, прямі за­ходи економічного тиску та погрози таких дій, а й численні висловлюван­ня, офіційні заяви, демонстративні акції, спрямовані на перешкоджання або інший вплив на виконання нашою державою своїх функцій як вну­трішнього, так і зовнішнього характеру.

Як норма міжнародного права невтручання відоме давно. З-поміж найранніших договорів, що її містили відомі рішення Любецького з’їзду 1097 р., Договір руських князів про мир 1389 р.^[1721] У 1721 р., згід­но з Ніштадтським мирним договором, Росія зобов’язалася не втручати­ся у внутрішні справи, форму врядування і порядок престолонаслідуван- ня Швеції.^[1722] Укладений 1774 р. Кючук-Кайнарджийський договір закрі­пив зобов’язання Росії та Туреччини не втручатися у внутрішні справи Кримського ханства.^[1723]

На визнання невтручання суттєво вплинула Велика французька ре­волюція. У проекті Декларації міжнародного права абата Грегуара, Декре­ті Національного конвенту від 13.04.1793 р. проголошувалася готовність Франції утримуватися від використання збройної сили в міжнародних відносинах та не втручатись у внутрішні справи інших держав,^[1724] у Кон­ституції Франції 1793 р. (ст. 119) вказувалось, що французький народ «не втручається у внутрішні справи інших народів і не допускає втручання ін­ших народів у свої справи».^[1725]

Визнання невтручання стало одним із наріжних каменів відомої док­трини Монро (п’ятого президента США) 1823 р., якою визначено, що нові спроби колонізації або втручання держав Європи у справи держав Пів­нічної чи Південної Америки будуть розцінюватись як агресія; Сполуче­ні Штати, своєю чергою, зобов’язались утримуватись від таких дій щодо наявних колоній і не втручатись у справи європейських держав.^[1726]

Дальшому розвиткові принципу невтручання у внутрішні спра­ви держав сприяли доктрини Кальво і Драго, які передбачали заборо­ну збройного втручання у справи держав для стягнення міжнародних боргів.^[1727] їхні положення були закріплені в Гаазькій конвенції про об­меження використання сили при стягненні за договірними борговими зобов’язаннями 1907 р.^[1728]

Норми про невтручання у внутрішні справи інших держав містилися в ряді двосторонніх договорів про третейський розгляд, які передбачали вилучення низки питань з-під переліку предметів міжнародного арбітра­жу.

Статут Ліги Націй 1919 р. (п. 8 ст. 15) містив заборону Раді Ліги На­цій втручатися у справи, що входять лише до внутрішньої компетенції держав. Однак чіткі зобов’язання держав щодо невтручання у справи ін­ших закріплені не були.^[1731]

Певну роль у становленні принципу невтручання відіграли міжна­родні договори та інші акти, ухвалені державами американського конти­ненту впродовж 30-х рр. XX ст. Так, Конвенція про права та обов’язки дер­жав, підписана на Конференції американських держав 1933 р. (Монтевідео, Уругвай) двадцятьма державами Північної, Центральної та Південної Аме­рики, встановила, що жодна держава не має права втручатись у внутрішні або зовнішні справи іншої (ст. 8).^[1732] 1936 р. укладено Додатковий прото­кол про невтручання до Конвенції 1933 р. (Буенос-Айрес, Аргентина).^[1733]

Декларацією принципів міжамериканської солідарності та співп­раці 1936 р. (Буенос-Айрес) проголошено, що втручання однієї держа­ви у внутрішні або зовнішні справи іншої держави засуджується (п. «Ь» ст. З).^[1734] У Декларації принципів американської солідарності 1938 р. (Ліма, Перу) міститься положення про визнання державами абсолютного сувере­нітету одна одної і рішучість захищатись від будь-якого іноземного втру­чання або діяльності, що може йому зашкодити (п. 2).^[1735]

Принцип невтручання як основний принцип міжнародного права закріплений у п. 7 ст. 2 Статуту Організації Об’єднаних Націй: «Ніщо в цьому Статуті не дає ООН права на втручання у справи, що по суті на­лежать до внутрішньої компетенції будь-якої держави, і не вимагає від членів Організації надавати такі справи для вирішення за цим Стату­том; проте цей принцип не зачіпає застосування примусових заходів на підставі розділу VII «Дії щодо загрози мирові, порушень миру й ак­тів агресії».^[1736]

І.

Значний внесок у тлумачення принципу невтручання зроблено дальшими міжнародно-правовими актами, в яких уточнено його зміст, сфера дії, об’єкти та суб’єкти.

Так, Декларацією про надання незалежності колоніальним державам і народам, затвердженою Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН № 1514 (XV) від 14.12.1960 р., вказано, що всі народи мають право на самовиз­начення; силою цього права вони вільно встановлюють свій політичний статус і здійснюють свій економічний, соціальний і культурний розви­ток (п. 2); при цьому, будь-яка спроба, спрямована на те, щоб частково або повністю зруйнувати національну єдність і територіальну цілісність країни, не сумісна з цілями і принципами Статуту ООН (п. 6); всі дер­жави повинні добросовісно та суворо (faithfully and strictly) дотримува­тися положень Статуту, Загальної декларації прав людини 1948 р. і цієї Декларації на основі рівності, невтручання у внутрішні справи всіх дер­жав, поваги суверенних прав усіх народів і територіальної цілісності їх­ніх держав (п. 7).^[1739]

У Декларації про неприпустимість втручання у внутрішні справи держав, захист їхньої незалежності та суверенітету, затвердженій Резо­люцією ГА ООН № 2131 (XX) від 21.12.1965 р., містяться важливі норми щодо обов’язків держав у контексті вказаного принципу:

- не втручатися прямо або опосередковано з будь-якої причини у внутрішні й зовнішні справи іншої держави; засуджуються не тільки збройне втручання, а й також усі інші форми втру­чання і будь-які погрози, спрямовані проти правосуб’єктності (personality) держави або проти її політичних, економічних і культурних елементів (п.

- не вживати і не заохочувати вживання економічних, політич­них заходів або заходів іншого характеру для примусу іншої держави підпорядкувати собі реалізацію суверенних прав або, щоб дістати від/щодо неї будь-які переваги (п. 2);

- утримуватися від того, щоб організовувати, допомагати, ство­рювати, фінансувати, заохочувати або допускати (tolerate) збройну, підривну або терористичну діяльність, спрямовану на насильницьку зміну ладу іншої держави, а також від втручання у внутрішню боротьбу (civil strife) в іншій державі (п. 2);

- не застосовувати силу для позбавлення народів форми їхнього національного існування, що порушує їхні невіднятні права і принцип невтручання (п. 3);

- поважати право народів і націй на самовизначення і незалеж­ність; це право має здійснюватися вільно і без будь-якого зо­внішнього тиску і при повному дотриманні прав людини та основних свобод (п. 6);

- сприяти повному усуненню расової дискримінації і колоніаліз­му в усіх їхніх формах і проявах (п. б).^[1740]

Зазначено також, що суворе дотримання цих зобов’язань — важ­лива умова для забезпечення мирного співіснування націй, бо практи­ка втручання в будь-якій формі не тільки являє собою порушення духу і букви Статуту ООН, але також веде до створення ситуацій, що загро­жують міжнародному мирові і безпеці.

Підкреслено, що кожна держава має невіднятне право обирати свою політичну, економічну, соціальну та культурну систему без втручання в будь-якій формі з боку будь-якої іншої держави.

Разом з тим вказано, що положення Декларації не повинні тлума­читися як такі, що будь-яким чином зачіпають норми Статуту ООН, які стосуються підтримання міжнародного миру та безпеки, зокрема поло­жень, що містяться в розділах VI («Мирне розв’язання спорів»), VII («Дії щодо загрози мирові, порушень миру і актів агресії») та VIII («Регіональ­ні угоди»).^[1741]

У Декларації про принципи міжнародного права 1970 р. вказаний принцип сформульовано як «принцип, що стосується обов’язку відпо­відно до Статуту ООН не втручатися у справи, що входять до внутріш­ньої компетенції будь-якої іншої держави».

Інші положення Декларації 1970 р. повторюють частину тих, що міс­тяться у Декларації про неприпустимість втручання у внутрішні спра­ви держав, захист їхньої незалежності та суверенітету: йдеться про по­ложення щодо обов’язків держав (пункти 1-3 Декларації 1965 р.), а та­кож тезу про невіднятне право кожної держави обирати собі політичну, економічну, соціальну та культурну систему без втручання в будь-якій формі з боку будь-якої іншої держави.^[1742]

Важливу роль у тлумаченні нормативного змісту принципу невтру­чання шляхом надання переліку відповідних прав і обов’язків держав ві­діграє Декларація про неприпустимість інтервенції і втручання у вну­трішні справи держав (Резолюція ГА ООН № 36/103 від 9.12.1981 р.),^[1743] в якій, серед інших, йдеться про такі права й обов’язки:

- право держав на суверенітет, політичну незалежність, територі­альну цілісність, національну єдність і безпеку (п. «а» ч. І);

- право народів на національну самобутність і культурну спад­щину (п. «а» ч. І);

- суверенне і невіднятне право держави вільно визначати свою власну політичну, економічну, культурну та соціальну систему, розвивати свої міжнародні відносини і здійснювати невіднятний суверенітет над своїми природними ресурсами відповідно до волі її народу без зовнішньої інтервенції, втручання, підривної діяльності, примусу або погрози в будь-якій формі (п. «Ь» ч. І);

- обов’язок утримуватися від будь-яких дій чи спроб у будь-якій формі або під будь-яким приводом дестабілізувати або піді­рвати стабільність іншої держави або будь-якого з її інститутів (п. «е» ч. II);

- утримуватися від надання сприяння, заохочення або підтрим­ки, прямо або опосередковано, бунтівній або сепаратистській діяльності в інших державах під будь-яким приводом, або від будь-яких дій, спрямованих на порушення єдності, підрив або руйнування їхнього політичного ладу (п. «£» ч. II);

- обов’язок не допускати на своїй території навчання, фінансуван­ня і вербування найманців чи засилання таких найманців на те­риторію іншої держави і відмовляти в наданні коштів, зокрема фінансування, для оснащення і транзиту найманців (п.«§» ч. II);

- обов’язок утримуватися від будь-яких наклепницьких кампа­ній, образливої або ворожої пропаганди з метою інтервенції або втручання у внутрішні справи інших держав (п. «)» ч. II);

- обов’язок, при веденні своїх міжнародних відносин в економіч­ній, соціальній, технічній та торговій сферах, утримуватися від будь-яких заходів, які можуть являти собою втручання у вну­трішні або зовнішні справи іншої держави, перешкоджаючи їй тим самим вільно визначати свій політичний, економічний і со­ціальний розвиток (п. «к» ч. II);

- обов’язок утримуватися від використання або спотворення пи­тань про права людини як засобу втручання у внутрішні справи держав, чинення тиску на інші держави або створення атмос­фери недовіри та нестабільності в державах і у відносинах між державами або групами держав (п. «1» ч. II);

- право держав і народів мати вільний доступ до інформації, розвивати без втручання свою систему інформації і ЗМІ та ви­користовувати свої засоби інформації з метою реалізації своїх політичних, соціальних, економічних і культурних інтересів і сподівань (п. «с» ч. І).^[1744]

Подібно до попередніх актів ООН, у Декларації 1981 р. вказано, що її положення не зачіпають дій Організації на підставі положень її Стату­ту: йдеться про розділ VI «Мирне розв’язання спорів» та розділ VII «Дії щодо загрози мирові, порушень миру і актів агресії».

Надалі головні органи ООН — Генеральна Асамблея та Рада Безпеки ухвалили низку актів, що стосувались різних аспектів принципу невтру­чання. Наприклад, акти зобов’язального характеру — Резолюції Ради Безпеки ООН (про міжнародний тероризм № 1189 від 13.08.1998 р.,^[1745] про відповідальність РБ ООН щодо підтримання міжнародного миру і безпеки № 1269 від 19.10.1999 р.,^[1746] про загрози міжнародному мирові і безпеці, спричинені терористичними актами № 1368 від 12.09.2001 р.,^[1747] № 1373 від 28.09.2001 р.,^[1748] № 1377 від 12.11.2001 р.^[1749] тощо), присвя­чені боротьбі з терористичною діяльністю, безпосередньо стосуються пов’язаного з принципом невтручання обов’язку держав утримуватися від того, щоб організовувати, сприяти, допомагати, фінансувати, заохо­чувати або допускати збройну, підривну або терористичну діяльність в іншій державі.

Найдетальніше обов’язки держав у цій сфері регламентовано Резо­люцією РБ ООН № 1373 від 28.09.2001 р., якою визначено, що всі вони повинні:

a) запобігати та перешкоджати фінансуванню терористичних ак­тів;

b) ввести кримінальну відповідальність за відповідні дії;

c) невідкладно блокувати кошти та інші фінансові активи чи еко­номічні ресурси осіб, причетних до планування, організації здійснення, сприяння терактам;

сі) заборонити своїм громадянам або будь-яким особам і організа­ціям на своїй території надання будь-яких коштів, фінансових активів чи економічних ресурсів, фінансових чи інших відпо­відних послуг, прямо або опосередковано, для використання в інтересах осіб, про які йдеться у п. «с»;

е) утримуватися від надання в будь-якій формі підтримки — ак­тивної чи пасивної — організаціям або особам, причетним до терористичних актів, у тому числі припиняти вербування чле­нів терористичних груп та ліквідовувати канали постачання зброї терористам;

0 вжити необхідних заходів з метою запобігання вчиненню теро­ристичних актів, у тому числі шляхом раннього попередження інших держав шляхом обміну інформацією;

§) відмовляти в притулку тим, хто фінансує, планує, підтримує або вчиняє терористичні акти тощо.^[1750]

Одна з останніх подібних резолюцій Ради Безпеки ООН — Резолю­ція про загрози міжнародному мирові і безпеці, викликані терористич­ними актами № 2178 від 24.09.2014 р.,^[1751] в якій, серед іншого, вказано, що всі держави повинні запобігати пересуванню терористів і терорис­тичних груп шляхом забезпечення ефективного прикордонного контр­олю та контролю за видачею документів, які засвідчують особу, та про­їзних документів, а також шляхом вжиття заходів з запобігання фальси­фікації, підробці або незаконному використанню документів, що засвід­чують особу, та проїзних документів (п. 2); відповідно до міжнародних стандартів у сфері захисту прав людини і норм міжнародного права бі­женців і міжнародного гуманітарного права запобігати та припиняти вербування, організацію, перевезення та екіпірування осіб, які пряму­ють до держави, що не є держава їхнього проживання чи громадянства, для цілей вчинення, планування, підготування чи участі в скоєнні теро­ристичних актів чи для підготування терористів чи проходження тако­го підготування, а також фінансування їхніх поїздок та діяльності (п. 5); забезпечувати, щоб будь-яка особа, яка бере участь у фінансуванні, пла­нуванні, підготуванні чи скоєнні терористичних актів чи в підтримці те­рористичних актів, була піддана судовій відповідальності (п. б).^[1752]

У Гельсінському заключному акті НБСЄ 1975 р. в контексті прин­ципу VI «Невтручання у внутрішні справи»^[1753] відтворені формулюван­ня Декларації про принципи міжнародного права 1970 р.

Положення щодо міжнародно-правового принципу невтручання містяться в установчих та інших актах регіональних організацій. Так, у пп. «с» п. 1 ст. II Статуту Організації африканської єдності 1963 р. про­голошено, що одна з цілей Організації — захист «суверенітету, терито­ріальної цілісності і незалежності держав», а у ст. III, серед принципів, яких члени ОАЄ зобов’язалися дотримуватися для досягнення цілей Ор­ганізації, вказані суверенна рівність усіх держав-членів, невтручання у внутрішні справи держав, повага суверенітету і територіальної ціліс­ності кожної держави і її невіднятного права на незалежне існування.^[1754]

Установчим актом 2000 р., відповідно до якого ОАЄ була перетво­рена в Африканський союз, передбачено, що союз провадить свою ді­яльність відповідно до принципу невтручання будь-якої держави-чле- на у внутрішні справи іншої. Союз може втрутитися в справи держави- члена за рішенням Асамблеї у зв’язку з серйозними обставинами, а саме військовими злочинами, геноцидом і злочинами проти людяності (п. «g» та п. «h» ст. 4).^[1755]

Одним з п’яти принципів діяльності Організації «Ісламська конфе­ренція» її Статутом проголошено повагу права на самовизначення і не­втручання у внутрішні справи держав-учасниць (пп. 2 п. «Ь» ст. 2).^[1756] На повагу принципу невтручання у внутрішні справи держав вказано й у преамбулі Ісламабадської декларації, ухваленої на першій надзвичай­ній сесії Ісламської конференції на найвищому рівні 1997 р.^[1757]

Згідно зі Статутом Асоціації регіонального співробітництва дер­жав Південної Азії 1986 р., «співпраця в рамках Асоціації ґрунтується на принципах суверенної рівності, територіальної цілісності, політич­ної незалежності, невтручання у внутрішні справи інших держав і вза­ємної вигоди» (п. 1 ст. II).^[1758]

Статут Асоціації держав Південно-Східної Азії (АСЕАН) 2007 р. міс­тить положення про повагу «принципів суверенітету, рівності, територі­альної цілісності, невтручання у внутрішні справи, консенсусу і єдності в різноманітті» (преамбула та пп. «е» п. 2 ст. 2).^[1759]

Особливу увагу принципові невтручання приділено в Статуті Ор­ганізації американських держав 1948 р. Ним передбачено, що одна з ці­лей Організації — сприяння зміцненню представницької демократії, за належної поваги принципу невтручання (п. «Ь» ст. 2); одним із принци­пів її діяльності вказано принцип, згідно з яким кожна держава має пра­во вибирати свою політичну, економічну та соціальну систему без втру­чання ззовні і таку форму устрою, яка б відповідала їй найбільшою мі­рою, а також обов’язок не втручатися у справи іншої держави; американ­ські держави широко співпрацюють між собою, зберігаючи при цьому незалежність основ своїх політичних, економічних і соціальних систем (п. «е» ст. 3).

Принципові невтручання присвячена окрема стаття 19 Статуту, від­повідно до якої жодна держава або група держав за жодної обставини не мають права на пряме або опосередковане втручання у внутрішні або зовнішні справи будь-якої іншої держави. Заборонене не тільки зброй­не втручання, а й будь-які інші форми втручання чи його спроби про­ти правосуб’єктності держави чи її політичних, економічних і культур­них складових елементів.

Окремо закріплено, що Організація американських держав має тіль­ки такі повноваження, які надаються цим Статутом, у неї нема повнова­жень, що дозволяють втручатися у справи, які входять до внутрішньої компетенції держав-членів (ст. І).^[1760]

Міжнародний Суд ООН неодноразово вказував на те, що принцип невтручання — частина звичаєвого міжнародного права.^[1761] Зокрема, Суд апелював до цього у своїй першій справі про протоку Корфу (Ве­лика Британія проти Албанії, 1946 р.),^[1762] у справі про військову та на­піввійськову діяльність у Нікарагуа (Нікарагуа проти США, 1986 р.),^[1763] про військові дії на території Демократичної Республіки Конго (ДР Кон­го проти Уганди, 2005 р.), коли МС ООН дійшов висновку, що «Уганда порушила суверенітет, а також територіальну цілісність ДР Конго. Дії Уганди являють собою втручання у внутрішні справи ДР Конго і в гро­мадянську війну на її території» (п. 165).^[1764]

При тлумаченні змісту принципу варто мати на увазі і Резолюцію Ін­ституту міжнародного права «Принцип невтручання у громадянську ві­йну» 1975 р.,^[1765] згідно з якою при «будь-якому збройному конфлікті не- міжнародного характеру, що відбувається на території будь-якої держа­ви, і в якому наявне протистояння між урядом і одним або декількома повстанськими рухами, що мають на меті повалення уряду чи політич­ного, економічного чи соціального порядку держави», засуджуються на­дання іншою державою добровольців, інструкторів, обслужного персо­налу (technicians), набір або навчання регулярних чи іррегулярних сил, постачання зброї чи іншого військового обладнання, надання економіч­ної допомоги чи допущення таких дій.^[1766]

9.2.