Договірна правоздатність міжнародних організацій

Міжнародні міжурядові організації є загальновизна­ними суб’єктами міжнародного права, які беруть участь в укладенні численних міжнародних угод як з держава­ми, так і з іншими міжнародними організаціями.

Виходячи з цього, Віденська конвенція 1986 р. про право договорів між державами і міжнародними органі­заціями чи між міжнародними організаціями визначає міжнародний договір ширше, ніж Віденська конвенція 1969 р. Так, у Віденській конвенції 1986 р. йдеться про те, що “договір означає міжнародну угоду, регульовану міжнародним правом і укладену в письмовій формі: 1)між однією чи декількома державами та однією чи декількома міжнародними організаціями або 2) між міжнародними організаціями, незалежно від того, чи міс­титься така угода в одному документі, в двох або декіль­кох пов’язаних між собою документах, а також незалеж­но від її конкретного найменування”.

Правовою основою виникнення і діяльності міжна­родної організації є міжнародний договір у вигляді уста­новчого акту, який зазвичай називають статутом.

Якщо у вітчизняній юридичній літературі переважна більшість учених вважає, що за своєю юридичною при­родою статути міжнародних міжурядових організацій є міжнародними договорами, то деякі представники захід­ної юридичної науки обґрунтовують теорію так званого конституціоналізму. Відповідно до неї статути міжуря­дових організацій є насамперед конституціями і лише частково міжнародними договорами, через що до них майже не застосовуються норми права міжнародних договорі.

Як зазначає прихильник конституційної теорії із­раїльський юрист Ш. Розен у своїй праці “Чи є консти­туція міжнародної організації міжнародним договором?”, оскільки “застосування права договорів до статутів між­народних організацій виявляє цілу серію докорінних відхилень від загального права договорів”, викликає серйозний сумнів теза, що “статути міжнародних орга­нізацій належать до того самого роду в міжнародному праві, що й міжнародні договори”^[103].

На думку відомого уругвайського юриста-міжнародни- ка Е. X. Аречаги, “статут - це міжнародний документ, який не є статичним і який продемонстрував, що йому вели­кою мірою властива якість конституції”^[104]. Аналогічну думку висловлює і американський учений В. Фрідман, який, спираючись на конституційну практику США та Великобританії, стверджує, що статут міжнародної орга­нізації, так само як і національна конституція, являє со­бою доволі гнучкий документ, від положень якого можна відхилятись, і таке відхилення вважатиметься не пору­шенням, а зміною та розвитком відповідних положень статуту^[105].

У радянській доктрині міжнародного права теорія конституціоналізму піддавалася гострій критиці. Як пи­сав з цього приводу провідний радянський учений Г.І. Тун- кін, “спроби приписати статутам міжнародних органі­зацій деякі риси державних конституцій не мають під собою жодних підстав, позаяк міжнародні організації якісно відмінні від держав”, у зв’язку з чим статути між­народних організацій є категорією міжнародних догово­рів^[106]. Таким чином, установчі акти міжнародних органі­зацій не є конституціями, а виступають реальною юри­дичною формою, яка опосередковує відносини між суве­ренними державами на міжнародній арені^[107].

Водночас статути міжнародних організацій мають певні юридичні особливості, обумовлені специфікою їх­нього предмета правового регулювання, що дають змогу класифікувати їх як міжнародні договори sui generis, тобто договори особливого роду.

Це положення було закріплено у Віденських конвен­ціях 1969 і 1986 р. Так, відповідно до ст. 5 Віденської конвенції 1969 р. “ця Конвенція застосовується до будь- якого договору, який є установчим актом міжнародної організації, і до будь-якого договору, прийнятого в рам­ках міжнародної організації, без шкоди для відповідних правил цієї організації”. Згідно з цим формулюванням за загальним правилом статут міжнародної організації є різновидом міжнародного договору, однак водночас у ст.

Специфіка статуту міжнародної організації як міжна­родного договору sui generis виявляється в тому, що, як пише Г.І. Тункін, “статут міжнародної організації, на відміну від звичайного багатостороннього міжнародного договору, формує постійне міжнародне утворення, яке діє на його основі. Він визначає не лише права та обов’язки держав-учасниць договору, а й цілі і завдання організації, яка є відмінним від держав міжнародним організмом, функції та компетенцію органів організації, взаємовідносини між організацією і державами-членами тощо. Іншими словами, статут міжнародної організації є більш складним явищем, ніж звичайний багатосторонній договір”^[108].

Зазначимо, що держави, які підписують статут між­народної організації, не просто укладають міжнародний договір, а таким чином створюють самостійний щодо них міжнародний механізм, новий суб’єкт міжнародного пра­ва, наділений самостійними правами та обов’язками, в тому числі правом укладати міжнародні угоди від імені самої міжнародної організації.

Одже, з огляду на сказане, ми можемо зробити висновок, що в міжнародному праві статути міжнарод­них організацій виконують дві важливі функції.

По-перше, статути міжнародних-дрганізаній-щодо їх­ніх держав-учасниць у принципі суттєво не відрізняють­ся від інших міжнародних договорів. Статути, так само як і звичайні міжнародні договори, є джерелом прав і обов’язків для їхніх сторін. Водночас на основі статутів створюється організаційна структура міждержавного співробітництва у вигляді певних постійних і тимчасових органів. Майже всі установчі договори міжнародних організацій укладаються на невизначений період. Отже, як заявив Міжнародний суд ООН, “з формальної точки зору установчі договори міжнародних організацій є бага­тосторонніми договорами, до яких застосовуються уста­лені правила тлумачення договорів...”^[109].

З іншого боку, статут створює нового суб’єкта між­народного права, для якого цей статут є не простим до­говором, а має фундаментальне конститутивне значення.

Як висловився з цього приводу Міжнародний суд, “але установчі договори міжнародних організацій є також договорами особливого виду; їхньою метою є створення нових суб’єктів права, наділених певного автономією, яким сторони доручають завдання реалізації спільних цілей...”^[110].

Зазначимо, що статут міжнародної організації не є статичним явищем, оскільки він розвивається в процесі діяльності органів створеної на його основі міжнародної організації. Крім того, в ньому визначаються засади до­говірної правоздатності міжнародної організації.

Договірна правоздатність міжнародної організації, у свою чергу, випливає з її міжнародної правосуб’єктності. Після винесення консультативного висновку Міжнарод­ного суду 00Н 1949 р. у справі щодо відшкодування шкоди, заподіяної на службі OOH (Reparations for Inju­ries suffered in the service of the United Nations), в док­трині міжнародного права усталилася думка, що міжна­родні міжурядові організації є справжніми суб’єктами міжнародного права. Як заявив Суд у справі, в якій ішлося про статус 00Н, “...на думку Суду, п’ятдесят держав, що представляють значну більшість членів між­народного співтовариства, мали право відповідно до між­народного права засновувати утворення, яке наділене об’єктивною міжнародною суб’єктністю...”^[111].

Утім, правосуб’єктність міжнародної організації від­різняється від правосуб’єктності держави, що в підсумку зумовлює специфіку договірної правоздатності міжнарод­них організацій.

Так, на думку Міжнародного суду ООН, “...міжна­родні організації є суб’єктами міжнародного права, які, на відміну від держав, не наділені загальною компетен­цією. Міжнародні організації керуються ’’принципом спеціальності” (principle of speciality), тобто вони наді­лені державами, що їх утворили, повноваженнями, які обмежені реалізацією спільних інтересів держав, доруче­них цим організаціям...”^[112].

Це означає, що міжнародна договірна правоздатність міжнародних організацій суттєво відрізняється від дого­вірної правоздатності держав насамперед тим, що міжна­родні організації володіють не загальною, а спеціальною договірною правоздатністю. Іншими словами, договірна правоздатність міжнародної організації як вторинного щодо держави суб’єкта міжнародного права має похід­ний і обмежений характер. Крім того, договірна право­здатність міжнародної організації має ще функціональ­ний характер, тобто, як зазначається в Преамбулі Віден­ської конвенції 1986 р., “міжнародна організація володіє такою правоздатністю укладати договори, яка необхідна для виконання її функцій і досягнення її цілей”. Саме тому міжнародні організації мають право укладати угоди з відносно вузького кола питань і в межах їхньої компе­тенції, що визначається статутами цих організацій.

Це положення було закріплено в ст. 6 Віденської конвенції 1986 р. про право договорів між державами і міжнародними організаціями чи між міжнародними ор­ганізаціями. Згідно з цією статтею “правоздатність між-

народних організацій укладати договори регулюється правилами цієї організації”.

По суті, формулювання ст. 6 виходить з того, що міжнародна правосуб’єктність міжнародних організацій ґрунтується на нормах загального міжнародного права, однак водночас договірна правоздатність конкретної між­народної організації визначається її правилами, під яки­ми розуміють, зокрема, “установчі акти організації, прий­няті відповідно до них рішення та резолюції, а також усталену практику організації” (ст. 2 Віденської конвен­ції 1986 р.).

На практиці статут жодної міжнародної організації не надав їй право укладати будь-які міжнародні угоди з усіх питань. Таке право мають лише суверенні держави.

Статути деяких міжнародних організацій взагалі не містять положень щодо їхньої договірної компетенції, однак це не перешкоджає їм укладати окремі види до­говорів з іншими суб’єктами міжнародного права.

Статути інших міжнародних організацій дозволяють їм укладати лише певні види міжнародних договорів, а також вказують конкретні органи цих організацій, що реалізують таке право.

Серед усіх міжнародних організацій найширшу дого­вірну правоздатність має 00Н як універсальна політич­на організація.

Так, ст. 17 (3) Статуту 00Н передбачає, що Гене­ральна Асамблея 00Н розглядає та ухвалює будь-які “фінансові та бюджетні угоди” зі спеціалізованими уста­новами, а в ст. 63 йдеться про угоди, які можуть укла­дати Економічна і соціальна рада (ЕКОСОР) з цими установами.

Ст. 43 Статуту дозволяє Раді Безпеки ООН укладати угоди з державами-членами щодо надання збройних сил чи допомоги, необхідних для підтримання міжнародного миру та безпеки^[113].

Ст. 75, 77, 79 та 83 стосуються угод, пов’язаних із системою опіки в рамках ООН^[114].

Відповідно до ст. 105 (3) Статуту ООН Генеральна асамблея має право пропонувати членам ООН укласти конвенції щодо привілеїв та імунітетів ООН і її офіцій­них представників. Виходячи з цієї статті, ООН уклала низку двосторонніх угод про штаб-квартиру цієї орга­нізації.

Незважаючи на доволі вузьке коло питань, з яких за своїм Статутом ООН може укладати міжнародні уго­ди, впродовж своєї історії ця організація уклала чимало різних договорів зі своїми членами, з державами, які не є членами ООН, а також з іншими міжнародними орга­нізаціями.

Так, наприклад, ООН уклала низку договорів про статус миротворчих сил ООН, право на укладення яких безпосередньо не передбачено у ст. 43 її Статуту.

З точки зору чіткості юридичного оформлення дого­вірної правоздатності міжнародних організацій значний інтерес становлять положення ст. 228 і 238 Договору про заснування Європейського економічного співтова­риства (ЄЕС).

Стаття 228 цього договору передбачає процедурні правила укладення міжнародних угод між Співтоварис-

твом^[115] та іншими державами чи міжнародними органі­заціями. Відповідно до ст. 228 Комісія Співтовариства веде переговори про укладення міжнародного договору, а сам договір укладається Радою Співтовариства після відповідних консультацій з Асамблеєю, якщо це перед­бачено Договором про заснування ЄЕС. У цій статті міс­титься пряма вказівка на те, що міжнародні угоди, укла­дені згідно з цими правилами, “будуть обов’язковими для інститутів Співтовариства і держав-членів”.

Перед остаточним укладенням угоди Рада, Комісія чи держава-член Співтовариства можуть звернутися до Європейського Суду справедливості (European Court of Justice) з проханням визначити відповідність такої угоди положенням Договору про заснування ЄЕС. У разі якщо Суд дійде висновку про невідповідність міжнародної угоди Договору про заснування ЄЕС, угоду може бути укладено лише після внесення відповідних змін до цього Договору^[116].

Відповідно до ст. 238 Договору про заснування ЄЕС Рада співтовариства після консультацій з Асамблеєю може укладати угоди з третіми державами, об’єднання­ми держав чи міжнародними організаціями про створен­ня асоціацій, в яких визначаються взаємні права та обов’язки, спільні дії та спеціальні процедури.

Європейське співтовариство уклало чимало угод з третіми країнами, які можна класифікувати за їх метою на такі групи:

1) Угоди з метою членства в Європейському співтова­ристві (угоди з Великобританією, Ірландією та Да­нією (1972 р.); Грецією (1979 р.), Іспанією та Пор­тугалією (1985 р.); Швецією, Австрією та Фінлян­дією (1995 р.)).

2) Угоди про асоціацію з Європейським співтоварис­твом (Угода про створення Європейського економіч­ного простору з державами Європейської зони віль­ної торгівлі, угоди з країнами Центральної та Схід­ної Європи, угоди з Туреччиною, Кіпром, Мальтою);

3) Угоди про доступ на ринок Європейського співтова­риства на умовах взаємності (угоди про створення зони вільної торгівлі чи митного союзу, угоди про партнерство та співробітництво з “новими неза­лежними державами”: Україною, Росією, Молдовою та ін.);

4) Спеціалізовані угоди про співробітництво з таких питань, як: політика і безпека, рибальство, транс­порт, охорона навколишнього середовища, культура і навчання тощо"⁷.

Договірна компетенція Європейського співтоварис­тва поділяється на два види: 1) виняткова компетенція Співтовариства щодо тих питань, з яких країни-члени не можуть укладати договори (наприклад, рибальство та питання торгівлі товарами); 2) спільна договірна компе­тенція Співтовариства і держав-членів з таких питань, як навколишнє середовище, торгівля послугами і теле­комунікації. З питань спільної компетенції можуть укла-

¹¹⁷ Петров Р.А., Опейда З.Й., Федорчук Д.Е., Вакуленко А.О. Вступ до права Європейського Союзу. Навчальний посібник. - Донецьк, 2001. - С. 170, 203.

датися договори, сторонами яких одночасно є Євро­пейське співтовариство та окремі держави-члени. Такі договори називають “змішаними угодами” (mixed agree­ments).

З точки зору права міжнародних договорів, унікаль­ність Європейського Союзу як наднаціональної міжна­родної організації полягає в тому, що ця міжнародна організація є на сьогодні єдиною організацією, установ­чі акти якої безпосередньо передбачають обов’язковість угод, укладених нею для її держав-членів^[118].

Якщо в радянській доктрині міжнародного права об­стоювалася теза, що договори, укладені будь-якою міжна­родною організацією, навіть такою, як 00Н, створюють міжнародні права та обов’язки не для самої організації, а лише для її держав-членів, то тепер загальновизнаним є положення, що договори, укладені від імені міжурядової організації, є обов’язковими для цієї організації як окре­мого суб’єкта міжнародного права, а не для держав, що входять до складу цієї організації.

Винятком з цього правила є лише ті міжнародні організації, установчі документи яких, наприклад вище­згаданий Договір про заснування ЄЕС, прямо передба­чають інше.

Щодо природи договірної правоздатності міжнарод­ної організації, то з цього приводу в доктрині склалися два основні підходи. Так, на думку одних юристів, договірна правоздатність міжнародної організації логічно

випливає з її міжнародної правосуб’єктності. Інші юрис­ти вбачають у фактичному володінні міжнародною орга­нізацією договірною правоздатністю головну ознаку її правосуб’єктності, тобто, як зазначає прихильник цього погляду А.Н. Талалаєв, “...без наявності у організації правоздатності укладати..міжнародні договори вона не може вважатися суб’єктом міжнародного права”^[119].

На відміну від теорії, згідно з якою договірна право­здатність має бути безпосередньо передбачена в її стату­ті, в сучасній міжнародно-правовій доктрині та практиці домінує погляд, згідно з яким договірна правоздатність міжнародної організації мається на увазі, оскільки вона є необхідною для здійснення її функцій.

Виходячи з цього, цілком легітимними є всі міжна­родні договори про технічну допомогу, укладені ООН, незважаючи на відсутність у її Статуті прямих повнова­жень на укладення таких договорів.

Згаданий погляд знаходить підтвердження в одному з консультативних висновків Міжнародного суду ООН 1996 р., винесеному на запит ВООЗ. У цьому висновку йдеться про таке: “Зазвичай повноваження, якими наді­лено міжнародну організацію, підлягають прямому ви­значенню в їх установчих документах. Однак потреби міжнародного життя можуть обумовлювати необхідність для міжнародної організації з метою досягнення її цілей мати додаткові повноваженнями, які прямо не передба­чені в основних документах, які регулюють її діяльність. Загальновизнано, що міжнародні організації можуть здій­снювати подібні повноваження, відомі як “непрямі" пов­новаження” (implied powers)^[120].

Водночас слід зауважити, що “непрямі” договірні повноваження міжнародної організації не є необмеже­ними. Іншими словами, міжнародна організація не має права укладати договори у сферах, які явно виходять за рамки її цілей і функцій. Міжнародний суд у своєму консультативному висновку заявив: “На думку Суду, надати ВООЗ компетенцію розглядати питання легітим- ності застосування ядерної зброї - навіть з урахуванням її впливу на здоров’я та навколишнє середовище - буде рівнозначно нехтуванню принципом спеціальності; оскіль­ки така компетенція не може вважатися необхідним наслідком Статуту Організації в світлі цілей, закріпле­них її державами-членами”^[121].

Сьогодні можна говорити про існування міжнарод­ного звичаю, який передбачає договірну правоздатність міжнародної організації в межах її компетенції, цілей і функцій.

4.3.