Держава як суб’єкт міжнародних договорів

Найбільш важливі міжнародні договори та найбіль­ша кількість договорів, зареєстрованих Секретаріатом ООН, укладені між державами, які є основними, універ­сальними суб’єктами міжнародного права.

У міжнародному праві держава визначається як “...спільнота, що складається з території та населення, підпорядкованого організованій політичній владі;...така держава характеризується суверенітетом”^[88].

У принципі, держава в силу свого суверенітету^[89] має необмежену, загальну договірну правоздатність. Договір­на правоздатність у такому контексті означає санкціоно­вану правом здатність суб’єкта міжнародного права укладати міжнародні договори. Вона є елементом міжна­родної правосуб’єктності і під нею розуміють як здат­ність до самостійних міжнародно-правових дій, включа­ючи створення норм міжнародного права та їх здійснен­ня^[90]. В доктрині договірна правоздатність вважається головним критерієм міжнародної правосуб’єктності, оскіль­ки “однією з характерних рис суб’єкта міжнародного права є його здатність до вироблення норм міжнародно­го права”^[91]. Міжнародна правосуб’єктність держави, так само як і її суттєвий елемент - договірна правоздатність, випливає з загального міжнародного права, а відтак не залежить від її’ визнання іншими державами. Як під­креслює А.Н. Талалаєв, “держава набуває право бути суб’єктом міжнародних договорів не внаслідок її визнан­ня іншими державами - учасницями цих договорів, а в силу факту свого виникнення як суверенної держави”^[92].

Водночас право держави укладати окремі види дого­ворів може бути у певних випадках обмежене. Так, наприклад, держави-учасниці Договору 1968 р., у тому числі Україна, відповідно до положень цього договору не мають права укладати угоди про передачу кому-небудь чи про отримання від кого-небудь ядерної зброї.

Міжнародні договори укладаються як унітарними, так і федеративними державами. Щодо останніх, то вони мають складну внутрішню структуру, яка не є однако­вою в усіх цих державах. За своєю суттю федеративна держава являє собою союзну державу, в якій суб’єкти федерації мають значну самостійність у внутрішніх спра­вах, а також певні конституційно закріплені права у зовнішній сфері. В окремих випадках вони можуть мати право вступати в міжнародні договірні відносини; причо­му в останні десятиліття у зв’язку з розвитком міжна­родних відносин спостерігається стійка тенденція розши­рення договірної активності суб’єктів федеративних дер­жав. Так, німецькі й австрійські землі, швейцарські кан­тони та австралійські штати укладають міжнародні уго­ди, які торкаються різних аспектів міжнародного життя. У цьому зв’язку слід зазначити, що в сучасній міжна­родно-правовій доктрині та практиці утверджується по­зиція, відповідно до якої члени федерації мають “част­кову міжнародну правосуб’єктність”, коли йдеться про договірну практику.

Водночас більшість фахівців у галузі міжнародного та конституційного права вважає, що в зовнішніх відно­синах федеративна держава виступає як єдиний, ціліс­ний суб’єкт міжнародного права. Це правило знайшло відображення в ст. 2 Міжамериканської Конвенції про права і обов’язки держав 1933 р., згідно з якою “феде­ративна держава становить лише одну особу перед між­народним правом”.

На думку юриста з Нігерії Діке Ученна Кеннета, “договори суб’єктів федерації з іноземними країнами мають таку саму юридичну силу, що й угоди між неза­лежними державами, на які поширюється Віденська кон­венція про право міжнародних договорів 1969 р. Однак це стосується такої категорії договорів, як угода між суб’єктами різних федерацій”^[93].

Питання про договірну правоздатність суб’єктів фе­дерації обговорювалося в процесі розробки Комісією міжнародного права проекту Віденської конвенції 1969 р.

Лише з політичних причин, через спротив з боку Канади на Віденській конференції 1969 р. проект ст. 5 (2) було відхилено. Втім, незважаючи на це, згадана норма вважається міжнародною звичаєвою нормою і як така діє в міжнародних відносинах.

Водночас у міжнародному праві існує також пре­зумпція, згідно з якою суб’єкти федеративної держави не мають права укладати міжнародні договори, оскільки вони не є суб’єктами міжнародного права. У разі якщо міжнародна договірна правоздатність суб’єктів федерації не передбачена в конституційному праві федерації, на­віть якщо така правоздатність закріплена у законодав­стві самого суб’єкта федерації, відповідні положення законодавства суб’єкта федерації не мають юридичного значення для третіх держав.

У більшості федеративних держав членам-федерації не надано право укладати міжнародні угоди. Наприклад, відповідно до 'конституцій таких федеративних держав, як США, Аргентина, Бразилія, Мексика, Канада, Ав- 84

стралія, Індія та Пакистан, всі повноваження, пов’язані з укладенням міжнародних договорів, належать феде­ральним органам, а суб’єкти федерації не мають жодних прав у сфері міжнародних відносин, у тому числі права укладати міжнародні договори. У цих державах феде­рація як така є суб’єктом міжнародних договорів. Однак і в таких федераціях можливі випадки, коли члени феде­рації укладають договори з іншими державами, незважа­ючи на те, що конституційні акти цих федеративних держав не передбачають надання своїм суб’єктам права на укладення договорів з іноземними країнами.

У цьому плані цікавим є досвід Російської Федерації, деякі суб’єкти якої уклали угоди (переважно економіч­ного характеру) з іноземними країнами. Так, у 1993 р. Удмуртська Республіка, Республіка Марій Ел і Мор­довська Республіка підписали угоди з Угорщиною про торгово-економічне співробітництво на 1993-1994 рр. Подібні угоди були також укладені між Башкортостаном і Болгарією, Башкортостаном і Румунією, Республікою Комі та Чехією, Комі та Словаччиною.

Річ у тому, що з точки зору чинного законодавства РФ, зокрема відповідно до ст. І Федеративного договору, яка однозначно відносить підписання міжнародних дого­ворів до компетенції федеральних органів влади Росії, підписання згаданих угод у принципі не можна визнати правомірним.

Однак, як зазначає професор Дипломатичної акаде­мії МЗС РФ А.А. Ковальов, хоча суб’єкти РФ за своєю правовою природою і не можуть вважатися рівними у договірній правоздатності з державами, “було б помил­кою відмовляти в публічно-правовому характері догово­рам, що укладаються суб’єктами федерації з іноземними державами”^[94].

Взагалі, на думку А.А. Ковальова, питання укладан­ня договорів суб’єктами РФ не врегульовані в законо­давстві Росії, у зв’язку з чим він пропонує розробити і прийняти спеціальний закон “Про розмежування повно­важень між Російською Федерацією і суб’єктами феде­рації у питаннях міжнародних зв’язків”^[95].

Конституції окремих федеративних держав наділяють своїх суб’єктів обмеженою договірною правоздатністю в міжнародній сфері.

Так, наприклад, згідно зі ст. 32 Конституції (Основно­го Закону) Федеративної Республіки Німеччини 1949 р.:

(1) Підтримання зносин з іноземними державами на­лежить федерації; (2) Перед укладенням договору, який торкається особливого положення якоїсь землі, ця земля має бути своєчасно заслухана; (3) Тією мірою, якою зем­лі мають законодавчу компетенцію, вони можуть за згодою Федерального уряду укладати договори з інозем­ними державами”.

Причому конституції більшості німецьких земель (Баварії - ст. 7, Північної Рейн-Вестфалії - ст. 66, Гес­сену - ст. 103 тощо) закріплюють право цих земель укладати міжнародні договори.

З 1949 р. землі Німеччини уклали більш як вісімде­сят угод, передусім з сусідніми державами з питань тех­нічного характеру, наприклад, щодо кордону.

Відповідно до ст. 9 Федеральної Конституції Швей­царії 1874 р.: “Як виняток, кантони зберігають право укладати з іноземними державами договори, предметом яких буде суспільна економіка, відносини сусідства і поліція; проте ці договори не повинні містити положень, що суперечать Конфедерації і правам інших кантонів”.

Швейцарські кантони, виходячи зі змісту цієї статті, можуть вести переговори про укладення міжнародних договорів, однак перед підписанням вони мають бути ухвалені Федеральною Радою. Загалом кантони уклали більш як сто міжнародних угод переважно технічного характеру і в більшості випадків з сусідніми країнами.

Бельгія з 1995 р. має доволі складну федеративну структуру: три регіони і три “співтовариства”. Специфі­ка такої структури вплинула на договірну правоздатність її складових. Так, наприклад, фламандський регіон у 1995 р. уклав два договори з Нідерландами, які навіть були зареєстровані Нідерландами в ООН.

Таким чином, конституційні акти таких держав, як ФРН, Швейцарія та Австрія, наділяючи членів федерації деякими атрибутами державності, надають їм право укладати договори з іноземними країнами у суворо встановлених рамках.

В окремих випадках федеральні органи можуть до­зволяти суб’єктам федерації укладати конкретні разові договори з іноземними державами. Саме в такий спосіб центральний уряд Канади дозволив провінції Квебек укласти договір з Францією 1965 р. про програму спів­робітництва в галузі освіти^[96].

Таким чином, угоди, укладені суб’єктами федерації, які не мають права на укладення міжнародних договорів, або угоди, на які федеральний уряд не дав згоди, або які

були укладені з перевищенням повноважень щодо укла­дення договорів, не є договорами, які регулюються між­народним правом. Однак, на думку В. Дегана, якщо такі угоди не регулюються національним правом однієї зі сторін, вони можуть регулюватися транснаціональним правом^[97].

Слід також додати, що міжнародно-правова відпові­дальність за порушення міжнародного зобов’язання, взятого на себе членом федерації і в межах своїх повно­важень, буде покладатися на федеративну державу, оскільки багатоаспектні відносини у сфері міжнародних зв’язків членів федерації, включаючи питання їхньої від­повідальності, ще не мають чіткого правового регулюван­ня^[98].

Іншими словами, договори членів федерації є догово­рами федерації в цілому, оскільки саме федерація несе за них відповідальність^[99].

Щодо угод, які укладаються між членами федерації в рамках самої федерації, то до них право міжнародних договорів може застосовуватися лише за аналогією.

Свого часу згідно з Конституцією СРСР 1977 р. Украї­на, будучи республікою у складі СРСР, мала юридичне право укладати міжнародні договори. Це право було закріплено у ст. 80 Конституції СРСР^[100] і з юридичної

точки зору Україна ще тоді була суб’єктом міжнародно­го права, про що, зокрема, свідчить і той факт, що Украї­на була учасницею численних договорів з іншими держа­вами і членом ООН.

Одним із питань, яке виникає у зв’язку з міждер­жавними угодами, є питання про юридичну природу кон­кордатів, тобто угод, що укладаються між Ватиканом і іншими державами. Річ у тому, що Ватикан є загально­визнаним суб’єктом міжнародного права, який укладає чимало договорів з іноземними державами і навіть є чле­ном деяких міжнародних організацій, відкритих лише для держав. З огляду на це конкордати є справжніми міжнародним договорами і до них застосовується Віден­ська конвенція 1969 р.

Деякі автори, які розглядають угоди між державами і племенами аборигенів, не організованих у держави, не вважають ці угоди міжнародними договорами. Йдеться про такі угоди, як, наприклад, угоди, укладені в США та Канаді з місцевими племенами індіанців і угоди Нової Зеландії з племенами маорі.

Хоча ці угоди і не регулюються міжнародним пра­вом, вони, однак, не позбавлені юридичної дійсності й навіть можуть мати суттєве значення у вирішенні сучас­них територіальних спорів.

Як заявив з приводу таких угод Міжнародний суд ООН у своєму консультативному висновку у справі Західної Сахари від 16 жовтня 1975 р., “...під час коло­нізації Західна Сахара була населена людьми, які... були соціально і політично організовані в племена і перебува­ли під керівництвом вождів, що мали право представ­ляти їх... У процесі колонізації Західної Сахари Іспанія не діяла на основі встановлення свого суверенітету над terra nullius. В королівському наказі від 26 грудня 1884 ро­ку... Іспанія оголосила, що Король бере Ріо-де-Оро під свій захист на основі угод, які було укладено з вождями місцевих племен...”^[101].

Держава ЯК суб’єкт міжнародних договорів діє через свої органи, а ці органи, у свою чергу, при укладанні договорів діють через своїх представників і уповноваже­них осіб. Таким чином, при укладанні договорів держав­не волевиявлення, що виражається в договорі, ззовні по­стає як волевиявлення органів держави або її пред­ставників. Причому уповноважені особи виступають як представники держави лише на основі й у межах нада­них їм і належним чином оформлених повноважень з боку відповідного державного органу. В іншому випадку волевиявлення уповноважених осіб не відрізняється від волевиявлення приватних осіб і не має міжнародного правового значення.

Питання про те, які органи держави компетентні ви­ражати волю держави в міжнародних відносинах і упов­новажувати на це фізичних осіб, регламентується кон­ституцією та внутрішнім законодавством конкретної дер­жави. Внутрішніми державними органами зовнішніх зносин є: глава держави, уряд, міністерство (відомство) закордонних справ, зовнішньої торгівлі тощо. Зарубіжни- ми органами зовнішніх зносин є: посольства, місії, кон­сульства і представництва при міжнародних організа­ціях.

Внутрішньодержавне законодавство встановлює ком­петенцію і порядок взаємовідносин між цими органами у зовнішньополітичній сфері, а також регламентує про­цес волевиявлення держави при укладенні міжнародних договорів.

У міжнародному праві іноді виникає питання, кого слід вважати представником держави, який має право укладати міжнародні договори від імені держави у разі внутрішнього конфлікту чи громадянської війни. Прикла­дом може слугувати паралельне існування двох урядів - у Пекіні й на Тайвані, - які претендують на законне представництво всього Китаю у міжнародних відносинах. Мається на увазі ситуація, що склалася внаслідок грома­дянської війни в Китаї, коли китайська комуністична армія захопила владу і сформувала уряд у Пекіні, який контролює континентальний Китай, а уряд гоміндану під керівництвом Чан Кайші зберіг контроль лише за Тайва­нем. Як відомо, навіть сьогодні не всі країни світу ви­знають єдиним законним представником Китаю пекін­ський уряд, у зв’язку з чим постає питання, який саме з цих двох урядів має право укладати міжнародні договори від імені Китаю.

Очевидно, з точки зору міжнародного права для роз­в’язання таких проблем слід спиратися на принцип ефективності уряду. Річ у тому, що уряд, який разом з територією і населенням є невід’ємною складовою понят­тя “держава” у міжнародному праві, щоб представляти державу в міжнародних відносинах має здійснювати фактичний контроль за територією і населенням цієї дер­жави. А.Н. Талалаєв зазначає: “У такому разі основ­ним критерієм визначення компетентності нового уряду у формуванні державної волі та волевиявлення в міжна- 92

родних відносинах має бути здійснення ним ефективної влади над усією чи більшою частиною території держави та підпорядкування йому основної маси населення”^[102].

Щодо емігрантських урядів, які змушені були зали­шити свою країну під час її окупації іншою державою або були створені за кордоном з метою визволення своєї країни від окупантів, то такі уряди можуть вважатися іноземними державами законними органами окупованої держави, з якими можуть укладатися міжнародні угоди.

4.2.