Роль міжнародних організацій у наданні допомоги переміщеним особам[22]

Міжнародні організації відносяться до найбільш розвинених і різноманітних механізмів впорядкування міжнародного життя. Часто у реагуванні на кризи вони відіграють вирішальну роль, в узгодженні позицій держав, і таким чином приймаються спільні рішення з акту­альних проблем світового порядку денного.

Поняття «міжнародна організація» в офіційних міжнародних документах та юридичній літературі традиційно застосовується до міжнародних міжурядових (міждержавних) організацій (ММУО) і між­народних неурядових організацій (МНУО). До ММУО можемо віднести Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, Міжнарод­ну організацію з міграції, Всесвітню організацію охорони здоров'я, а до МНУО - Міжнародну федерацію товариств Червоного Хреста і Червоного Півмісяця, «Лікарі без кордонів», «Врятуємо дітей», Між­народний фонд Chiricli, Міжнародний фонд «Відродження».

Станом на початок листопада 2017 року понад дві третини ор­ганізацій, які беруть участь у координованому реагуванні, є НУО, і у 2018 році фінансування для НУО вперше більше, ніж для ООН. Поси­лення партнерських відносин між національними та міжнародними організаціями, а також організаціями, розташованими на непідкон- трольних урядам територіях, є пріоритетом 2018 року^[23].

Національний уряд в ініціюванні, організації, координації та здійсненні гуманітарної допомоги на своїй території грає першо­чергову роль. Генеральний секретар ООН у своєму звіті у лютому 2016року, викладаючи плани щодо більш ефективного реагування на гуманітарні проблеми в усьому світі, підкреслив важливість наці­ональної політики і законодавчого регулювання питань внутрішньо­го переміщення «для гарантування існування нормативно-правової системи, яка відповідає на потреби переміщених осіб», і наголосив, що такі інструменти і програми мають бути розроблені і застосовані в країнах, що зазнають переміщення.

Група установ, організацій та / або інститутів, взаємозалежних через свої відповідні мандати, які разом працюють над досягненням спільної мети - це кластер. Метою кластерів є сприяння забезпечен­ню своєчасності, ефективності та прогнозованості, а також поліп­шення звітності та лідерства.

Під час надзвичайної/кризової ситуації кластерний підхід пе­редбачає певні дії. У разі кризи Координатор надзвичайної допомоги ООН від імені Генерального секретаря і після консультацій з Міжор- ганізаційним постійним комітетом ( МПК) призначає Координатора з гуманітарних питань (КГП). У відповідній державі/регіоні КГП від­повідає за координацію гуманітарної діяльності групи МПК - орга­нізацій ООН та міжнародних неурядових організацій - при консуль­туванні з національними органами влади та Координатором ООН із надзвичайної допомоги.

Кластерний підхід ООН використовується «у разі раптового ви­никнення нової великомасштабної надзвичайної ситуації, що вима­гає багатосекторного реагування за участі широкого кола міжнарод­них гуманітарних учасників, кластерний підхід повинен використо­вуватися від самого початку планування та організації міжнародного реагування»^[24]

Надзвичайні ситуації гуманітарного характеру вимагають вели­чезних зусиль від національних органів. Вони повинні справлятися з надзвичайною ситуацією і координувати дії всіх гуманітарних орга­нізацій, які хочуть допомогти. Національний уряд може:

1) створити національний орган для координації всіх зусиль;

2) працювати у тісному контакті з Гуманітарною групою країни (ГСГ) (Humanitarian Country Team - HCT);

3) взаємодіяти з НУО, включаючи Червоний Хрест / Червоний Півмісяць і будь-які існуючі координаційні органи.

Провідну роль у координації гуманітарної діяльності на глобаль­ному рівні і на рівні країни грають такі установи:.

1. Управління з координації гуманітарної діяльності.

2. Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН).

3. Всесвітня продовольча програма (ВПП).

4. Продовольча і сільськогосподарська організація (ФАО).

5. Дитячий фонд ООН (ЮНІСЕФ).

6. Всесвітня організація охорони здоров'я (ВООЗ).

7. Міжнародна організація з міграції (МОМ).

8. Програма розвитку ООН (ПРООН).

Масштаби надзвичайної ситуації гуманітарного характеру за­надто великі. Самостійно будь-яка організація впоратися з нею не може, тому координація має важливе значення. Загальна мета гума­нітарних суб'єктів - надати життєво необхідну допомогу і захист ну­жденному населенню.

Звісно, що реагування на кожну надзвичайну ситуацію є унікаль­ною, але якщо масштаби лиха перевищують можливості уряду, то на допомогу приходять гуманітарні організації. Велика розмаїтість гуманітарних організацій, їхній досвід і взаємодія у рамках масш­табного реагування на надзвичайну ситуацію можуть призвести до плутанини і дублювання зусиль, що викликає проблеми і зменшує ефективність реагування. Координація дій дозволяє уникнути цих проблем. За умови професійної координації НУО та інші організації, які надають допомогу, діляться інформацією про те, де вони працю­ють, які послуги надають і які потреби вони задовольняють.

Міжнародні гуманітарні організації та інші відповідні сторони мають право пропонувати свої послуги для надання допомоги ВПО. Такі пропозиції не слід розглядати як недружній акт або втручання у внутрішні справи будь-якої держави і до них слід ставитися добро­зичливо. Ці пропозиції не повинні бути необгрунтовано відхилені, особливо, якщо відповідні органи влади не здатні або не бажають на­дати необхідну гуманітарну допомогу^[25].

Проте в деяких випадках влада може перешкоджати наданню допомоги шляхом заборони в'їзду міжнародним гуманітарним ор­ганізаціям до країни або запобігання доступу національних і міжна­родних гуманітарних партнерів до певних переселених громад, які потребують допомоги і захисту. В інших випадках можуть існувати внутрішні правові та адміністративні перепони для надання міжна­родної допомоги.

Основними компонентами системи координації гуманітарної ді­яльності є:

1. Управління з координації гуманітарної діяльності (УКГД) (Office for the Coordination OfHumanitarian Affairs - OCHA).

2. Заступник Генерального секретаря / Координатор надзви­чайної допомоги (КЧП) (Emergency ReliefCoordinator - ERC).

3. Міжорганізаційний постійний комітет (МПК) (Inter Agency Standing Committee - IASC).

4. Координатор з гуманітарних питань.

5. Гуманітарна група країни.

6. Кластери (cluster).

7. Консорціуми НПО.

Глобальні кластери забезпечують готовність всієї системи і тех­нічний потенціал для реагування на надзвичайні ситуації гуманітар­ного характеру. Оскільки вони завжди активні, вони допомагають підвищити передбачуваність і ефективність міжвідомчого реагуван­ня у конкретних секторах.

Провідні установи глобальних кластерів несуть відповідальність за посилення реагування на місцях за допомогою розробки політики, стандартів, впровадження передової практики і надання оператив­ної підтримки внутрішньодержавним кластерам.

Внутрішньодержавні кластери є тимчасовими і розгортаються тільки в разі недостатнього потенціалу з координації на рівні краї­ни, щоб уникнути прогалин і дублювання в наданні допомоги по- страждалому населенню. З метою визначення, які кластери повинні бути розгорнуті і хто повинен їх очолювати, КГВ і Гуманітарна група країни розглядають первинні оцінки і складають рекомендації. Ці

рекомендації направляються Координатору надзвичайної допомоги, який надсилає їх міжорганізаційному постійному комітету і провід­ним установам глобальних кластерів на затвердження.

Після затвердження кластери створюються таким чином, щоб гуманітарні організації могли координувати ресурси, встановлюва­ти пріоритети діяльності і визначати відповідні ролі та обов'язки. Участь НУО в кластерах як на глобальному рівні, так і на рівні кра­їни має вирішальне значення.

Вирішальна роль НУО в запобіганні конфліктів була визнана різ­ними міжнародними експертами. Так, зокрема, Комісією глобального управління в доповіді «Наш дім - Земля» осмислюються досвід і про­блеми глобального управління і визнається, що «формальні, міжурядо­ві механізми можуть бути лише частиною більшої і більш динамічнішої мозаїки»^[27]. Представники Інституту міжнародних мирних досліджень визначають важливі сфери, в яких НУО можуть посилити вплив урядів і міжнародних організацій на раннє попередження та запобігання вну­трішніх конфліктів шляхом «збільшення можливості доступу до сторін, які беруть участь в конфлікті, і потоку інформації про них; повнішого реагування; посилення впливу мирних стратегій через власні організа­ційні структури; створення умов для участі великих держав у велико­масштабних операціях превентивного і рятувального характеру»^[28].

Незважаючи на те, що структура всіх кластерів різна, всі члени кластера зобов'язані надавати своєчасну та ефективну допомогу. Для цього необхідні витрати часу і ресурсів з боку всіх партнерів, вклю­чаючи НУО, а також добре розуміння кластерної системи в цілому. У довідковому модулі МПК щодо координації кластерів на рівні країни наводиться список всіх основних зобов'язань партнерів кластера.

Мінімальні зобов'язання для участі в роботі кластерів:

• дотримання гуманітарних принципів, принципів партнер­ства, стандартів програм, прийнятих на міжнародному рівні;

• першочергове забезпечення захисту при реалізації програм.

План гуманітарного реагування передбачає три основні страте­гічні цілі:

1. Відстоювання прав та реагування на потреби у захисті по- страждалого від конфлікту населення відповідно до міжна­родних норм та стандартів.

2. Надання термінової допомоги та забезпечення ^дискримі­наційного доступу постраждалого населення до якісних ос­новних послуг.

3. Посилення життєстійкості постраждалого від конфлікту на­селення, запобігання подальшого погіршення гуманітарної ситуації, просування довготривалих рішень, раннього віднов­лення та соціальної згуртованості.

Координатор з гуманітарних питань є провідним партнером уря­ду в справі координації дій з міжнародним гуманітарним співтовари­ством. Він очолює Національну робочу групу з гуманітарних питань - стратегічний орган, який спрямовує діяльність і підтримує взаємо­дію з державними та неурядовими партнерами. На додаток до органі­зацій системи ООН, Національна робоча група з гуманітарних питань також опікується заходами, здійснюваними підрозділами Червоного Хреста, місцевими і міжнародними НУО.

Сьогодні в Україні гуманітарна допомога координується клас­терами, які на сьогодні успішно діють. Кластери надання притулку, захист, охорона здоров'я і забезпечення харчуванням, освіта, водопо­стачання, санітарія і гігієна, первинна реабілітація та надання засобів для існування, партнери з кластеру Продовольча безпека і логістика працюють на всій території країни, акцентуючи увагу на ситуації на Сході України, особливо на територіях, близьких до «лінії зіткнення» і непідконтрольних державі. Партнери кластеру спільно здійснюють оцінювання ситуації і вживають заходів.

У рамках координації заходів з надання допомоги установи сис­теми ООН доправляють різні гуманітарні вантажі, зокрема, продо­вольчі посилки і непродовольчі товари, покривні матеріали, медика­менти, предмети гігієни і комплекти для потреб освіти, а також за­безпечують доступ до безпечної питної води для задоволення потреб людей, які постраждали внаслідок конфлікту. Інша програма щодо невідкладної гуманітарної допомоги передбачає надання сільсько­господарського приладдя для самостійного виробництва продуктів, проведення інформаційно-просвітницької роботи з дітьми щодо на­земних мін, правової підтримки, а також вжиття заходів щодо захисту цивільних осіб, вимушених переселенців, жінок, дітей, людей похило­го віку і представників меншин.

Координатор гуманітарних програм ООН з питань України Ніл Уолкер наприкінці 2017 року заявив, що у гуманітарних агентств ООН є тільки 3% від $ 187 млн., необхідних для реалізації програми гума­нітарної допомоги жителям південного сходу України в 2018 році. У грудні 2017 р. Продовольча і сільськогосподарська організація ООН оголосила про припинення постачання продуктів в Донбас через брак фінансування. Уолкер відзначав, що ООН планує підтримувати на південному сході України «обмежену присутність», принаймні до середини 2018 року і продовжувати стежити за конфліктом у Донбасі. «Хоча Україна більше не з’являється на перших шпальтах газет, люди (там), як і раніше, потребують нашої допомоги», - підкреслив коорди­натор. Тоді ж ООН також зверталася із закликом допомогти зібрати в 2018 році $ 187 млн. для постраждалих від конфлікту в Донбасі^[29].

Допомога зниклим безвісти та їх родичам також вимагає більш ефективної координації гуманітарної діяльності. МКЧХ спостерігає зростання потреб в цій сфері, оскільки зниклі безвісти мігранти до­даються до людей, зниклих безвісти під час збройних конфліктів. Серйозні соціально-економічні наслідки для їхніх сімей, а також гли­бокі душевні страждання їхніх близьких зберігаються протягом три­валого часу. Люди потребують, щоб держави докладали узгоджені зу­силля для сприяння розшуку зниклих безвісти і спільних дій в цьому напрямі. МКЧХ готовий підтримувати таку активізацію їх роботи в цій сфері.

2018 рік обіцяє стати плідним підґрунтям для важливих заходів з гуманітарного реагування та розвитку, і це є першим кроком реалі­зації Рамкової програми ООН зі співробітництва на 2018-2022 роки. У центрі уваги є посилення стійкості та зміцнення координації зусиль з гуманітарного розвитку, і останній напрямок - з географічним зо­середженням на східній Україні - визначає, як ООН буде спільно пра­цювати на підтримку уряду для вирішення наскрізних тем рівного доступу, участі й захисту населення.

Низка конкретних рекомендацій була отримана з семінару сто­совно ПГР 2018 щодо шляхів подальшого планування, та заходів пов’язаних з гуманітарним розвитком, включно з:

• аналізом впливу існуючих гуманітарних програм, програм відновлення та розвитку, а також, де це необхідно, виявлення сфер співпраці;

• посиленням лідерства уряду, у тому числі шляхом створення міжвідомчих/відомчих структур координації на національно­му та регіональному рівнях;

• посилення спроможності місцевих організацій та державних установ на національному та місцевому рівнях;

• впровадженням «інноваційного» підходу до оцінки та аналі­зу впливу конфлікту та системних питань, а також того, як їх тенденції та взаємодія впливають один на одного.

Ці висновки допоможуть зміцнити спільне програмне забезпе­чення на основі доказів, а також розширенням всеосяжності та про­зорості обміну інформацією між різними учасниками, включно з уря­дом.

Уряд України (зокрема Міністерство з питань тимчасово окупо­ваних територій та внутрішньо переміщених осіб) розробив «Стра­тегію інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження дов­гострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2020 року»^[30].

Стратегія має на меті досягнення чітких та кількісних результа­тів колективної роботи, які стосуються тривалого внутрішнього пе­реміщення, одночасно забезпечуючи загальний урядовий підхід до зменшення вразливості ВПО та приймаючих громад, забезпечення довготривалих рішень та сприяння цілісного реагування.

Міжнародна спільнота планує підтримати цей процес з техніч­ною експертизою та сприяти зусиллям уряду для запобігання та по­долання тривалого характеру внутрішнього переміщення.

З урахуванням поточних зусиль з відновлення та будівництва миру, що здійснюються Урядом України та його міжнародними парт­нерами, була розроблена експериментальна інформаційна платфор­ма для постійного моніторингу наслідків конфлікту та переміщення населення, а також виконання програм з відновлення та будівництва миру. Експериментальна платформа, розроблена у співпраці з гума­нітарними учасниками, спрямована на використання нових техно­логій та геокодованих даних, щоб допомогти як національним, так і зарубіжним партнерам розробляти, відстежувати та контролювати процес відновлення.

Платформа надаватиме регулярну інформацію щодо трьох ос­новних напрямів:

1) критична інфраструктура та соціальні послуги;

2) відновлення економіки;

3) соціальна стійкість.

Застосовані заходи для сприяння подальшому співробітництву з метою покращення обміну інформацією та спрямування зусиль як гуманітарних учасників, так і учасників процесу розвитку.

З огляду на величезні масштаби надзвичайних ситуацій та зро­стаючі гуманітарні потреби в усьому світі, підтримувати міжнародну увагу до гуманітарної ситуації в Україні, швидше за все, буде склад­ним завданням.

Гуманітарна роль і відповідальність держав повинні зберігати своє ключове значення і відповідати їх зобов’язанням за міжнарод­ним правом.

2.2.