КОДЕКС НАЛЕЖНОЇ ПРАКТИКИ У ВИБОРЧИХ СПРАВАХ

КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ТА ПОЯСНЮВАЛЬНА ДОПОВІДЬ,

ухвалені Венеціанською комісією на її 52 пленарній сесії

(Венеція, 18-19 жовтня 2002 року)

CDL-AD (2002) 23 rev

Вступ

8 листопада 2001 року Постійна комісія Парламентської Асамблеї, діючи від імені Асамблеї, прийняла Резолюцію 1264 (2001), у якій запропонувала Венеціанській комісії[152]:

заснувати робочу групу в складі представників Парламентської Асамблеї, Конгресу місцевих і регіональних влад Європи й, можливо, інших організацій, що мають досвід роботи в цій царині, з метою регулярного обговорення питань, стосовних до виборчого права;

ii. розробити звiд правил належноï практики виборiв, що може бути базований на деяких з основних пропозицiй, що знаходяться у додатку, i якi були прийнятi за основу цiєï резолюцiï, з урахуванням того, що такий звiд повинен включати диспозицiï, які розповсюджуються на передвиборчий, виборчий перiоди та на перiод безпосередньо пiсля виборiв.

iii. до тієї міри, яку дозволяють наявні ресурси, підготувати звід принципів, що лежать в основі європейських виборчих систем, шляхом координації, стандартизації й розробки поточних і перспективних досліджень і заходів. У середньостроковій перспективі слід передбачити внесення зібраної інформації про європейські вибори в базу даних, а так само їх аналіз і поширення спеціалізованим підрозділом.

Подані далі керівні принципи конкретизують три аспекти цієї резолюції. Вони були схвалені Радою з демократичних виборів – спільною робочою групою, створеною відповідно до резолюції Парламентської Асамблеї, – на її другому засіданні (3 липня 2002 року), а відтак затверджені Венеціанською комісією на її 51-й сесії (5-6 липня 2002 року); вони побудовані на базі основних принципів загальноєвропейського досвіду в галузі виборів; і, нарешті, вони лежать в основі зводу рекомендованих норм належного проведення виборів.

Пояснювальна доповідь роз’яснює, дає визначення й уточнює норми, закріплені в керівних принципах, і, за потреби, наводить рекомендації з конкретних питань. Доповідь була затверджена Радою з демократичних виборів на її третьому засіданні (16 жовтня 2002 року), а потім Венеціанською комісією – на 52-й сесії (18-19 жовтня 2002 року).

На прохання, висловлене Парламентською Асамблеєю в її резолюції, цей документ побудовано на підставі керівних принципів, наведених у пояснювальній записці, що додається до доповіді, на базі якої Асамблея ухвалила була свою резолюцію (Док. 9267). У ньому також враховані результати роботи Венеціанської комісії в галузі виборів, що резюмуються в документі CDL (2002) 7.

КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ЩОДО ВИБОРІВ

прийняті Венеціанською комісією на 51-й пленарній сесії

(Венеція, 5-6 липня 2002 року)

I. Загальноєвропейські принципи в галузі виборів

Виборчий доробок Європи спирається на такі п’ять засад виборчого права: загальність, рівність, вільність, таємність і безпосередність. Крім того, вибори мають проводитися регулярно.

1. Загальне виборче право

1.1. Правило й винятки

Загальне виборче право означає, в принципі, що кожна людина має право обирати й бути обраною. Однак це право може й, по суті, має бути обмежене певними умовами:

a. Вік:

i. право обирати і бути обраним має залежати від досягнення мінімального віку;

ii. право обирати має бути отримане щонайпізніше з досягненням повноліття;

iii. бажано, щоб право бути обраним було отримане в тому ж віці, що й право обирати, але щонайпізніше в 25 років, за винятком особливого вікового цензу для займання певних посад (наприклад, членів верхньої палати законодавчого органу або глави держави).

b. Громадянство:

i. може бути встановлена вимога щодо громадянства;

ii. разом з тим було б доцільно дозволити іноземцям, що проживають у деякій місцевості довше певного строку, брати участь у місцевих виборах.

c. Ценз осілості:

i. може бути встановлена вимога щодо місця проживання;

ii. місце проживання в цьому разі тлумачиться як місце звичного проживання;

iii. ценз осілості щодо громадян встановлюватися не може, за винятком участі в місцевих або регіональних виборах;

iv. необхідна тривалість проживання не має перевищувати шести місяців; більш тривалий термін може встановлюватися винятково з метою захисту національних меншин;

v. правом обирати й бути обраним можуть бути наділені й громадяни, що проживають за кордоном.

d. Позбавлення права обирати й бути обраним:

i. можливість позбавлення права обирати й бути обраним може бути передбачена, але тільки за такої сукупності умов:

ii. це має бути передбачене в законі;

iii. має бути дотримано принципу пропорційності; умови позбавлення права бути обраним можуть бути менш жорсткими, ніж умови позбавлення права обирати;

iv. підставою для такого позбавлення має бути визнання особи недієздатною через психічне захворювання або засудження за тяжкі злочини;

v. окрім того, позбавлення політичних прав або визнання недієздатним через психічне захворювання має бути ясно проголошене в рішенні суду.

1.2. Списки виборців

Для того, щоб списки виборців вважалися достовірними, доконечним є виконання наступних критеріїв:

i. списки виборців мають бути постійними;

ii. вони мають обновлятися регулярно, але щонайменше раз на рік. Там, де виборців не реєструють автоматично, має бути передбачена можливість їх реєстрації протягом порівняно тривалого часу;

iii. списки виборців мають бути оприлюднені;

iv. має існувати адміністративна процедура – під судовим контролем – або судова процедура, що дозволяє зареєструвати не внесеного до списку виборця; реєстрація на виборчій дільниці в день виборів здійснюватися не може;

v. має існувати аналогічна процедура, що дозволяє виборцям вносити виправлення в неправильні записи;

vi. для того, щоб особа, що змінила місце проживання або досягла встановленого в законі мінімального віку після дати остаточної публікації списків, могла взяти участь у голосуванні, може бути передбачена їх реєстрація в додатковому списку.

1.3. Реєстрація кандидатів:

i. реєстрація окремих кандидатів або списків кандидатів може бути обумовлена збором мінімального числа підписів;

ii. закон не має ставити вимогу зібрати підписи понад одного відсотка виборців у відповідному окрузі;

iii. при перевірці підписів слід дотримуватися чітких правил, зокрема щодо встановлених строків;

iv. процес перевірки має, в принципі, охоплювати всі підписи; однак після того, як буде незаперечно встановлено, що необхідне число підписів уже зібрано, інші підписи можуть не перевірятися;

v. підтвердження повноважень кандидатів має бути завершене до початку виборчої кампанії;

vi. якщо кандидат або партія мусять вносити певну заставну суму, вона має підлягати відшкодуванню в разі, якщо цей кандидат або партія набирають більше певного встановленого відсотка голосів; як сума застави, так і відсоток голосів не мають бути надмірними;

2. Рівні виборчі права

Рівність виборчих прав має на увазі таке:

2.1. Рівність прав при голосуванні:

Кожен виборець має, в принципі, один голос; у тому разі, коли виборча система передбачає наявність у виборців більше одного голосу, кожен виборець має рівну кількість голосів.

2.2. Рівноправність голосів:

Місця в виборному органі мають рівномірно розподілятися між виборчими округами.

Принцип рівноправності голосів

i. має поширюватися принаймні на вибори до нижніх палат законодавчих органів та стосовно регіональних і місцевих виборів;

ii. має на увазі справедливий і чіткий розподіл місць між виборчими округами на підставі одного з таких критеріїв: чисельність населення даного округу, чисельність громадян, що в ньому проживають (включно з неповнолітніми), чисельність зареєстрованих виборців і, можливо, чисельність фактично голосуючих жителів. Можна передбачити відповідне поєднання цих критеріїв розподілу;

iii. можуть бути взяті до уваги географічний критерій та межі адміністративного поділу чи й, можливо, навіть історичні границі;

iv. максимально припустиме відхилення від норми не мало б перевищувати 10 відсотків, але в жодному разі не може перевищувати 15 відсотків, за винятком особливих обставин (захист інтересів компактно розселеної меншини, адміністративна одиниця з низькою щільністю населення);

з метою гарантувати рівні виборчі можливості, розподіл місць має переглядатися принаймні раз на десять років, бажано, не під час проведення виборів;

vi. у багатомандатних виборчих округах місця рекомендовано перерозподіляти без зміни меж виборчих округів, які, по змозі, мають збігатися з адміністративними межами;

vii. у разі перегляду меж виборчих округів – відповідно до вимог одномандатної системи – він має:

- бути неупередженим;

- не завдавати шкоди інтересам національних меншин;

- з урахуванням думки комісії, більшість складу якої є незалежні члени, серед котрих бажано мати спеціаліста з географії, соціолога й урівноважену кількість представників партій і, за потреби, представників національних меншин.

2.3. Рівність можливостей

a. Всім партіям і кандидатам мають бути гарантовані рівні можливості, що має на увазі безстороннє ставлення органів державної влади, зокрема до:

i. передвиборної агітації;

ii. висвітлення в засобах масової інформації, зокрема публічних;

iii. публічного фінансування партій та агітації.

b. Залежно від свого предмета, ця рівність може бути абсолютною чи пропорційною. У випадку абсолютної рівності ставлення до політичних партій не враховує їхньої поточної впливовості в парламенті або підтримки електорату. У випадку пропорційної рівності статус політичних партій мають визначати результати, досягнуті ними на виборах. Рівні можливості забезпечуються, зокрема, при розподілі ефірного часу на радіо й телебаченні, державних коштів й інших форм підтримки.

c. Відповідно до принципу свободи вираження поглядів, закон має передбачати певний мінімальний доступ всіх учасників виборів в ході передвиборної агітації до приватних електронних ЗМІ.

d. Фінансування політичних партій, кандидатів і передвиборної агітації має бути прозорим.

e. Принцип рівності можливостей за певних обставин може бути підставою для обмеження загальних витрат політичних партій, зокрема на агітацію.

2.4. Рівність і національні меншини

Має бути дозволена діяльність партій, що представляють національні меншини.

b. Рівності виборчих прав, у принципі, не суперечить встановлення спеціальних норм, що гарантують національним меншинам певну квоту місць або винятки зі звичайних правил розподілу місць (наприклад, незастосування процентного бар’єра).

с. Жоден з кандидатів або виборців не зобов’язаний розкривати своєї належності до національних меншин.

2.5. Рівність і паритет статей

Правові норми, що встановлюють мінімальний відсоток осіб тієї або іншої статі серед кандидатів, не слід розглядати як такі, що суперечать принципові рівності виборчих прав, якщо вони спираються на положення конституції.

3. Вільне голосування

3.1. Свобода виборців формувати свою думку

a. Державні органи зобов’язані дотримувати безсторонності, зокрема стосовно:

i. засобів масової інформації;

ii. наочної агітації;

iii. права на демонстрації;

iv. фінансування партій і кандидатів.

b. На державні органи покладають ряд позитивних зобов’язань: вони зокрема зобов’язані:

i. оприлюднити імена висунутих кандидатів;

ii. дати виборцям можливість ознайомитися зі списками кандидатів й окремими кандидатами, що беруть участь у виборах, наприклад, шляхом належного розміщення засобів наочної агітації;

iii. інформація, згадана вище, має бути доступна мовами національних меншин.

c. Порушення обов’язку дотримувати нейтралітету або обмеження свободи виборців формувати свою думку має тягти за собою застосування санкцій.

3.2. Свобода волевиявлення виборців і боротьба з порушеннями на виборах

i. процедура голосування має бути простою;

ii. виборці повинні завжди отримати змогу голосувати на виборчій дільниці. Інші способи голосування припустимі за таких умов:

iii. голосування поштою можна допускати тільки в тому разі, якщо пошта працює надійно й безпечно; коло тих, хто має право голосувати поштою, може бути звужене до осіб, які перебувають у лікарнях або ув’язненні, або людей з обмеженою рухомістю, або осіб, що проживають за кордоном, виключаючи всяку можливість махінацій і залякування;

iv. електронне голосування може бути використане лише в тому випадку, якщо воно безпечне й надійне; виборці зокрема мають дістати змогу одержати підтвердження того, що вони проголосували, і виправити, за потреби, допущену при голосуванні помилку з дотриманням таємниці голосування; система має бути прозорою;

v. голосування за дорученням може бути дозволене за умови його регламентації суворими правилами; число доручень, які може одержати один виборець, повинно бути обмежене;

vi. використання переносних скриньок для голосування може допускатися лише за дотримання суворих умов, що дозволяють запобігти ризику фальсифікації;

vii. для оцінки вірогідності результатів голосування слід застосувати принаймні два такі критерії, як кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, і кількість виборчих бюлетенів, вкинутих в скриньки для голосування;

viii. членам виборчих комісій треба заборонити вносити хоча б які зміни у виборчі бюлетені або робити на них якісь позначки;

ix. невикористані виборчі бюлетені мають постійно залишатися в приміщенні виборчої дільниці;

x. дільничні комісії мають включати представників кількох партій, а спостерігачам, призначеним кандидатами, має бути дозволено надавати допомогу під час голосування й підрахунку голосів;

xi. військовослужбовці мають, якщо це можливо, голосувати за місцем проживання. Якщо ні, доцільно зареєструвати їх для голосування на виборчій дільниці поблизу місця їхньої дислокації;

xii. підрахунок голосів бажано проводити на виборчих дільницях;

xiii. підрахунок голосів має здійснюватися прозоро. Спостерігачам, представникам кандидатів і представникам засобів масової інформації слід дозволити бути присутніми при підрахунку голосів. Ці особи мають також мати доступ до всіх протоколів;

xiv. передача результатів вищому органу має здійснюватися в прозорий спосіб;

xv. держава повинна карати будь-яке фальшування результатів виборів.

4. Таємне голосування

a. Для виборців таємне голосування – це не тільки право, але й обов’язок, невиконання якого має бути покаране шляхом визнання недійсним будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого став відомий іншим.

b. Голосування має здійснюватися особисто. Сімейне голосування або будь-які інші форми контролю одним виборцем за волевиявленням іншого мають бути заборонені.

c. Списки виборців, що проголосували, не мають бути оприлюдненi.

d. Порушення таємниці голосування має тягти за собою накладення санкцій.

5. Пряме голосування

Обирати прямим голосування мають:

i. членів принаймні однієї палати національного законодавчого органу;

ii. органи законодавчої влади рівня нижчого, ніж національний;

iii. місцеві ради.

6. Періодичність виборів

Вибори мають проводитися регулярно; строк повноважень членів законодавчих зборів не має перевищувати 5 років.

II. Умови реалізації принципів

1. Дотримання основних прав

a. Демократичні вибори неможливі без дотримання прав людини, зокрема свободи слова й преси, свободи пересування по країні, свободи зборів й об’єднання в політичних цілях, зокрема для створення політичних партій.

b. Обмеження цих свобод мають спиратися на норми закону, відповідати суспільним інтересам і принципу пропорційності.

2. Рівні регулювання і стабільність виборчого законодавства

a. За винятком норм, що регулюють технічні питання й конкретні аспекти, – які можуть мати вигляд підзаконних актів виконавчої влади, – норми виборчого права мають бути закріплені принаймні у вигляді законів.

b. Основні елементи виборчого закону, зокрема власне виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів, не можна переглядати менш як за рік до проведення виборів, або ж їх треба закріпити в конституції або в акті, що має більш високий рівень, ніж звичайний закон.

3. Процесуальні гарантії

3.1. Організація голосування безстороннім органом

a. Відповідальність за застосування норм виборчого права має нести безсторонній орган.

b. Там, де немає багатолітньої традиції незалежності адміністративної влади від політичної влади, на всіх рівнях – від національного до рівня виборчої дільниці – належить створювати незалежні, безсторонні виборчі комісії.

c. Центральна виборча комісія має бути постійно діючим органом.

d. До її складу мають входити:

i. принаймні один представник суддівського стану;

ii. представники партій, уже представлених у парламенті або таких, що набрали більше певного відсотка голосів; ці особи мають бути компетентними в питаннях виборів.

До її складу можуть входити:

iii. представник міністерства внутрішніх справ;

iv. представники національних меншин.

e. Політичні партії мають бути рівною мірою представлені у виборчих комісіях або мають мати змогу спостерігати за роботою відповідного безстороннього органу. Рівність може витлумачуватися як абсолютна або пропорційна (див. пункт 1.2.3.b).

f. Члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний розсуд органами, які їх призначають.

g. Членам виборчих комісій слід забезпечити стандартну підготовку.

h. Бажано, щоб виборчі комісії ухвалювали рішення кваліфікованою більшістю голосів або консенсусом.

3.2. Спостереження за виборами

a. Як національним, так і міжнародним спостерігачам слід надати якомога ширші можливості для участі в спостереженні за проведенням виборів.

b. Спостереження не має обмежуватися лише днем виборів, але охоплювати й період реєстрації кандидатів та, за потреби, виборців, а також період проведення передвиборної агітації. Воно має дати змогу встановити, чи не мали місце які-небудь порушення як до, так і під час виборів і після них. Спостереження повинно завжди бути можливим на етапі підрахунку голосів.

c. Місця, в яких спостерігачі не мають права з’являтися, слід чітко визначити в законі.

d. Предметом спостереження має також бути дотримання органами влади принципу безсторонності.

3.3. Існування дієвої системи оскарження

a. Інстанцією, до якої спрямовують скарги з усіх виборчих питань, має бути виборча комісія або суд. Стосовно виборів у парламент може бути передбачена змога оскарження до парламенту як до першої інстанції. У всякому разі, слід передбачити можливість остаточного оскарження до суду.

b. Процедура має бути простою і позбавленою формалізму, зокрема щодо прийнятності скарг.

c. Положення щодо процедури оскарження та, зокрема, повноважень та обов’язків різних органів, мають бути чітко прописані в законі з метою уникнути колізії прав (як позитивної, так і негативної). Ні сторона, що оскаржує, ні органи влади не можуть мати права обирати орган з розгляду таких скарг.

d. Компетенція органу з розгляду скарг має поширюватися зокрема на такі питання, як право обирати – включаючи списки виборців – і бути обраним, відповідність кандидатур установленим вимогам, належне дотримання правил, що регулюють проведення передвиборної агітації, і результати виборів.

e. Орган з розгляду скарг має бути уповноваженим анулювати вибори в тих випадках, коли порушення могли вплинути на їхні результати. Можливість анулювати результати виборів має бути передбачена як для виборів у цілому, так і для результатів по окремих виборчих округах чи дільницях. У випадку анулювання результатів голосування на відповідній території мають бути організовані нові вибори.

f. Усі кандидати й виборці, зареєстровані в відповідному виборчому окрузі, мають мати право на оскарження. На випадок оскарження результатів виборів з боку виборців можуть бути встановлені розумні вимоги щодо мінімального числа виборців.

g. Строки подачі скарг і терміни їх розгляду мають бути короткі (у першій інстанції від трьох до п’яти діб).

h. Треба гарантувати стороні, що оскаржує, такий порядок розгляду, при якому будуть заслухані обидві сторони.

i. У тих випадках, коли в ролі органів з розгляду скарг виступають вищі виборчі комісії, вони мають бути вповноважені ex officio* виправляти або анулювати рішення нижчих виборчих комісій.

4. Виборча система

За умови дотримання згаданих вище принципів застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає.

<< | >>

↑

Источник: Ю. Ключковський. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права.: Матеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ / За ред. Ю. Ключковського. – К.: ФАДА, ЛТД,2008. – 340 с.. 2008

Еще по теме КОДЕКС НАЛЕЖНОЇ ПРАКТИКИ У ВИБОРЧИХ СПРАВАХ: