<<
>>

ДОПОВІДЬ Про виборче законодавство та виборчу адміністрацію в Європі

Синтетичне вивчення постійних викликів та проблемних питань

ухвалена Радою за демократичні вибори на її 17 засіданні

(Венеція, 8-9 червня 2006 року)

та Венеціанською комісією на її 67 пленарній сесії

(Венеція, 9-10 червня 2006 року)

на основі подання

пана Міхаеля Креннеріха (експерт, Німеччина)

I.

ВСТУП

1. Основна мета цього дослідження – розпізнати постійні викликі та слабкі місця у виборчому законодавстві та виборчій адміністрації у Європі у співставленні з міжнародними стандартами та належною практикою у виборчих справах. Вивчення стосується виборів як на національному, так і на субнаціональному рівнях. Проблеми референдумів загалом не затор­калися[195].

2. Дослідження зосереджується на тих державах, у яких Рада Європи була залучена до розробки виборчих рекомендацій або спостерігала за виборами останнім часом. Це такі держави: Албанія, Вірменія, Азербайджан, Білорусь, Боснія та Герцеговина, Хорватія, Грузія, «Колишня югославська республіка Македонія», Молдова, Румунія, Сербія та Чорногорія (включа­ючи вибори у Сербії, Чорногорії та Косово), Російська Федерація (вклю­чаючи вибори у Чеченській Республіці) та Україна. До уваги в аналізі також взятий досвід проведення виборів в інших державах-членах Ради Європи.

3. Систематично спостерігаючи за виборчим процесом та процесом адміністрування, доповідь намагається розпізнати проблеми та відкриті виклики виборчого законодавства на думку виборчих експертів та між­народних спостерігачів. Приклади з держав, представлені у цій доповіді, мають насамперед ілюстративний характер.

4. Дослідження ґрунтується на:

· «Кодексі належної практики у виборчих справах», прийнятому Венеціанською Комісією на 52 пленарній сесії (Венеція, 18-19 жовтня 2002 року) (CDL-AD (2002)023 rev);

· висновках та рекомендаціях Венеціанської Комісії (див. додаток 1);

· доповідях та інших документах Венеціанської Комісії (див.

додаток 2);

· доповідях Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи (див. додаток 3);

· документах Парламентської Асамблеї Ради Європи (див. додаток 4);

· доповідях ОБСЄ/БДІПЛ (див. додаток 5);

· інших публікаціях (див. додаток 6).

5. Це дослідження ухвалене на 17 засіданні Ради за демократичні вибори (Венеція, 8-9 червня 2006 року) та 67 пленарній сесії Венеціанської Комісії (Венеція, 9-10 червня 2006) на основі подання пана Міхаеля Крен­неріха (експерт, Німеччина).

II. ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАЖЕННЯ

Відповідність міжнародним стандартам

6. Спочатку варто сказати, що виборчі закони у більшості держав-членів Ради Європи загалом забезпечують достатню базу для проведення демократичних виборів та референдумів. Варто відзначити, що виборчі закони деяких нових демократій у Центральній та Східній Європі містять досить прогресивні положення, наприклад, стосовно формально незалежних виборчих комісій або політичного представництва жінок та меншин, так само як містять всебічні гарантії проти виборчих порушень та маніпуляцій.

7. Вдосконалення виборчих законів відбувається завдяки постійним національним та міжнародним зусиллям поліпшення виборчого законно­давства у новостворених демократіях Європи. Багато рекомендацій Ради Європи та ОБСЄ/БДІПЛ були взяті до уваги у поправках до виборчих кодексів у регіоні. Виборчі реформи та поправки в більшості сприяли подоланню практичних проблем у проведенні демократичних виборів.

8. Хоча вже були зроблені важливі вдосконалення, у виборчих законах залишаються недоліки, і деякі положення досі є причиною занепокоєння. У різних відношеннях все ще існує поле для вдосконалення, або, як мінімум, для дискусії. Щодо низки положень, то виборчі закони можуть виграти від їх подальшого перегляду.

9. Однак варто мати на увазі, що виборчі закони самі по собі не можуть гарантувати демократичні вибори. Демократичний характер виборів сильно залежить від обов’язку влади належно застосовувати виборче законодавство та зобов’язання інших зацікавлених осіб (виборців, кандидатів, партій, засобів масової інформації тощо) проводити демократичні вибори.

Таким чином, межі, до яких можливі удосконалення закону можуть мати пози­тивний вплив на виборчий процес, визначаються бажанням та спромож­ністю виборчої адміністрації та інших зацікавлених осіб дотримуватися та втілювати закон ефективно та в позапартійний спосіб.

10. У більшості держав-членів Ради Європи і національні, і субна­ціональні вибори (та референдуми) проводяться задовільно та відповідно до виборчих законів та міжнародних демократичних стандартів. Там можна зустріти лише невеликі, в основному технічні проблеми. Тим не менше, у невеликій кількості країн останні вибори не відповідали ключовим зобов’я­занням, і, відповідно до доповідей спостерігачів, ці країни не змогли дотриматися міжнародних виборчих стандартів проведення демократичних виборів. Хоча були зроблені важливі вдосконалення, тут деякі аспекти адміністрування виборів дають серйозні підстави для турбот.

Гармонізація виборчих законів

11. Виборчі закони є основним регуляторним інструментом для про­ведення виборів. У Європі існує тенденція об’єднувати усі основні аспекти виборчого законодавства до єдиного виборчого кодексу.

12. Однак досі є ряд держав, в яких для виборів різних органів на тій самій території застосовуються різні виборчі закони. В Україні, наприклад, існують різні закони, що окремо регулюють президентські вибори, парла­ментські вибори, місцеві вибори, як і окремі аспекти процесу виборчого адміністрування (наприклад, про Центральну виборчу комісію; проект закону про Державний реєстр виборців). З метою зменшення кількості зайвих положень та підвищення сумісності та публічного розуміння вибор­чого законодавства, можливо, було б краще з технічної точки зору звести всі закони у єдиний виборчий кодекс, що містив би і загальні аспекти будь-яких виборів, і – у різних частинах закону – особливості різних виборів (див. також CDL-AD(2006)002, para. 11). Україні було рекомендовано прийняття єдиного виборчого кодексу, «...оскільки для громадян він полегшить розу­міння, для політичних акторів – застосування, для виборчих комісій та судів – роботу з виборчими питаннями» (CDL-AD(2006)003, para.

10). Такі ж реко­мендації були зроблені стосовно «колишньої югославської республіки Маке­донії» та Словенії.

13. Більш того, часом існує несумісність між виборчим законом та пов’язаними із виборами положеннями інших законів, наприклад, законом про політичні партії, засоби масової інформації, референдуми, або цивіль­ним та кримінальним кодексами. Таким чином, необхідний єдиний підхід для гармонізації виборів та пов’язаного із виборами законодавства.

Спрощення виборчих законів

14. Уніфіковані чи ні, деякі виборчі закони, між іншим, здаються надто деталізованими і часом навіть зарегульованими. У низці держав виборчі закони були критиковані за те, що вони надто довгі, складні та повторювані, а іноді навіть містять внутрішні суперечності. Однак виборчі закони повинні бути ясними, чіткими та легко зрозумілими для адміністраторів виборчого процесу, кандидатів та виборців. З урахуванням цієї критики подальші виборчі реформи повинні слідкувати за тим, щоб не додавати ще більше деталізованих положень до виборчих законів. Натомість потрібно зробити перегляд виборчого законодавства з метою прояснення та спрощення склад­них положень та усунення суперечностей та непотрібних повторів. Це роз­ширить публічне розуміння виборчого законодавства. Це також сприятиме навчанню виборців та тренуванню адміністраторів виборчого процесу. Із зростаючим професіоналізмом виборчої адміністрації та зменшенням недо­віри між зацікавленими у виборах сторонами стане можливим залишити певне поле для адаптації та тлумачення виборчого закону незалежним виборчим комісіям.

Стабілізація виборчих законів

15. «Кодекс належної практики у виборчих справах» підкреслює, що стабільність закону є вирішальною для довіри до виборчого процесу (див. CDL-AD(2002)023rev, part II.2.d та paras 63-65). Таким чином, необхідно уникати того, щоб норми щодо політично делікатних питань – таких, як утворення виборчих комісій, виборча система або визначення меж виборчих округів, – які розглядаються як визначальні фактори у підсумках виборів, часто змінювалися або змінювалися безпосередньо перед виборами.

«Зага­лом будь-яка реформа виборчого законодавства, яка застосовуватиметься під час виборів, повинна відбутися достатньо рано, щоб справді бути засто­совною на виборах» (CDL-AD(2005)043, para. 5).

16. Тоді як у багатьох державах важливі поправки були прийняті задовго до наступних виборів, в інших державах останні поправки до закону або рішення, прийняті виборчими комісіями в останню хвилину, створили труднощі для належного та однакового застосування виборчого законо­давства під час виборів. Наприклад, на думку міжнародних спостерігачів, останнє прийняття поправок до виборчого закону у 2005 році в Болгарії лише за 10 днів до виборів у поєднанні з пізніми роз’ясненнями Центральної виборчої комісії з певних основних питань могли спричинити плутанину для виборців та членів виборчих комісій[196].

17. З іншого боку, у деяких випадках крайні строки для внесення поправок до виборчих законів є надто обмежувальними. Наприклад, поло­ження у «Законі про вибори народних депутатів України» про те, що поправки до закону можуть бути здійснені не пізніше як за 240 днів до проведення наступних парламентських виборів, може здатися надто довгим. (див. CDL-AD(2006)002, para. 13). Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих справах», лише основні елементи виборчого закону не можуть бути змінені протягом року, що передує виборам.

Переклад виборчих законів

18. Для того, щоб зробити виборчі закони та виборчі матеріали доступними для усіх громадян, важливо, щоб ці публічні документи були опубліковані на усіх офіційно визнаних та захищених мовах меншин[197]. Це не завжди має місце.

III. СТРУКТУРА ВИБОРЧОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

Суверенність виборчої адміністрації

19. Зважаючи на першочергову важливість демократичних виборів для нації, зазвичай виборчий процес адмініструється суверенною національною владою. Однак у винятковому контексті постконфліктних ситуацій – як у Боснії та Герцеговині або Косово – міжнародна спільнота може бути залу­чена до організації або спостереження за виборами.

Це може видатися особливо корисним для проведення виборів у початковий пост-конф­ліктний період. Тим не менше схвалюється послаблення ролі міжнародних представників, наприклад, у виборчій комісії Боснії та Герцеговини, для того, щоб встановити стабільну національну державну інституцію. (див. CG/CP (11) 13).

Незалежні виборчі комісії

20. У багатьох старих та усталених західних демократіях, де адмініст­ративна влада має давню традицію безсторонності, вибори (та референ­думи) організовуються спеціальною гілкою виконавчої влади, що перебуває у віданні Міністерства внутрішніх справ або Міністерства юстиції. Це прий­нятно, оскільки у цих країнах уряд нормально не втручається у процес виборів.

21. Однак у державах з невеликим досвідом організації демократичних виборів, безсторонність виборчої адміністрації, залишеної vis-à-vis* з вико­навчою владою, не може бути легко сприйнята[198]. Ось чому «Кодекс належної практики у виборчих справах» ставить вимогу щодо незалежності виборчих комісій у цих державах. Дійсно, автономні виборчі комісії, які є неза­лежними від інших урядових інституцій, щораз більше розглядаються як основа для безстороннього управління виборами у нових демократіях та в демократіях, що розвиваються.

22. Таким чином, позитивним зрушенням є те, що формально неза­лежні виборчі комісії є вже звичними у державах Центральної та Східної Європи. Заснування незалежних виборчих комісій можна розглядати як важливий крок до зміцнення безсторонності та нейтральності процесу виборчого адміністрування. Однак повинно бути зрозуміло, що законні гарантії незалежності не завжди зберігаються на практиці.

23. Більш того, незалежний статус не завжди супроводжується бюджет­ною незалежністю. Непередбачувані ad hoc** бюджети та брак ресурсів можуть ускладнити роботу виборчої адміністрації. У деяких країнах адмі­ністрування попередніх або останніх виборів відзначалася фінансовими труднощами. Так було, наприклад, у виборах в Чорногорії 2003 року, які, проте, були проведені незалежним та досить ефективним способом.

Постійні виборчі комісії

24. Іншим позитивним зрушенням є те, що, як правило, у Центральній та Східній Європі відповідні національні виборчі комісії створювалися як постійно діючі органи. Тимчасові національні виборчі комісії, які збира­ються не раніше як за декілька місяців перед виборами, тепер вважаються непридатними для управління складним процесом адміністрування виборів як у нових, так і в усталених демократіях. Тому «Кодекс належної практики у виборчих справах» вимагає, щоб будь-які центральні виборчі комісії були постійними за своєю природою (CDL-AD(2002)023rev, II.3.1c).

25. У деяких країнах, де виборчий закон спочатку передбачав тимча­сову Центральну виборчу комісію, закон було змінено і встановлено пості­йно діючий орган. У Хорватії, наприклад, відсутність постійної виборчої адміністрації була розкритикована спостерігачами на парламентських вибо­рах 2003 року та президентських виборах 2005 року. Створення постійної виборчої комісії передбачене проектом Закону «Про Державну виборчу комісію Республіки Хорватія» 2005 року. Запланована реформа вітається міжнародними експертами, оскільки частота проведення виборів накладає необхідність постійної діяльності найвищого органу, що сам бере участь у процедурі проведення виборів (CDL-EL(2005)053).

26. Тим не менше відкритим питанням залишається необхідність постійних виборчих комісій на субнаціональному рівні. Можна сперечатися з тим, чи для виборчих комісій на субнаціональному рівні менш важливо бути постійними, однак це залежатиме від природи обов’язків, які їм надані. На найнижчому рівні (місцевий рівень), однак, постійні структури зазвичай не є необхідними.

27. У будь якому разі має сенс підтримка Центральної виборчої комісії власним секретаріатом, який займатиметься основною масою адміністра­тивної підготовки для проведення виборів. Важливість такого технічного секретаріату була позитивно оцінена міжнародними спостерігачами, напри­клад, на місцевих виборах у Боснії та Герцеговині у 2004 році (CG/CP (11) 13). Навпаки, виборчі спостерігачі на референдумі 2004 року у «колишній югославській республіці Македонії» розкритикували той факт, що постій­ний секретаріат, передбачений законом, досі не існує[199].

28. Нарешті необхідно зазначити, що постійна виборча адміністрація сама по собі не гарантує, що вибори адмініструються професійно. Стосовно професіоналізму в ряді країн все ще є простір для вдосконалення.

Багатоступенева структура комісій

29. У більшості країн виборче законодавство передбачає триступеневу структуру комісій: національна виборча комісія, регіональні або окружні виборчі комісії та місцеві виборчі комісії. Деякі країни, наприклад, Респуб­ліка Хорватія та Російська Федерація, навіть мають чотириступеневу струк­туру комісій. Триступеневі або чотириступеневі структури виборчої адмі­ністрації виглядають придатними для ефективного адміністрування виборів та референдумів.

30. Вартими згадки є структури комісій у Республіці Сербія та Рес­публіці Чорногорія, де існує лише двоступенева структура з комісіями на центральному та місцевому (дільнична комісія) рівні. Відсутність середнього рівня виборчої адміністрації може зробити проведення виборів більш склад­ним. Відповідно до спостережень ОБСЄ/БДІПЛ, це створило технічні та управлінські проблеми на парламентських виборах у Сербії у 2003 році. Незважаючи на критику, виборче законодавство зберегло двоступеневу структуру і досі (CDL-AD(2006)013, para. 18). Однак щодо Чорногорії у міжнародних спостерігачів не виникло подібних зауважень.

31. Дуже важливо, щоб обов’язки та компетенція кожного органу були ясно визначені виборчим законодавством. Однак часом положення, що розглядають повноваження виборчих комісій, є неясними, а взаємозв’язок між різними рівнями виборчих комісій недостатньо врегульований. Як приклад можна привести закон 2004 року про місцеві вибори у «колишній югославській республіці Македонії». Спостерігачі від ОБСЄ/БДІПЛ та Конг­ресу місцевих та регіональних влад Ради Європи рекомендували посилення відповідальності державної виборчої комісії стосовно діяльності підзвітних їй виборчих органів (CG/BUR (11) 122rev, page 14). Так само з огляду на парламентські вибори 2002 року в Угорщині брак владних повноважень національної виборчої комісії щодо рішень та діяльності комісій нижчого рівня був розкритикований як такий, що може призвести до суперечливого застосування та зловживань.

32. Більше того, існує необхідність постійного обміну інформацією всередині структури виборчої адміністрації. На практиці інструкції та роз’яснення положень закону не завжди ясно та своєчасно передаються від комісій вищого рівня до комісій нижчого рівня, що створює брак узго­дженості виборчих процедур, що ще досі можна спостерігати у низці країн під час виборчого процесу.

Утворення виборчих комісій

33. Навіть із формально незалежними виборчими комісіями спосіб утворення виборчої комісії може надавати перевагу урядові або проуря­довим силам. Не дивно, що утворення виборчих комісій – один із найсу­перечливіших аспектів нормативної бази щодо виборів у багатьох нових демократіях у регіоні.

34. Хоча у багатьох державах вплив виконавчої влади на формування виборчих комісій був загалом значно зменшений, у деяких державах значну кількість членів комісії досі призначає орган виконавчої влади, наприклад, президент республіки або міністерство внутрішніх справ або міністерство юстиції. Наприклад, у Грузії п’ять із 15 членів центральної виборчої комісії призначаються президентом, не включаючи тих членів, що призначаються правлячими партіями у парламенті. Щоб уникнути ризику втручання уряду у роботу комісії, як правило, число членів комісії, запропонованих та при­значених виконавчою владою, повинно бути дуже малим.

35. Навіть якщо членів комісії призначають інші інституції (а не органи виконавчої влади), de facto ці інституції можуть підлягати урядовому конт­ролю. Для уникнення цього ризику можна прийняти три можливі рішення:

a) Важливо, щоб не усі члени комісії призначалися одним органом. «Суміш» інституцій, які залучені до процесу номінації членів комісії, є тепер правилом, що застосовується у нових демократіях або демократіях, що розвиваються, у Європі.

b) Вважається корисним, якщо хоча б деякі члени комісії признача­ються неполітичними інституціями, які вважаються нейтральними. У деяких державах для такого завдання вважаються придатними спеціальні судові органи. Важливо, що Венеціанська комісія заохочує включення судових органів у процес призначення виборчих комісій, наприклад у Вірменії. (пор. CDL-AD(2005)027, para. 9). Однак ми маємо усвідомлювати що «рівень довіри» до інституції залежить від конкретної країни. Тому для кожної країни необхідно шукати окремих рішень.

c) Якщо деякі або всі члени комісії призначаються парламентом або політичними партіями, необхідно досягти балансу між проурядовими пар­тіями та партіями опозиції. Однак у деяких державах проурядовим партіям досі надається перевага при створенні комісії. Серед недоліків, що зали­шилися у виборчому кодексі Азербайджану, наприклад, за словами міжна­родних спостерігачів, є те, що спосіб утворення виборчих комісій досі надає велику перевагу урядові і таким чином підриває довіру до незалежності виборчої адміністрації. У багатьох державах залишається виклик щодо пошуку адекватного балансу та політично прийнятної формули щодо розподілу членів комісії між партіями. Нарешті, стосовно керівних органів комісії, необхідно уважно розглянути питання щодо вибору голови, заступ­ника голови та секретаря, а також ролі інших членів комісії.

36. Положення про постійне або розширене членство у виборчих комі­сіях для включення представників партій часто розглядається як ефективна система гарантування стримувань та противаг у виборчому процесі. Основ­ною ідеєю є те, що одна партія спостерігає за іншою. Проурядові та опози­ційні партії, які представлені у виборчій комісії, можуть контролювати одна одну. Тісно пов’язаним із номінацією партійних представників до виборчих комісій є ризик політизації роботи комісії. У таких випадках члени комісії діють більше в інтересах своєї партії, ніж у інтересах електорату. Наслідки можуть бути серйозними: у деяких державах роботі комісії заважали пар­тійні конфлікти та партійне втручання. У таких випадках інтеграція непар­тійних членів може сприяти деполітизації комісії та її більш професійній діяльності.

37. Як приклад, виборчий кодекс Албанії 2003 року був розкрити­кований через те, що виборчий закон заохочував існування політизованої виборчої адміністрації, керованої двома основними політичним партіями, що негативно перешкоджало процесам адміністрування виборами. Саме тому було рекомендовано заснування неупереджених, незалежних, профе­сійних та непартійних виборчих комісій із розширеними можливостями для представників політичних партій перед виборами (see CDL-AD(2004)017, para. 14).

38. Іншим прикладом є «колишня югославська республіка Македонія», де закон надає виключні привілеї чотирьом основним партіям щодо при­значення виборчої адміністрації. Спостерігачі Ради Європи та ОБСЄ/БДІПЛ на муніципальних виборах 2005 року критикували те, що члени комісії часто захищали партійні інтереси замість виконувати обов’язок забезпечення правильних та законних виборів[200].

39. У будь-якому разі виборче законодавство повинно передбачати ясну та прозору процедуру номінації та призначення членів виборчих комісій. Брак прозорості в процесі номінації був критикований спосте­рігачами Ради Європи, наприклад, стосовно виборів у Азербайджані та у «колишній югославській республіці Македонії» (CDL-AD(2004)016rev, para. 12.ii; CG/BUR (11) 122rev).

40. Більш того, слід розглянути законодавство, що забезпечує участь жінок у виборчих комісіях, оскільки жінки сильно недопредставлені у органах управління виборами у багатьох країнах.

41. Щоб гарантувати незалежність виборчих комісій, зазвичай бажано дотримуватися несумісності для членів комісії. Особи, які будуть втягнуті у природний конфлікт інтересів з вимогою щодо позапартійності, не повинні бути допущені до виборчих комісій. Наприклад, було б проблематичним, якби зареєстрованим кандидатам не було заборонено бути членами комісій. Міжнародні спостерігачі висвітлили це питання з огляду на парламентські вибори у Чорногорії[201] у 2002 році або муніципальні вибори у «колишній югославській республіці Македонії»[202] 2005 року.

42. Більше того, незалежність комісії може бути посилена призначен­ням членів комісії на фіксований (і достатньо довгий) період часу та забо­рону їхнього звільнення без обґрунтованих підстав. Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих справах», взагалі органи, що призначають членів виборчих комісій, мають бути позбавлені права вільно їх відкликати, оскільки це може спричинити сумніви у їх незалежності. «Дискреційне відкликання є неприйнятним, але відкликання з дисциплінарних причин є допустимим, за умови, що підстави для цього чітко визначені законом... » (CDL-AD(2002)023rev, para. 77).

43. Тоді як у деяких країнах були змінені відповідні положення у виборчих законах для узгодження з «Кодексом належної практики у вибор­чих справах», у низці держав підстави для звільнення членів комісії і досі неоднозначні та можуть призвести до зловживань. У деяких випадках ця проблема була розглянута Венеціанською Комісією та ОБСЄ/БДІПЛ (CDL-AD(2004)027, para. 41). Це питання має бути серйозно розглянуте, оскільки мали місце повторювані спроби державної влади та політичних партій усунути «їхніх» призначених членів із виборчої комісії, якщо вони не слідували офіційній або партійній стратегії.

Спосіб дії виборчих комісій

44. Існує багато аспектів діяльності виборчих комісій, які мають бути врегульовані, і є багато шляхів, якими це можна здійснити. Окрім усіх технічних деталей, існують деякі основні принципи, яких варто дотриму­ватись. Правила процедури повинні бути чіткими. Діяльність комісії та її рішення повинні бути прозорими, місткими та орієнтованими на консенсус, але в той же час ефективності виборчої адміністрації не повинні пере­шкоджати неперервні дебати або патові ситуації. Треба знайти шлях для одночасного поєднання прозорості, залученості та ефективності виборчої адміністрації. Залежно від того, якими є особливі проблеми виборчого управління у конкретній країні, рекомендації зосереджуються на різних, часом навіть суперечливих аспектах.

45. З огляду на (ефективно адміністровані) вибори у Російській Феде­рації міжнародні спостерігачі рекомендували, щоб була підвищена прозо­рість роботи комісії шляхом розширення гарантованого доступу кандидатів, їх фінансових представників та довірених осіб, як і журналістів, навіть до неформальних засідань. Також у інших державах брак прозорості у роботі комісії призвів до серйозних занепокоень.

46. Щодо реформи в Україні у 2005 році, навпаки, було відзначено, що розширення права присутності на засіданнях комісії багатьом суб’єктам (кандидатам, представникам від партій та ЗМІ, іноземним та міжнародним спостерігачам) у поєднанні з «надзвичайно великою кількістю» членів комі­сії може спричинити труднощі у здійсненні їх функцій, що вимагають довготривалих дискусій та прийняття рішень (CDL-AD(2006)002, para. 34). Тут повинно бути знайдене рішення для забезпечення якомога більшої прозорості, не роблячи при цьому роботу комісії надто важкою, а у деяких випадках – навіть неможливою.

47. Така ж проблема існує з огляду на процес прийняття рішень. «Кодекс належної практики у виборчих справах» вказує, що мало б сенс прийняття рішень кваліфікованою (2/3) більшістю для того, щоб сприяти дебатам між партіями більшості та меншості. Досягнення рішень шляхом консенсусу є бажаним (CDL-AD(2002)023rev, para. 80). У різних випадках Венеціанська комісія рекомендувала запровадження вищого кворуму та/або кваліфікованої більшості для підвищення залученості у рішеннях виборчих комісій (CDL-AD(2003)021, para. 12, CDL-AD(2004)016 rev, para. 12).

48. Однак кваліфікованими вимогами щодо голосування також можна зловживати через обструкцію процесу прийняття рішень, особливо за умови надто політизованої виборчої адміністрації. Такі політичні перешкоди були критиковані, наприклад, у випадку Албанії (CDL-AD(2004)017rev2, para. 13). Взагалі кажучи, необхідний баланс між досягненням залученості та пред­ставницького характеру процесу прийняття рішень та його ефективністю з іншого. Інституційні стимули (як кваліфікована більшість) для забезпечення загальної згоди щодо рішень виборчої адміністрації мають бути поєднані з рішеннями для подолання патових ситуацій.

Навчання членів виборчих комісій

49. Важливо, щоб члени виборчих комісій мали необхідні навички для управління виборами. Для того, щоб вирішити цю проблему, Венеціанська комісія рекомендує навчальні курси, особливо для членів комісій нижчого рівня. «Члени виборчих комісій повинні отримати загальне тренування на всіх рівнях виборчої адміністрації. Таке тренування повинно бути також доступним для членів комісій, що призначені політичними партіями» (CDL-AD(2002)023rev, para. 84). Це особливо важливо при нових виборчих положеннях або запровадженні нових технологій.

50. Програми підготовки для членів виборчих комісій є тим часом спільними для усіх нових демократій в Європі. У багатьох випадках нада­валася суттєва міжнародна підтримка у проведенні тренінгів та підготовки виборчих посібників для членів виборчих комісій. Однак програми відріз­няються з огляду на інтенсивність, якість та обсяг. Хоча були здійснені важливі вдосконалення, міжнародні спостерігачі досі вбачають необхідність у більш систематичних та всесторонніх програмах підготовки, особливо для членів місцевих виборчих комісій. Часто рекомендується інтенсифікація підготовки та її доступність для членів виборчих комісій усіх рівнів. Існує одностайна думка, що рання та ґрунтовна підготовка суттєво підвищить професіоналізм та довіру до виборчої адміністрації. Було навіть рекомен­довано, щоб відвідування тренінгів було визначене обов’язковим за законом. (CG/BUR (11) 122rev). Далекоглядні пропозиції вимагають, щоб членами комісії могли стати лише особи, які пройшли підготовку та екзамен.

Навчання виборців

51. Навчання виборців — це невід’ємна частина виборчого процесу, якою часто нехтують. Вона стосується базової інформації про вибори (наприклад, дата виборів) та пояснень щодо виборчих процедур (реєстрація виборців, система голосування тощо), часто стосується мотивації та готов­ності виборців брати участь у виборах у повному обсязі. Навчання виборців особливо важливе в нових демократіях та демократіях, що виникають, а також у ситуаціях, коли вперше застосовуються нові виборчі положення або технології. Наскільки це стосується і референдумів, виборці повинні бути об’єктивно проінформовані як про питання, що винесені на розгляд електорату на референдумі, так і про його наслідки.

52. Доповіді виборчих спостерігачів, показуючи порушення, вказують на необхідність поліпшення навчання виборців у низці країн. Органи адміністрування виборами зазвичай відіграють важливу роль у цьому про­цесі. Вони повинні забезпечити не лише базову інформацію для виборців, але також програми для навчання виборців. Це може бути здійснено за допомогою політичних партій, неурядових організацій та засобів масової інформації. Для проведення навчання можуть знадобитися додаткові ресурси.

53. Особливий наголос слід зробити на програмах навчання для національних меншин. Серед усього іншого вони включають використання мов меншин. В ході парламентських виборів в Естонії у 2003 році інформація для виборців та навчання були, за словами міжнародних спостерігачів, лише естонською мовою, а не, наприклад, російською[203].

IV. ПРАВО ГОЛОСУ ТА РЕЄСТРАЦІЯ ВИБОРЦІВ

Загальні зауваження

54. Загальне право голосу є ключовим елементом сучасних демократій. Важливо, щоб право голосу та процес реєстрації виборців не були необ­ґрунтовано обмежені через расу, вік, стать, релігію, етнічне походження, колишні або теперішні політичні погляди, мову, грамотність, власність чи реєстраційнцу плату. Однак право голосу може бути предметом низки різних умов, серед яких найбільш поширені – вік, громадянство та місце проживання. Більш того, можуть існувати норми, які зупиняють політичні права у випадках законного ув’язнення, кримінального засудження чи психічної недієздатності[204]. Щодо таких умов загалом Конституції та виборчі закони у Європі відповідають міжнародним стандартам. Однак існують деякі аспекти, які варто тут обговорити.

Право голосу для негромадян на місцевих виборах та референдумах

55. Тоді як вимога щодо громадянства є загальною для національних виборів та референдумів, існує тенденція надавати іноземним громадянам право голосу на місцевих виборах. За законами Євросоюзу, всім громадянам ЄС було надано право голосу (та бути кандидатом) на місцевих виборах та виборах до Європейського Парламенту у їх державах проживання – членах ЄС (Стаття 17 Договору про ЄC). Але право голосу може бути поширене на негромадян ЄС або для держав, що не є членами ЄС, щодо участі у місцевих виборах[205] відповідно до Конвенції Ради Європи про участь іноземців у публічному житті на місцевому рівні.

56. Венеціанська комісія у своєму «Кодексі належної практики у виборчих справах» рекомендує, щоб право голосу на місцевих виборах надавалося негромадянам після певного періоду проживання[206], та заохочує країни, як Румунію, діяти подібним чином (CDL-AD(2004)040, para. 9). Аналогічно рекомендація Парламентської Асамблеї стосується також участі іноземців в місцевих референдумах (Parliamentary Assembly, Recommen­dation 1704 (2005), para. 13.vi.c). Однак певні країни-члени Ради Європи досі не виконали загальної рекомендації, яка, звичайно, вимагає деяких адмі­ністративних зусиль.

Право голосу для громадян, що проживають за кордоном

57. Зовнішнє право голосу, наприклад, надання громадянам, що живуть за кордоном, права голосувати, є відносно новим явищем. Навіть в усталених демократіях громадянам, що проживають в іноземних державах, право голосу не надавалося аж до 1980-их років (наприклад, Федеративна Республіка Німеччина і Велика Британія) або навіть 90-их (Канада, Японія). Тим часом багато нових демократій в Європі та демократій, що виникають, запровадили правові положення щодо зовнішнього голосування (голосу­вання за межами країни, заморське голосування). Хоча досі це не є загаль­ноприйнятим у Європі, може розглядатися запровадження права зовніш­нього голосування, якщо його ще немає. Проте необхідно запровадити заходи безпеки для гарантування чесності голосування (див. розділ X).

58. Якщо зовнішнє право голосу надане, потрібно приділити увагу гарантуванню рівності голосів. Оскільки здається прийнятним обмежити зовнішні виборчі права лише для деяких типів виборів, наприклад, прези­дентських або парламентських, проблеми можуть виникнути через заборону виборцям, що проживають за кордоном, брати повну участь у цих виборах. Із вірменською дворівневою системою на парламентських виборах, напри­клад, право голосу для громадян, що проживають за кордоном, обмежене до пропорційної складової парламентських виборів, що проводяться у загаль­нодержавному окрузі. З метою забезпечення рівності виборчих прав по­трібно передбачити, чи дозволено виборцям, що проживають за кордоном, також брати участь у мажоритарній складовій парламентських виборів (CDL-AD(2003)021, para. 30). Звичайно, виникне необхідність приписати закордонних виборців до округів всередині країни, як це передбачено, наприклад, хоч і не ідентичною, системою двох бюлетенів для німецького Бундестагу та, до 2005 року, російської Державної думи.

De facto позбавлення виборчого права

59. Хоча громадяни, що проживають всередині країни, в принципі, мають право голосу, виборче законодавство може de facto позбавити вибор­чого права суттєву частину електорату через брак спеціальних виборчих положень, що регулюють права виборців, які госпіталізовані, прикуті до ліжка, ув’язнені або тимчасово відсутні. Тоді як багато виборчих законів передбачають декілька форм голосування за відсутності громадян, таке голосування прийняте не у всіх державах. У деяких випадках, наприклад, у Сербії, брак відповідних положень був критикований міжнародними спостерігачами.

60. Подібна ситуація у Вірменії. Поправки 2005 року досі не включають попередніх рекомендацій (CDL-AD(2002)029; CDL-AD(2003)021 і т.д.) щодо положень, які стосуються виборців, що не спроможні прийти на виборчу дільницю в день голосування. (Парадоксально, у випадку Вірменії виборці, що проживають за кордоном, мають можливість проголосувати, але не виборці в межах країни, які не можуть дістатися до виборчих дільниць). Такі спеціальні виборчі процедури були виключені з виборчого законодавства при прийнятті Виборчого кодексу 1999 року як спроба зменшити віро­гідність шахрайства. Однак Венеціанська комісія ясно наголосила, що аргумент шахрайства не є достатнім як виправдання для позбавлення виборчих прав цих громадян (CDL-AD(2005)027, para. 19). Право голосу є основним правом, і необхідно застосувати всі можливі заходи для забез­печення цього права. Однак має бути зрозумілим, що щодо голосування відсутніх осіб будуть застосовані суворі умови, щоб запобігти шахрайству при голосуванні.

61. Більш важливим є той факт, що недосконала система реєстрації виборців, неточні списки виборців можуть позбавити важливу частину електорату можливості використати своє право голосу і таким чином de facto позбавляють їх права голосу.

Реєстри виборців та їх важливість для запровадження загального виборчого права

62. Належне утворення та ведення виборчих реєстрів є життєво необ­хідним для запровадження та гарантування загального виборчого права. На практиці це передумова для надання виборцям можливості використати своє право голосу. Проте реєстрація виборців – один з найбільш складних, суперечливих та часто найменш успішних аспектів виборчої адміністрації у нових демократіях та демократіях, що виникають, особливо у постконф­ліктних ситуаціях з великою кількістю біженців та переміщених. Хоча у багатьох державах були вжиті відповідні зусилля для встановлення належної системи реєстрації виборців, виборчі списки безумовно є тим аспектом, що має бути вдосконалений у багатьох країнах. Типовими проблемами є неповнота реєстрів виборців (наприклад, не охоплюють всіх осіб, що мають право голосу) та неточними (тобто вони містять хибні відомості, імена померлих людей тощо). Спостерігачі висловлюють свою стурбованість щодо неточності списків виборців у багатьох країнах.

Різноманітність моделей для реєстрації виборців

63. Існує декілька методів утворення реєстру виборців. Тоді як у багатьох європейських країнах виборчі списки беруться безпосередньо із національних, регіональних та/або місцевих баз даних населення, які також використовуються для інших адміністративних цілей, прийнятно також, щоб виборці включалися до реєстрів не автоматично, а за своєю власною вимогою (CDL-AD(2002)23rev, para. 7). Запровадження системи, що вимагає активної участі виборців у процесі їх реєстрації, могло б стати новим підходом для більшості європейських країн (тоді як вона більше застосо­вується у інших регіонах світу). Проект Закону «Про державний реєстр виборців в Україні», здається, дотримується цього нового підходу (CDL-AD(2006)003).

64. У більшості європейських країн, однак, громадяни не повинні вчиняти дії, щоб бути зареєстрованими. Замість цього виборчі списки складаються органами державної влади на основі офіційних даних, часто під контролем та під відповідальність органів управління виборами. Це дореч­ний метод за умови, що існують надійні дані про населення, які можуть бути використані для виборчих цілей.

Створення централізованого виборчого реєстру

65. Однак у низці країн виборчі списки складаються лише на рівні громади, і тому не існує консолідованого, централізованого виборчого реєстру. Але без національного реєстру виборців може бути важко попе­редити повторювані записи тих самих виборців у виборчих списках в межах громади. Таким чином, у деяких випадках, як, наприклад, у Вірменії, було рекомендовано створити національний реєстр виборців (CDL-AD(2003)021, para. 34). Міжнародні спостерігачі на парламентських та президентських виборах 2003-2004 року у Сербії також неодноразово вимагали створення централізованого реєстру виборців, як передбачено виборчим законом.

Запровадження постійних реєстрів виборців

66. У будь-якому разі важливо, щоб виборчі реєстри були постійними за своєю природою і забезпечені системою регулярного поновлення. У таких державах, як Україна, традиційно виборчі списки є непостійними і фор­мується для кожних виборів у певних часових рамках та за певною мето­дологією. Проект Закону «Про державний реєстр виборців України» нама­гається заснувати постійний, комп’ютеризований та регулярно понов­люваний реєстр виборців (CDL-AD(2006)003). Що стосується деяких інших країн, міжнародні спостерігачі рекомендували постійно поновлювати реєст­ри виборців для підтримання та вдосконалення їх якості та вичерпності. Більш того, необхідно здійснити спроби усунути існуючі недоліки. Зокрема, необхідно постійно здійснювати контрольні перевірки щодо подвійних записів, померлих осіб та неповних записів, що містять недостовірну інформацію.

Ознайомлення громадськості з реєстром виборців

67. Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих питаннях», реєстри виборців повинні оприлюднюватися, і повинна існувати адмініст­ративна процедура під судовим наглядом або судова процедура, що надає виборцям можливість виправити помилкові записи або, якщо вони не включені до реєстру, бути включеними (CDL-AD(2002)023rev, I.1.2). В низці країн були внесені поправки до виборчих законів, або ж була вимога зробити реєстр виборців публічно доступним перед виборами. Це може розглядатися як важливий крок на шляху до розширення прозорості та вдосконалення списків виборців.

68. Необхідно зазначити, що навіть у деяких сталих демократіях Західної Європи, як Данія, реєстр виборців не публікується для перевірки і не є доступним як для народу, так і для політичних партій. Це точно не повинно бути прикладом для нових демократій та демократій, що вини­кають у регіоні. Зважаючи на неточність списків виборців у багатьох країнах, публічний доступ до реєстру виборців є надзвичайно важливим для підвищення якості та законності процесу реєстрації виборців. Цікаво, що доповідь тичасового комітету Парламентської Асамблеї для спостереження за парламентськими виборами у Чорногорії у 2002 році (Doc. 9037), показала, що завдяки публічній перевірці виборчих списків прозорість реєстрації виборців значно менше була питанням політичної дискусії, ніж на попе­редніх виборах. Більш того, виборцям має бути надано достатньо часу для вивчення попередніх списків виборців. Це не завжди має місце (CDL-AD(2004)027, para. 18).

69. Однак можуть бути вжиті заходи безпеки для захисту права гро­мадян на конфіденційність. Для того, щоб забезпечити конфіденційність особистих даних, деякі країни запровадили обмеження щодо публічного доступу до списків виборців. Наприклад, відповідно до реформи 2001 року, німецькі виборці можуть лише перевірити правильність та повноту їх власних особистих даних у виборчому реєстрі відповідного муніципалітету (вивчення особистих даних інших виборців повинно бути виправдано пев­ними обставинами). До 2001 року весь реєстр виборців був публічно доступний для кожного. Очевидно, потрібно встановити баланс між прозо­рістю реєстрації виборців та захистом приватної інформації громадян.

70. Досить спірним є брак захисту конфіденційної інформації, напри­клад, у Великобританії. За законом, місцева влада повинна надати реєстр виборців на будь-чию вимогу, навіть комерційних компаній. Недавня реформа надала британським виборцям можливість обирати внесення своїх даних до спеціальної версії реєстру виборців, яка є недосяжною для комер­ційних цілей і яка використовуватиметься лише для виборів, застосування закону та перевірки звернення за кредитом. Бажано, щоб реєстри виборців створювалися виключно для виборчих цілей.

71. Більш того, із міркувань безпеки можуть бути вжиті обмеження щодо прозорості виборчих списків. В деяких державах (як Німеччина) існу­ють положення для анонімної реєстрації осіб, публікація імені та адреси яких у реєстрі виборців створить загрозу для їх життя або здоров’я. Проект Закону про виборчі адміністрації, внесений до британської Палати громад у січні 2006 року, запровадить можливість анонімної реєстрації також і у Великобританії.

Додаткові виборчі списки

72. Додаткові виборчі списки можуть надати можливість голосувати людям, що змінили свою адресу або досягли визначеного законом виборчого віку після того, як була оприлюднена остання версія реєстру (CDL-AD (2002)023rev, I.1.2.vi). Однак, у низці нових демократій та демократій, що виникають, додаткові списки виборців активно використовуються для ви­правлення неточностей у регулярних списках виборців. Виборці, що не знайшли себе у списках виборців у день виборів, можуть за певних умов бути внесені до додаткового виборчого списку (наприклад, у Молдові). Там кількість виборців, внесених до додаткового списку, за даними ОБСЄ/ БДІПЛ, піднялася від 6% в 1998 році до 10% в 2001 та 12,3% у 2003 році. Для того, щоб уникнути широкого використання додаткових списків, необхідно вдосконалити процедуру створення регулярних списків виборців. Доки не можна забезпечити точність регулярних списків виборців, додаткові списки є необхідними, щоб забезпечити виборцям право голосу.

73. Поза тим, варто зазначити, що використання додаткових списків підвищує ризик багаторазового голосування виборців, що голосують в іншому муніципалітеті. Однією з основних проблем виборів у Молдові стала кількість людей, включених у додаткові списки, що збільшило можливість для багаторазового голосування та голосування у невідповідних округах. Таким чином, експерти Венеціанської комісії відзначили, що якщо механізм додаткових виборчих списків досі необхідний, він має бути застосований, лише якщо буде вдосконалений механізм перевірки багаторазового голосу­вання (CDL-AD(2004)027, para. 17). За загальним правилом, при можливості слід уникати реєстрації у день виборів, і у будь-якому разі, це не повинно відбуватися на виборчій дільниці[207].

V. ПРАВО БАЛОТУВАТИСЯ ТА РЕЄСТРАЦІЯ СУБ’ЄКТІВ ВИБОРІВ

Загальні зауваження

74. Як і право голосу, право балотуватися на виборах є загальним і не може бути обмеженим на підставі раси, статі, мови, релігії, етнічного похо­дження, політичної приналежності або економічного стану. Міжнародно прийнятні обмеження можуть включати мінімальний вік, що є вищим за виборчий вік, громадянство та вимогу щодо проживання на території протягом певного часу до виборів. Більш того, обов’язок зібрати певну кількість підписів або сплатити певну заставу розглядаються як загалом сумісні із загальним правом балотуватися. Також можуть існувати поло­ження, що призупиняють політичні права (законний арешт, психічна недіє­здатність тощо). Загалом виборчі закони держав-членів Ради Європи сумісні з цими стандартами. Однак деякі деталі обмежень варто обговорити.

75. Перед тим, як це робити, варто зазначити, що реєстрація та зняття з реєстрації кандидатів може бути політично маніпульованою та провокувати «абсурдні правові баталії», як сталося, наприклад, на виборах мера у місті Мукачево (Україна) у 2004 році (CG/Bur (10) 125). Загалом кажучи, обме­жувальні або обмежувально застосовані вимоги до реєстрації кандидатів або партій можуть de facto завадити великій кількості виборців використати своє право балотуватися на виборах. Виборче законодавство повинно обмежити та прояснити причини для відмови кандидатам в участі у виборах. Необ­хідно забезпечити цим особам отримання мотивованих рішень, щоб неза­доволені мали змогу подати скарги до суду. У деяких державах досі існує простір для вдосконалення цього питання.

Надання негромадянам права висувати свою кандидатуру на місцевих виборах

76. Дотримуючись таких же аргументів, як щодо надання негрома­дянам права голосу на місцевих виборах, відповідно рекомендується, щоб право висувати свою кандидатуру на місцевих виборах було надане за можливістю іноземцям, що давно проживають у країні.

Вимоги щодо місця проживання

77. Хоча вимоги щодо місця проживання не є несумісними a priori із принципом загального виборчого права[208], неприйнятним є обмеження права бути обраним лише до тих громадян, хто проживаєв у країні, регіоні або виборчому окрузі достатньо довго. Наприклад, щодо Грузії та України період проживання був критикований як занадто довгий (CDL-AD(2005)042; CDL-AD(2006)002). З іншого боку, відсутність вимоги щодо проживання, пов’язаної із правом бути обраним, була також критикована експертами Венеціанської комісії, наприклад, з огляду на проект закону про парла­ментські вибори Чеченської Республіки. Така вимога існувала там лише для активного права голосу, але не застосовувалася до пасивного виборчого права (CDL(2003)021fin)[209].

Обмеження права балотуватися через кримінальне засудження

78. Звичним є те, що особа позбавлена права бути кандидатом на виборах через кримінальне засудження за серйозний злочин. Однак це може вважатися проблематичним, якщо пасивне виборче право заборонене на підставі будь-якого засудження, незалежно від природи вчиненого злочину. Така бланкетна заборона може не відповідати Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод. Наприклад, стосвно Закону «Про вибори народних депутатів України» Венеціанська комісія рекомендувала, щоб закон забезпечував кращий захист прав кандидатів включно з усу­ненням загальних та неперебірливих заборон щодо балотування для осіб, які є кримінально засудженими (CDL-AD(2006)002, paras 16 and 100). Реко­мендація ОБСЄ/БДІПЛ щодо того, що право бути кандидатом повинно поновлюватися для тих осіб, які були засуджені та амністовані у зв’язку з післявиборчими заворушеннямив Азербайджані у 2003 році, має той же напрям.

79. З іншого боку, могло б бути недоречним незастосування або не встановлення жодних обмежень щодо права злочинців бути обраними. Наприклад, делегація Конгресу місцевих та регіональних справ Ради Європи була найбільше стурбована питанням законності кандидатур, що були висунуті на місцевих виборах у «колишній югославській республіці Македонії» у 2005 році. Обраний там мер був здатний виконувати свої обов’язки, незважаючи на те, що він був засуджений до 4-річного ув’язнення за крадіжку у великих розмірах (CG/BUR (11) 122 rev).

Подання підписів

80. Обов’язок зібрати певну кількість підписів не є незвичним для міжнародних стандартів. Однак загальноприйнято, що вимоги щодо збору підписів не повинні бути надто високими. Щоб запобігти маніпуляціям, «Кодекс належної практики з виборчих питань» ставить умову, що не має бути перевищено максимальну вимогу в 1% щодо підписів виборців на національному або місцевому рівні, де проводяться вибори. Однак дотри­мання верхньої межі не є обов’язковим. У деяких виборах необхідна кількість підписів була досить високою, що іноді навіть перевищувало 1-відсотковий принцип. Це мало місце, наприклад, на парламентських виборах у Вірменії у 2003 році (CDL-AD(2003)021, para. 20). Тим часом поправки 2005 року до Виборчого кодексу Республіки Вірменія повністю виключили вимогу щодо збору підписів на підтримку кандидата, збері­гаючи вимогу внесення застави (CDL-AD(2005)027, para. 17). На відміну, такі ж рекомендації щодо зменшення вимог до збору підписів не були запро­ваджені, наприклад, в Азербайджані та Грузії.

81. У деяких випадках існують суперечки щодо того, чи виборцям потрібно дозволити підписувати документи більше ніж за одного кандидата. Оскільки підтримання права кандидата балотуватися на виборах є, однак, не тим самим, що і голосування за кандидата, міжнародні спостерігачі реко­мендують усунення положень, що обмежують право громадян підписати документи лише за одного кандидата, наприклад, на президентських вибо­рах у Чорногорії 2003 року. Так само Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ висловили спільну думку, що Виборчий кодекс Азербайджану повинен дозволяти виборцям підписувати петиції на користь більше ніж одного кандидата під час президентських виборів, як це прийнято на парла­ментських виборах цієї держави (CDL-AD(2004)016rev, para. 13). Однак дозвіл багаторазового підписання може призвести до порушень, якщо викорис­товуватиметься з метою заплутати виборців.

82. За наявності вимоги збору підписів існує необхідність їх перевірки. Цей процес не лише вимагає часу, але й відкриває можливості для зло­вживань. Це особливо справедливо, якщо за законом перевіряється лише вибірка підписів, вибрана випадковим та непослідовним способом (як, наприклад, в Грузії та Росії). Якщо певний відсоток підписів буде анулювано, весь список буде недійсним, і подання на реєстрацію буде тут же відхилене. Процедура перевіки у Грузії була дуже критикована за її невідповідність (CDL-AD(2004)005, para. 30). Відповідно до «Кодексу належної практики з виборчих питань», усі підписи повинні перевірятися, принаймні, доки не досягнуто необхідного мінімуму[210]. Однак це положення ще не усунуте з Виборчого кодексу Грузії (CDL-EL(2006)009, стаття 42).

83. Більш того, важливо, щоб несуттеві формальні помилки автома­тично не призводили до недійсності підписних листів. Необхідно забезпе­чити положення, що дозволяли б виправляти формальні або несуттеві помилки у процесі номінації та реєстрації. Це, наприклад, стало однією з рекомендацій міжнародних спостерігачів на російських президентських виборах 2004 року. Проте у той же час фальсифікація підписів у петиціях кандидатів повинна вважатися кримінальним порушенням, що поки що не є загальноприйнятим.

84. Нарешті, обмежувальний вплив на право балотуватися на виборах можуть мати обмеження щодо реєстрації партій. Наприклад, в Україні вимога, щоб партії були зареєстровані за рік до виборів, якщо вони хочуть висунути кандидатів на вибори, є недоліком виборчого законодавства (CDL-AD(2006)002). У Молдові також існують обмеження щодо реєстрацій­них вимог до партій. Реєстрація партій для участі у виборах залежить від щорічних списків членів. Більш того, вимога наявності членства по всій країні дискримінує партії регіонального характеру в Молдові (CDL-AD (2004)027, paras 20-21, 48-56). Щоб «організувати» партійну конкуренцію, в деяких інших державах, як, наприклад, у Росії, також застосовуються обме­жувальні вимоги щодо реєстрації.

Застави

85. Існують альтернативні процедури, за якими кандидати або партії зобов’язані сплатити заставу, яка повертається за умови, що відповідний кандидат або партія здобуває мінімальний відсоток голосів. Відповідно до «Кодексу належної практики з виборчих справ», така практика є більш ефективною, ніж збір підписів[211]. Фактично система застав допомагає уник­нути деяких незручностей системи збору підписів (наприклад, довготри­валий процес збору підписів, нетаємність підписів та необхідність їх пере­вірки). Однак існує суттєвий недолік системи застав. У порівнянні з систе­мою збору підписів ця система робить можливість брати участь у виборах більше залежною від грошей, ніж від політичної підтримки.

86. Там, де застосовуються вимоги щодо застави, розмір застави та кількість голосів, що необхідна для її повернення, не повинна бути над­мірною (CDL-AD(2002)023rev, para. 9). Загалом положення, що існують у Європі, розглядаються як виправдані (CDL-AD(2005)027, para. 17).

Скасування реєстрації кандидатів

87. Скасування реєстрації кандидатів – особлива проблема. Хоча рішення щодо попередньої реєстрації кандидатів може бути позитивним, виборчим комісіям часто дозволено скасовувати реєстрацію кандидатів перед виборами, наприклад, якщо вони серйозно порушують виборче законодавство. Проте необхідно уникати безпідставного та недоречного скасування реєстрації кандидатів, що часто відбувається з найменших тех­нічних причин. Необхідно вжити заходів, щоб скасування реєстрації канди­датів не відбувалося з політичних мотивів.

88. Такі положення, фактично, можуть застосовуватися довільним чином. Щодо недемократичних парламентських виборів 2004 року у Біло­русі, наприклад, суттєва кількість майбутніх кандидатів була дисквалі­фікована на підставі великої кількості недійсних підписів та податкових декларацій. Більше того, було скасовано реєстрацію низку «первинних організацій» (наприклад, партійних осередків у відповідних округах), які були необхідними для номінації кандидатів у цьому виборчому окрузі. Ще більше, за даними ОБСЄ/БДІПЛ, було скасовано реєстрацію низки уже зареєстрованих кандидатів з підстав порушення правил передвиборної агітації та підкупу виборців незадовго до дня виборів.

Відкликання кандидатів

89. У низці країн існує проблема із відкликанням кандидатів від партій в останню хвилину. Сама можливість відкликання кандидатів повинна бути виключена задля уникнення тиску. Там, де можливі такі відкликання, реко­мендується застосувати до них суворі правила. В деяких державах не вста­новлені реалістичні крайні строки і не визначені чіткі критерії для відкли­кання кандидатів. Це може спричинити серйозні непорозуміння серед виборців, особливо якщо виборчі бюлетені вже надруковані. Більш того, не завжди зрозуміло, за яких умов політичні партії або виборчі блоки можуть виключити кандидатів зі списку після того, як вони були зареєстровані.

VI. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ

Загальні зауваження

90. Щодо передвиборного періоду, основною ідеєю є те, що політичні партії та кандидати повинні діяти на «чесному полі гри». Відповідно до Кодексу належної практики з виборчих питань, необхідно забезпечити рівність можливостей для різних кандидатів та партій, принаймні наскільки це можливо. Необхідно, щоб держава була неупередженою щодо партій та кандидатів і однаково застосовувала до них закон. Ця вимога щодо нейт­ральності застосовується до передвиборної агітації та її висвітлення у засобах масової інформації, особливо у державних, а також до публічного фінан­сування партій та агітації. Більше того, важливо, щоб політична агітація проводилася у середовищі, що забезпечує свободу пересування, свободу вираження поглядів та свободу зборів та об’єднань. Ці свободи необхідно захищати, щоб дозволити політичну організацію й агітацію, та інформувати громадян про партії, кандидатів та проблеми. Партії та кандидати повинні володіти свободою виголошувати свої програми та політичні позиції для виборців по всій країні.

91. Завдяки національним та міжнародним зусиллям у низці країн поправки до виборчих законів здійснили важливі удосконалення, що спря­мовані на гарантування рівних умов проведення агітації для конкурентів на виборах. Однак у деяких випадках і досі існують законодавчі прогалини. Ще більш важливими є проблеми застосування.

Обмеження політичних прав

92. У більшості європейських країн свобода вираження поглядів, об’єд­нань та зборів в цілому дотримується, однак існують винятки з цього правила: у Європі найбільш серйозний виклик щодо основних свобод існує в Білорусі, яка, проте, не є державою-членом Ради Європи. Авторитарний режим в Білорусі досі не бажав дотримуватися концепції вільних та чесних виборів та створити умови для забезпечення того, щоб волевиявлення народу слугувало основою для легітимності уряду. Не дивно, як вважає ОБСЄ/БДІПЛ, що останні парламентськи вибори (2004 рік), як і попередні, суттєво не відповідали міжнародним стандартам. Парламентська Асамблея закликала режим, що перебуває при владі, при підготовці до президентських виборів 2006 року утриматися від порушення вільного та чесного перебігу виборчої кампанії (Resolution 1482 (2006)).

93. Але також в деяких державах-членах Ради Європи, наприклад, в Росії та кавказьких державах, політичні права не завжди дотримувалися до і після останніх виборів. В Азербайджані, наприклад, широко застосовувалися залякування у передвиборний період, а також суворі обмеження для опо­зиційних кандидатів можливості доносити програми до виборців. Серед усього іншого, було рекомендовано внести поправки до виборчого закону, щоб скоротити необмежене повноваження, надане місцевим органам влади, обмежувати політичні збори, а також забезпечити дотримання політичних свобод під час виборів (CDL-AD(2004)016rev; CG/BUR (11) 95). Поза тим, на виборах 2005 року відбувалися серйозні втручання в агітацію опозиції та порушення політичних прав, незважаючи на заходи, які уряд застосував для поліпшення виборчого середовища.

94. Особлива ситуація стосується виборів 2005 року у Чеченській Рес­публіці (частина Російської Федерації), що проводилися у загальнопо­літичному контексті, в якому основні свободи було підірвано кліматом страху та постійними серйозними порушеннями прав людини (стосовно ситуації щодо прав людини див. резолюцію ПАРЄ 1479 (2006)).

Втручання уряду в передвиборну агітацію

95. Проте найбільш загальною проблемою є здійснення державними посадовими особами протиправного впливу на передвиборну агітацію. У низці останніх виборів була розмита різниця між діяльністю держави та передвиборною агітацією, причому можливості та ресурси уряду проти­правно використовувалися для цілей агітації. Загальнопоширеним стало зловживання влади своїми повноваженнями, наприклад, як на місцевих виборах у Молдові у 2003 році. Існували повідомлення про насильство та тиск на державних службовців, що займають певні посади, так само, як окремі випадки неналежного використання державних ресурсів для цілей агітації на парламентських виборах у Молдові у 2005 році.

96. Навіть якщо, як у Грузії, виборчий кодекс чітко забороняє вико­ристання офіційних посад під час передвиборної агітації (CDL-EL(2005)033, статті 73 та 76), за свідченнями міжнародних спостерігачів, у передвиборній агітації були активно залучені високі посадові особи. У низці країн, таких, як Російська Федерація, зловживання державними посадами та ресурсами з метою передвиборної агітації досі є основною проблемою, яка терміново має бути врегульована. І, звичайно, абсолютно неприйнятним є те, що посадові особи чинять тиск на працівників державного сектору щодо участі у зборах та голосуваннях за провладну партію, що часто трапляється, наприклад, в Азербайджані.

97. Референдуми становлять особливу ситуацію. Хоча існує загальна згода щодо того, що влада повинна забезпечувати виборців об’єктивною інформацією під час референдумів, немає консенсусу щодо того, чи уряд повинен утримуватися від участі у агітації. У деяких країнах (наприклад, Португалія, Росія, Вірменія) влада та посадові особи не мають права брати участь у агітації; у інших державах (наприклад, Австрія, Угорщина) їм дозволено бути залученими у агітацію (CDL-AD(2005)034, paras 85-92, 219-222).

Фінансування агітаціїї

98. Загальноприйнято, що ефективна передвиборна агітація потребує суттєвих ресурсів. Партії та кандидати будуть неспроможні доносити свої програми до електорату без відповідної фінансової підтримки. Тому полі­тичне фінансування вважається необхідною умовою для проведення виборів у сучасних демократіях. Тим не менше, має бути зрозумілим, що гроші можуть призвести до корупції та нечесних політичних змагань під час виборчого процесу. Таким чином, важливо, щоб законодавство про вибори (та політичні партії) містило ясні та вичерпні положення стосовно фінан­сування партій та кампаній. У Сербії, наприклад, закон «Про фінансування політичних партій» встановив вичерпні та суворі обмеження для фінан­сування агітації (хоча його ефективне застосування є джерелом суперечок). Навпаки, у деяких інших державах закони про вибори та політичні партії не забезпечують чіткі рамки.

99. За загальним визнанням, регулювання фінансуванням партій та агітації є важким завданням. Існує велика різноманітність положень, що застосовуються в Європі та інших регіонах світу. Ці положення можуть стосуватися фінансування партій в цілому (включно зі «звичайною діяль­ністю») або лише передвиборної агітації. Деякі країни застосовують пряме (публічне) державне фінансування, інші дозволяють лише приватне фінан­сування. Існують системи з обмеженням внесків та витрат, а також без них. Можуть існувати заборони щодо певних видів внесків, так само як щодо певних типів витрат. Більш того, виборчі закони та закони про партії сильно різняться з огляду на відкритість фондів партій та агітації, а також з огляду на публічний доступ до відкритої інформації. Різноманітність положень утруднює формування єдиних стандартів.

100. Тим не менше, «Кодекс належної практики у виборчих справах» підкреслює необхідність прозорості фінансування політичних партій та передвиборної агітації (CDL-AD(2002)023rev, paras 108-109). Відповідно, бага­то рекомендацій виборчих експертів та міжнародних спостерігачів спрямо­вані на поліпшення підзвітності та прозорості публічного та приватного фінансування. В Україні, наприклад, було відзначено, що закон повинен вимагати повного оприлюднення джерел та обсягів фінансових внесків перед виборами та після виборів, а також типів та обсягів витрат, щоб забезпечити для населення своєчасну та відповідну інформацію про фінан­сування агітації (CDL-AD(2006)002). Часто механізми запровадження та висвітлення фінансування агітації вважаються надто слабкими. Стосовно виборів 2003 року в Чорногорії, наприклад, були суворі вимоги щодо ство­рення незалежного, прозорого та підзвітного органу, що займався б конт­ролем та перевіркою бюджету передвиборної агітації та мав би право накладати санкції за порушення.

101. Хоча поширення прозорості є основною метою більшості реформ та пропозицій щодо реформ, варто зазначити, що можуть виникнути особ­ливі обставини, за яких розкриття джерел внесків до партійного бюджету може мати неочікувані побічні ефекти. В контексті панування політичної нетерпимості повне розкриття джерел фінансування може перешкодити внескам до опозиційних партій і водночас сприяти проурядовим силам. Було рекомендовано усунути положення закону Молдови, які дозволяють Центральній виборчій комісії до виборів знати джерела фінансової під­тримки, яку отримує кандидат. Згідно з Венеціанською комісією, це може призвести до того, що у контексті Молдови потенційних спонсорів пере­конають не робити цього та піддадуть тиску (CDL-AD(2004)027, paras 71-72). Щоб дотриматися балансу між необхідністю прозорості та захистом конфе­денційності, у більшості країн розголошуються лише найбільші внески.

102. Більше того, необхідно вжити заходів для спрощення положень щодо виборчого фінансування, оскільки вони вимагають значної експертизи та робочої сили та обтяжують кандидатів та (менше) партії, (як в Азербай­джані: CDL-AD(2003)015, para. 18; CDL-AD(2004)016rev, paras 15, 19; в Чечен­ській Республіці: CDL(2003)021fin; див. коментарі до Розділу VI).

103. Що стосується питання публічного фінансування, надзвичайно важливим є принцип рівних можливостей. Загалом існує згода щодо прин­ципу рівних можливостей. Проте оскільки йде мова про гроші, часом виникають політичні конфлікти щодо тлумачення цього принципу. Він може застосовуватися або в прямому сенсі (рівне ставлення), або у пропор­ційному сенсі (відповідно до ваги в парламенті або серед виборців). Таким чином, виклик полягає в тому, щоб знайти загальноприйнятну формулу для відповідної країни. Ці особливі правила повинні міститися у законах.

Окремі аспекти передвиборної агітації

104. Агітація за неучасть у виборах. У деяких випадках виникали юридичні та політичні суперечності щодо законності та легітимності агітації за неучасть (наприклад, у Росії). Оскільки демократичні вибори засновані на участі виборців, має бути зрозумілим, що агітація на користь неучасті у виборах сумісна з правом на свободу вираження поглядів. Це особливо важливо у державах, де вимагається мінімальний рівень участі у виборах для визнання виборів або референдуму такими, що відбулися (див. Розділ XIII).

105. «Неетична агітація». Хоча «брудна агітація» зазвичай є небажаною, дуже проблематично її заборонити законом. Посилання на етичні правила зазвичай не надто чіткі та можуть призвести до зловживань. Заборона «неетичної агітації», наприклад, у виборчому кодексі Молдови була кри­тикована за те, що вона надмірно широка. Вона може застосовуватися таким чином, що порушуватиме право людини на свободу слова та вираження поглядів (CDL-AD(2004)027, para. 80). Те ж стосується заборони «вчинення наклепу» на кандидатів, наприклад, в Україні. «В контексті політичної агітації, в якій кандидати приймають усвідомлене рішення увійти до пуб­лічної сфери та змагатися за державну посаду, закон про захист репутації та прав інших осіб не може бути застосований для обмеження, зменшення або утиску права людини на вільне політичне вираження поглядів та свободу слова» (CDL-AD(2006)002, para. 60). Хоча існують обмеження щодо свободи вираження поглядів, як визначено міжнародним та конституційним правом, виглядає недоречним забороняти у виборчому законодавстві невиразну неетичну агітацію як таку, що посягає на честь кандидата. Однак можуть існувати деякі політичні та моральні цінності у так званих кодексах поведінки політичних учасників (а також інших учасників виборів).

106. Агітаційна діяльність негромадян та неповнолітніх. У деяких державах іноземним громадянам та неповнолітнім законом заборонено брати участь в агітаційній діяльності. Це обмеження може суперечити міжнародним інструментам та національному конституційному праву (див., наприклад, CDL-AD(2004)027, paras 78, 80; CDL-AD(2006)002, para. 59).

VII. РОЛЬ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ У ПЕРЕДВИБОРНІЙ АГІТАЦІЇ

Загальні зауваження

107. Електронні та друковані засоби масової інформації – найваж­ливіший шлях, яким громадяни дізнаються про вибори та електоральні преференції. Таким чином, засоби масової інформації відіграють важливу роль у передвиборний період. Ця роль є подвійною: по-перше, засоби масової інформації повинні інформувати виборців, охоплюючи у новинах та спеціальних інформаційних програмах кандидатів, партії та політичні пи­тання, що стосуються виборів. Це може включати навіть елементи навчання виборців. По-друге, вони можуть надавати кандидатам та партіям прямий доступ до електорату, дозволяючи виборчу рекламу.

108. У низці країн положення виборчих законів, що стосуються засобів масової інформації під час передвиборної агітації, є досить поверховими. Деталізовані положення з цього питання, однак, можна часто знайти у законах про засоби масової інформації або в інструкціях, наданих виборчою адміністрацією або органами контролю за ЗМІ. Таким чином, вичерпний аналіз ролі засобів масової інформації у виборах повинен стосуватися не лише виборчих законів, але й інших відповідних положень. У деяких дер­жавах, як Естонія, система в основному саморегульована, але, як виявляється, добре функціонує, на думку міжнародних спостерігачів.

Висвітлення передвиборної агітації

109. Вільні засоби масової інформації є conditio sine qua non* для забезпечення виборців різнобічною інформацією стосовно виборів та рефе­рендумів. Отже, важливо, щоб свобода преси була гарантована консти­туційно та дотримувалася на практиці. У більшості держав-членів Ради Європи медійний простір є плюралістичним та засоби масової інформації діють вільно.

110. Проте існують деякі країни, в яких основні засоби масової інформації перебувають під контролем держави, і їх спроможність діяти вільно серйозно обмежена. За словами спостерігачів ОБСЄ/БДІПЛ та Ради Європи, наприклад, у російських виборах через адміністративні обмеження та порушення дуже бракувало сильних та незалежних засобів масової інформації, які б неупереджено охоплювали передвиборну агітацію. Це ускладнювало для виборців можливість здійснення добре усвідомленого вибору. В Азербайджані важка ситуація із засобами масової інформації загострювалася систематичним залякуванням та утиском журналістів про­тягом останніх років (CG/BUR (11) 95). Варто зазначити, що уряд повинен не лише забезпечувати свободу преси, але й захищати засоби масової інфор­мації. Правова система повинна ефективно захищати журналістів від цен­зури, залякування та свавільних арештів.

111. Навіть у державах, де засоби масової інформації працюють без протиправних обмежень, неупереджене висвітлення виборчих кампаній автоматично не гарантується. Демократичні вибори значною мірою зале­жать від можливості та бажання засобів масової інформації працювати на безсторонній та професійній основі під час передвиборчої агітації. Неспро­можність засобів масової інформації забезпечити неупереджену інформацію стосовно агітації та кандидатів – один з найчастіших недоліків, що вини­кають під час виборів (CDL-AD(2002)023rev, para. 19). У низці держав-членів Ради Європи всупереч закону та іншим нормам засоби масової інформації ані кількісно, ані якісно не охоплюють збалансовано партій та кандидатів. У деяких випадках рівень дисбалансу в оглядах, наданих електронними засобами масової інформації, виявляється спрямованим на неправомірний вплив або навіть на маніпулювання електоральними рішеннями виборців.

Рівний доступ до засобів масової інформації

112. У сучасних демократіях також важливо забезпечити, щоб канди­датам чи партіям було надано рівні та збалансовані обсяги ефірного часу та місця для політичної реклами (CDL-AD(2003)023rev, I.2.3). Рівний доступ до публічних засобів масової інформації повинен також надаватися при­хильникам та опонентам пропозиції на референдумах (CDL-INF(2001)010, CDL-AD(2005)028). Виборче законодавство та законодавство про засоби масо­вої інформації у Європі загалом передбачає такі умови. Проте у деяких випадках положення законів є нечіткими або навіть відсутніми. Наприклад, на відміну від парламентських виборів, законодавчі рамки для рефе­рендумів у Вірменії ясно не забезпечують доступу політичних партій до безкоштовного ефірного часу в публічних засобах масової інформації, відпо­відно до Звіту місії оцінки потреб ОБСЄ/БДІПЛ (2005 рік).

113. Більше того, положення стосовно рівного доступу до публічних засобів масової інформації різняться залежно від типів засобів масової інформації та доступу до них, обсягів часу та місця, формату та часу трансляції, так само, як всього комплексу фінансування виборчої реклами. Через широку різноманітність положень важко обговорювати це питання на загальному рівні. Проте щодо багатьох деталей існує простір дискусії щодо особливостей кожної країни, наприклад, стосовно критерію розподілу безоплатного часу. У будь-якому разі необхідно провести межу між публіч­ними та приватними засобами масової інформації, що часом робиться. Приватні засоби масової інформації зазвичай менше регульовані.

114. Щодо приватних засобів масової інформації необхідно виділити одну річ: Хоча загальновизнано, що партії та кандидати повинні мати прямий доступ до публічних засобів масової інформації, існує, наприклад, дискусія щодо того, чи приватні засоби масової інформації повинні вклю­чати політичну рекламу усіх політичних опонентів. «Кодекс належної прак­тики у виборчих справах» підкреслює, що у відповідності зі свободою вираження поглядів необхідно встановити законодавчі положення для забез­печення мінімального доступу до приватних аудіовізуальних засобів масової інформації у питаннях передвиборної агітації та реклами для усіх учасників виборів[212].

115. Так, наприклад, «Правила процедури для електронних засобів масової інформації... у Республіці Хорватія під час передвиборної агітації» обумовлюють, що національні електронні засоби масової інформації, як публічні, так і приватні, повинні забезпечувати учасникам виборчих змагань вільний час для презентації їхніх програм на парламентських виборах 2003 року. Крім того, конкуренти мали право використовувати оплачувану рек­ламу. В деяких інших державах приватні засоби масової інформації не зобов’язані надавати вільний час, натомість надаючи партіям та кандидатам оплачуваний час.

116. Також є країни (як Сполучене Королівство), де приватні засоби масової інформації взагалі не зобов’язані публікувати виборчу рекламу. Можуть існувати також фактичні умови, які можуть виправдати відмову політичним групам в участі у передвиборній агітації, наприклад, якщо їх ідеологія протилежна до ідеології засобу масової інформації (CDL-AD (2006)002, para. 63). Однак, якщо засіб масової інформації, добровільно чи ні, надає кандидатам безкоштовний час або оплачуваний час для виборчої реклами, це має здійснюватися на однакових умовах. І, звичайно, право приватних теле- та радіостанцій надавати ефірний час не повинно залежати від дати їх заснування (як у Чеській Республіці, CDL(2003)021fin, коментарі до статті 52).

117. Незалежно від деталей регулювання, у досить суттєвій кількості країн, як виявилося за повідомленнями спостерігачів, публічні та приватні засоби масової інформації порушували право рівного доступу. Більше того, навіть фіксований обсяг вільного телевізійного та радіопростору для супер­ників може бути недостатнім для сильно незбалансованого висвітлення агітації у регулярних програмах новин. Тому поведінку засобів масової інформації треба уважно відстежувати і, якщо трапляються порушення закону, накладати відповідні санкції[213].

Орган контролю

118. Заснування нейтрального органу контролю для моніторингу та регулювання засобів масової інформації, який мав би справу зі скаргами щодо поведінки засобів масової інформації під час агітації, може стати суттєвим кроком у впровадженні закону та надання вільного, рівного та справедливого доступу до мовлення. Такий орган може бути суб’єктом моніторингу засобів масової інформації всередині виборчої адміністрації або парламентської комісії, багатопартійного бюро, комісії з окремо вибра­них осіб або органу саморегулювання засобів масової інформації. Виборчі експерти ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської комісії вимагали заснування такого незалежного органу спостереження за засобами масової інформації з різних приводів, хоча не завжди успішно, як показує приклад України (CDL-AD (2006)002, para. 61).

119. Однак на практиці ефективність таких органів значно відрізня­ється в різних країнах. В умовах, наприклад, президентських виборів 2004 року у Сербії Республіканське агентство з теле- та радіомовлення показало неспроможність ефективно регулювати засоби масової інформації, а парла­ментська група контролю, яка передбачена законом, на той час ще не була створена. Парламент Чорногорії, навпаки, перед останніми та попередніми виборами заснував Колегію для контролю засобів масової інформації з метою моніторингу виконання публічними та приватними засобами масової інформації положень щодо передвиборної агітації. За словами міжнародних спостерігачів, Колегія забезпечує можливість звернення зі скаргами. Однак вона не має повноважень накладати санкції.

120. У деяких випадках виборчі спостерігачі рекомендували визна­чення достатніх та деталізованих положень для покарання мовників у випадку неналежної поведінки. Важливо, що в такому випадку за малі пору­шення виборчих положень засобами масової інформації призначатися б покарання. Неприйнятно, наприклад, тимчасово припиняти діяльність мов­ників через найменші порушення, що виглядає можливим у деяких країнах.

Оприлюднення результатів опитувань громадської думки

121. Оскільки пов’язані із виборами опитування громадської думки можуть впливати на саме голосування, оприлюднення та висвітлення опи­тувань у електронних засобах масової інформації повинно регулюватися таким чином, щоб забезпечити оприлюднення, наприклад, джерела та іншу відповідну інформацію. Зазвичай також заборонено публікувати результати опитування громадської думки та прогнози безпосередньо перед днем виборів або у день виборів (до моменту зачинення виборчих дільниць). Якщо це досі не передбачено, запровадження такого крайнього строку, загалом, вітається (як у Грузії, див. CDL-AD(2005)005, para 43). Однак, у деяких випадках, як у Молдові (10 днів) та в Україні (15 днів), часові обмеження є надмірними. Було рекомендовано зменшити ці часові рамки до більш обґрунтованих (CDL-AD(2004)027, para. 32; CDL-AD(2006)002, para. 68).

VII. СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ

122. Спостереження за виборами відіграє важливу роль у забезпеченні прозорості виборів, особливо у нових демократіях та демократіях, що виникають. Забезпечення гарантій прав національних та міжнародних спо­стерігачів у виборчому законодавстві вимагалося постійно у випадках, коли вони відсутні. (Такі положення можна б також прийняти у багатьох захід­ноєвропейських демократіях, як Франція чи Іспанія, в яких не існує жодних положень стосовно непартійних внутрішніх чи міжнародних спостерігачів.) У певних випадках особливо необхідно розширити права національних позапартійних спостерігачів. Навіть якщо права спостерігачів гарантуються законом, часом їм бракує ясності, що призводить до дуже різного тлума­чення цих положень.

123. Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих справах», найкраще зробити процес спостереження якомога ширшим, включаючи спостерігачів від партій, позапартійних спостерігачів та міжнародних (поза­партійних) спостерігачів (CDL-AD(2002)23rev, para. 87). Однак часом виборчі комісії затверджують лише обмежений список спостерігачів до дня виборів, що призводить до виключення інших спостерігачів. Наприклад, в Україні виборчий закон встановлює, що громадська організація може спостерігати за виборами, лише якщо вона була зареєстрована щонайменше за 2 роки до дня виборів, і спостереження за виборами є однією з її статутних цілей. Якщо поправки 2005 року вперше забезпечують можливість непартійного націо­нального спостереження, ці правила створять непотрібні перешкоди на виборах 2006 року (CDL-AD(2006)002, para. 73).

124. На виборах 2003 та 2004 року в Азербайджані національним неурядовим організаціям, які отримували більш ніж 30% зарубіжного фінан­сування, було заборонено брати участь у спостереженні за виборами (CDL(2003)054, para. 39; CDL-AD(2004)016rev, para. 22; CDL-AD(2005)029, para. 23). У результаті певна кількість національних неурядових організацій була виключена з процесу спостереження за виборами. Ця заборона була начебто тимчасово застосована (лише) для місцевих виборів 2004 року рішенням в останній момент, яке не було загальновідомим. Відсутність національних спостерігачів разом із фактом, що кількість міжнародних спостерігачів була надзвичайно низькою, без сумніву, сприяла порушенням (CG/BUR (11) 95). Навпаки, високий рівень національного спостереження вітався, наприклад, тимчасовим комітетом спостереження Парламентської Асамблеї на парламентських виборах 2002 року в Чорногорії (Doc. 9621, Addendum IV).

125. Очевидно, було б краще, якби спостерігачі були офіційно акре­дитовані, і щоб критерії акредитації були ясно визначені. Потрібно уникати громіздких та складних процедур реєстрації спостерігачів. На жаль, надто бюрократичний підхід до акредитації спостерігачів можна прослідкувати у низці країн. В Україні, наприклад, існують надто деталізовані положення щодо призначення спостерігачів, включаючи вимогу автентичності підписів, засвідчених копій статутів організацій тощо. Якщо не вимагається офіційна акредитація для дня виборів, спостерігачі повинні мати з собою необхідні документи для їхньої ідентифікації на виборчій дільниці.

126. Як національним, так і міжнародним спостерігачам необхідно надати найширші можливості для спостереження за виборами. Спосте­реження не повинно зводитися лише до дня виборів, воно має включати весь виборчий процес, з моменту реєстрації кандидатів до післявиборчого пері­оду. Однак право спостерігача бути присутнім на усіх засіданнях виборчих комісій, спостерігати за виборчою діяльністю у будь-який час та отримувати копії протоколів, таблиці та інші документи всіх рівнів, не завжди гаран­тується законом або на практиці.

127. У той час як зростає усвідомлення щодо необхідності всебічного спостереження за передвиборним періодом, післявиборним процесом часто нехтують. Міжнародні спостерігачі, наприклад, часто покидають країну одразу після дня виборів і задовго до оголошення кінцевих результатів. Однак важливо, щоб деякі спостерігачі залишалися при процесі перевірки та оголошення кінцевих результатів. Відповідно виборчі положення повинні встановлювати, що спостерігачі мають право спостерігати за післявиборним періодом та мають право доступу до виборчих комісій, доки не завершені усі виборчі функції (як у Азербайджані, CDL-AD(2004)016rev; CDL-AD(2005)029).

IX. ДЕНЬ ВИБОРІВ – ВИБОРЧІ ДІЛЬНИЦІ

Місцезнаходження, розмір та планування приміщень виборчих дільниць

128. Очевидно, що по всій країні повинна бути достатня кількість виборчих дільниць. Приміщення виборчих дільниць має бути легко знайти, і вони мають бути доступними для всіх виборців. За можливості, вони мають бути розташовані у відомих та зручних місцях (таких, як школи та інші публічні будівлі). Багато спостерігачів за виборами підкреслюють першо­чергову важливість придатності та доступності приміщень виборчих діль­ниць. У деяких державах і досі існує багато приміщень виборчих дільниць неприйнятного розміру, що не відповідають кількості виборців. Відповідно до доповідей спостерігачів, приміщення виборчих дільниць часом бувають переповнені. Більше того, вони не завжди мають безперешкодний доступ для осіб похилого віку та тих, що не можуть самостійно пересуватися. Загалом, можна сказати, що варто більше перейматися питаннями вибору та розташування приміщення виборчої дільниці, особливо у деяких нових демократіях та демократіях, що виникають у регіоні.

129. Те ж стосується планування приміщення виборчої дільниці, – наприклад, розташування столів для виборчих процедур, бар’єрів для черг виборців, кабін для голосування, виборчих скриньок тощо, – які забезпечать ефективний рух виборців у приміщенні дільниць та таємність голосування. Дуже важливо, щоб члени виборчої комісії (так само, як і спостерігачі) мали можливість нагляду за усім, що відбувається у приміщенні. Наприклад, досить проблематично, якщо не можна спостерігати за кабінами для голосу­вання, оскільки вони знаходяться поза полем зору або навіть розташовані у різних кімнатах. Саме це було критиковано міжнародними спостерігачами на місцевих виборах 2004 року в Азербайджані.

Особи, присутні на виборчій дільниці

130. Виборчі закони або інструкції, що надаються органами адмініст­рування виборів, повинні чітко вказувати, які особи мають право присут­ності на виборчій дільниці. Окрім виборців та осіб, що працюють у при­міщенні виборчій дільниці, допускаються зазвичай представники канди­датів або політичних партій та блоків, національні та, за запрошенням, міжнародні спостерігачі та засоби масової інформації. Однак завжди існує ризик присутності у приміщенні недозволених осіб. На деяких виборах спостерігачі доповідали про присутність недозволених осіб через ясні інст­рукції, що були надані членам виборчих комісій, та через незастосування відповідних норм.

131. Як вже було зазначено, присутність спостерігачів за виборами має першочергову вагу для прозорості виборчого процесу. Хоча вільний доступ спостерігачів та довірених осіб до приміщень виборчих дільниць загалом дотриманий майже в усіх європейських державах (Білорусь була винятком до недавнього часу), у деяких випадках спостерігачі та довірені особи мали проблему з допущенням до приміщень, у яких проводилось голосування, або з вільним пересуванням по ньому. Малий розмір та переповнення приміщень виборчих дільниць завжди використовувалося як виправдання для обмеження руху довірених осіб та спостерігачів. Однак повинно бути зрозумілим, що невідповідність приміщення виборчої дільниці не може використовуватися як виправдання для обмеження вільного пересування спостерігачів. Навпаки, обов’язком виборчої влади є вибір та підготовка виборчих приміщень таким чином, щоб було можливим ефективне спосте­реження, яке не перешкоджало би діяльності виборчої комісії.

132. Більше того, загальноприйнято, що поліція та сили безпеки зазви­чай не повинні, як правило, знаходитися всередині (або навіть зовні) приміщення виборчої дільниці, оскільки це може лякати виборців, особливо в державах із слабкими демократичними традиціями або у пост-конф­ліктних ситуаціях. Як правило, поліції повинно бути дозволено заходити у приміщення виборчої дільниці за проханням голови відповідної виборчої комісії для підтримання порядку. Звичайно, їх має бути запрошено лише у випадку, коли ситуація інакше вийде з-під контролю. Наприклад, під час муніципальних виборів у Молдові у 2004 році положення закону про те, що поліція може бути викликана головою виборчої комісії для відновлення порядку, було неправильно розтлумачене таким чином, щоб забезпечити присутність поліції навіть за відсутності неспокою (CDL-AD(2004)027, para. 94). У певних випадках виборче законодавство або інструкції, надані Цент­ральною виборчою комісією, повинні встановлювати більш чіткі положення щодо присутності поліцейських офіцерів у приміщеннях для голосування та їхньої ролі в день виборів. За необхідності можна інтенсифікувати навчання поліції стосовно їхніх прав та обов’язків під час виборів.

X. ІДЕНТИФІКАЦІЯ ВИБОРЦІВ ТА ПРОЦЕДУРИ ГОЛОСУВАННЯ

Ідентифікація виборців

133. Процес ідентифікації виборців має першочергову важливість для загальної непорушності виборчої системи. Перед голосуванням виборці повинні підтвердити свою особу, зазвичай надавши документ, що посвідчує особу. Важливо, щоб виборчий закон та інструкції органу адміністрування виборами ясно визначали, який тип документа, що засвідчує особу, є дійс­ним для цілей ідентифікації виборця. У деяких державах правова ситуація є складною і не дуже ясною. Міжнародні спостерігачі критикували, напри­клад, парламентські вибори 2003 року у Хорватії. Спеціальна увага має бути приділена групам осіб, які можуть не мати необхідних документів, що посвідчують особу, як, наприклад, біженцям, i переміщеним особам або окремим групам меншин (наприклад, ромам). Неефективна перевірка іден­тифікації виборців вважається серйозною проблемою, особливо у тих дер­жавах, де добре відоме «багаторазове голосування».

134. За встановленням особи виборця наступним кроком зазвичай є перевірка, чи має виборець право голосу на цій конкретній дільниці. Звичайно така перевірка проводиться за списками виборців. Однак проб­лема виборців, що приходять до приміщень для голосування і виявляють, що їх немає у списках, або через те, що вони прийшли до чужого приміщень для голосування, або тому, що виборчі списки знаходяться у незадовільному стані, як спостерігалася у деяких країнах. Зважаючи на погану якість регу­лярних списків виборців у деяких країнах, можуть виявитися потрібними додаткові списки виборців, проте така ситуація дуже далека від ідеальної (див. Розділ IV).

135. Інакше, виборці можуть подавати так званий умовний бюлетень (у інших країнах та регіонах світу відомий як тимчасовий або заявний бюлетень). На виборах у 2004 року у Косово, наприклад, виборці, які не знайшли своїх імен у списках виборців на виборчій дільниці, до перевірки скеровувалися до іншої виборчої дільниці, що фізично знаходилась у тому ж виборчому приміщенні, де виборці могли віддати свої голоси відповідно до спеціальної процедури, яка давала змогу пізніше перевірити їх право, тобто голосували за умовними бюлетенями. Це було відмінністю від попередніх виборів, на яких такі виборці могли бути внесені до додаткового списку на місці, за умови надання достатніх доказів щодо їх особи та місця про­живання. Метою реформи було забезпечити додатковий захист, оскільки додаткові списки, складені у скрутних умовах, мали великий ризик фальси­фікації. Незважаючи на застереження щодо широкого використання умов­ного голосування, система, здається, спрацювала добре (CG/BUR (11) 74).

136. У будь-якому разі, однак, існує нагальна потреба вдосконалення звичайних списків виборців, щоб скоротити голосування за допомогою додаткових списків або умовних бюлетенів (див. Розділ IV).

Захист від «багаторазового голосування»

137. Далі, посадові особи виборчих дільниць повинні перевіряти, чи виборець вже взяв участь у виборах. На жаль, «багаторазове голосування» досі є загальною проблемою у низці країн регіону. В принципі цього можна уникнути, якщо виборці є відповідним чином ідентифіковані та зареєст­ровані, і у списку виборців ставиться підпис виборцем (або позначка членом комісії), коли виборець отримує на руки бюлетень. Однак на практиці існує багато прикладів, коли у списку виборців не ставився підпис виборця, або коли у них були знайдені кратні однакові підписи, поставлені одним почерком (CG/BUR (11) 95; CG/BUR (11) 122rev). Останнє може вказувати на «багаторазове голосування» або «сімейне голосування».

138. Додатковим методом зменшення ризику «багаторазового голосу­вання» є позначка пальця виборця незмивним (невидимим або видимим) чорнилом, щоб позначити, що виборець проголосував. Хоча позначення чорнилом пальців виборців є незвичним для Західної Європи, воно широко застосовується в інших регіонах світу та постійно рекомендується для нових демократій та демократій, що виникають. Проте, як показує приклад Вірменії, такі рекомендації не завжди виконуються. Незважаючи на те, що позначення чорнилом було рекомендовано у Вірменії експертами Венеці­анської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ і було включене до попередніх поправок до виборчого кодексу, недавно прийнята поправка не передбачає цієї про­цедури (CDL-AD(2003)021; CDL-AD(2005)019; CDL-AD(2004)049; CDL-AD (2005)027; CDL-EL(2006)020). Навпаки, наприклад, позначення пальців вибор­ців чорнилом було запроваджене незадовго до парламентських виборів 2005 року в Азербайджані, таким чином втілюючи довготривалу рекомендацію міжнародних експертів. Однак якщо «позначення чорнилом» передбачене, необхідно, щоб дотримувалися процедури позначення чорнилом та пере­вірки позначки чорнилом. Як видно із звітів міжнародних спостерігачів, це не завжди має місце, як, наприклад, показують муніципальні вибори 2005 року у «колишній югославській республіці Македонії».

Виборчі бюлетені

139. Виходячи з визначення, що виборець має право голосувати на виборчій дільниці, виборчий бюлетень повинен, як правило, бути невід­кладно виданий виборцю. Звичайно, суворо заборонено законом, щоб виборці отримували більше бюлетенів, аніж вони мають право отримати. Неприйнятною є практика, яка досі застосовується у деяких регіонах, що громадянам видаються додаткові виборчі бюлетені за пред’явленням доку­ментів, що посвідчують особу їх відсутніх родичів. Абсолютно незвичною – і не рекомендованою для нових демократій та демократій, що виникають у Європі – є іспанська модель. Там політичні партії можуть друкувати свої власні виборчі бюлетені відповідно до затвердженого зразка і вільно поши­рювати їх до дня і в день виборів.

140. Звичною практикою для Європи є використання єдиних цілісних бюлетенів, що містять назви партій та кандидатів і в яких виборець робить відмітку. Звичайно, це краще від системи, при якій виборці вибирають серед різних (кольорових) партійних бюлетенів і вкладають обраний ними бюле­тень у конверт перед тим, як опустити його у виборчу скриньку. Остання система використовувалася у Болгарії до внесення поправок до виборчого закону у 2005 році.

141. Для того, щоб захистити бюлетень, у багатьох державах на виборчі бюлетені ставиться офіційна печатка, що відповідає виборчій дільниці, та/або підпис уповноважених членів дільничної комісії. Деякі виборчі закони містять ясні та деталізовані положення з цього приводу. Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих справах», підписання або штам­пування виборчих бюлетенів не повинно відбуватися тоді, коли бюлетень передається виборцеві, оскільки, теоретично, печатка або підпис можуть позначити бюлетень таким чином, що під час підрахунку голосів виборця зможуть ідентифікувати (CDL-AD(2002)023rev, para. 34). Ще більш важливим є те, що виборчі бюлетені не штампуються членом виборчої комісії після того, як виборець зробив свій вибір. У Молдові, наприклад, ця процедура була критикована за порушення таємниці голосування, особливо з огляду на те, що можна було побачити відмітку на бюлетені, ставлячи печатку на зворотній стороні бюлетеня до вкидання його до скриньки (CDL-AD (2004)027, para. 25). Щоб забезпечити таємність голосування, Кодекс належ­ної практики у виборчих справах ясно визначає, що саме виборець повинен взяти свій бюлетень, і ніхто не повинен торкатися його після того (CDL-AD (2002)023rev, para. 35).

142. Досі незвичним для усталених західноєвропейських демократій є можливість подання негативного голосу («проти всіх») .Система негативного голосу походить з комуністичної традиції незмагальних виборів і досі вико­ристовується у низці країн-членів Ради Європи. Вона надає виборцям мож­ливість висловити роздратування щодо кандидатів або партій/блоків у виборчому бюлетені. Таким чином, однак, може бути посилена політична та партійна апатія серед населення, якщо виборці можуть просто відкидати кандидатів або партії замість того, щоб приймати (часто нелегке) рішення, хто є кращим (найкращим або найгіршим) кандидатом або партією. У принципі виборці повинні заохочуватись, щоб голосувати за кандидатів або партію, яка їм подобається, і таким чином брати на себе відповідальність за орган, який обирається (CDL-AD(2003)021, para. 31; CDL-AD(2005)027, para. 23; CDL-AD(2006)002rev, para. 78).

Процедура голосування – порушення

143. Після вручення бюлетеня виборці зазвичай скеровуються до віль­ної кабіни для голосування, щоб зробити свій вибір (позначити бюлетень). Безумовно, набагато краще, якщо виборці обізнані із процедурою голосу­вання. Необхідні програми навчання виборців та ясні інструкції щодо порядку голосування на виборчих дільницях, особливо якщо структура бюлетеня та система голосування складні. Такі програми є звичними для всієї Європи. У деяких випадках виборчий бюлетень містить інструкції для виборців щодо того, як заповнювати бюлетень. Відповідно до виборчого закону Чеченської Республіки, наприклад, такі інструкції друкуються на бюлетені російською та чеченською мовами. Тим не менше виборці можуть допускати помилки при заповненні бюлетенів. У таких випадках виборче законодавство або інструкції виборчої комісії повинні передбачати можли­вість для виборців, які зробили помилку, визнати бюлетень недійсним, та видати їм інший бюлетень, як рекомендувалося, наприклад, спостерігачами на муніципальних виборах 2005 року у «колишній югославській республіці Македонії».

144. Хоча процеси голосування були визнані професійно та ефективно адміністрованими у більшості держав-членів Ради Європи, все ще існують деякі порушення, які спостерігалися у декількох випадках. Серед цих порушень є багаторазове голосування (див. вище) та відкрите і сімейне голосування. Демократичні вибори вимагають щоб бюлетені заповнювалися виборцями таємно. Таємність голосування – не лише основне право, але й обов’язок. Таким чином, будь яке голосування за межами кабін для голо­сування є забороненим. Однак на практиці існує ряд прикладів, у яких відкрите голосування толерувалося членами виборчих комісій. На російсь­ких президентських виборах 2004 року відкрите голосування навіть активно заохочувалося представниками відповідних виборчих комісій на великій частці виборчих дільниць. Однак повинно бути зрозумілим, що посадові особи виборчих дільниць мають бути зобов’язані застерігати виборців від навмисного афішування їхньої позначки на бюлетені.

145. Для того, щоб забезпечити таємність голосу, за загальним пра­вилом виборець повинен бути сам у кабіні для голосування. Лише у спе­ціальних випадках, наприклад, сліпих виборців, повинні допускатися винятки. Умови для надання допомоги виборцям, якщо це необхідно, повинні бути визначені у виборчому законі або в інструкціях виборчої комісії. У будь якому разі неприйнятно щоб до кабін для голосування виборців супроводжували «інтерпретатори», котрі б позначали ім’я кан­дидата, за якого виборець хоче віддати свій голос. Саме так траплялося, наприклад, із неписьменними ромськими* виборцями під час сфальси­фікованих виборів мера у Мукачево (Україна) у 2004 році (див CG/BUR (10) 125).

146. Хоча законом заборонено, на практиці так зване сімейне або групове голосування і досі допускається у низці країн. Спостерігачі на виборах були свідками поширеного сімейного та групового голосування, наприклад, у Азербайджані, «колишній югославській республіці Македонії», Молдові, Сербії та Чорногорії, Росії. Навіть у таких державах, як Боснія та Герцеговина, де поведінка при голосуванні на останніх муніципальних виборах (2004 рік) була визначена як «відмінна», було багато випадків, коли, відповідно до доповідей міжнародних спостерігачів, члени сім’ї, а особливо подружні пари похилого віку, голосували разом.

147. Очевидно, що сімейне та групове голосування є за будь яких обставин неприйнятним. Воно має тенденцію позбавляти жінок, а часом і молодих людей, їх індивідуального права голосу, і як таке становить вид виборчого злочину (див., наприклад, CG/BUR (11) 95). Рекомендація Конг­ресу 111 (2002) наголосила на першочерговій важливості прав жінок на особисте вільне та таємне голосування і підкреслила, що проблема сімейного голосування є неприйнятною з точки зору основних прав жінок (CG/BUR (11) 122 rev). Повинно бути зрозумілим, однак, що ефективне попередження сімейного та групового голосування вимагає радикальної зміни ставлення, яка має активно заохочуватися владою (CDL-AD(2002)023rev, para. 30).

148. Купівля голосів, тобто роздавання товарів або коштів, поєднане із закликом голосувати за конкретного кандидата або партію, суворо забо­роняється законом, але його надзвичайно важко довести. Це, відповідно до доповідей міжнародних спостерігачів, нібито звична практика у перед­виборний період та у день виборів у деяких країнах. Щоб зменшити ризик підкупу голосів у день виборів, важливо гарантувати таємність голосування. Також необхідно забезпечити, щоб виборці не покидали виборчу дільницю, не вкинувши бюлетеня до скриньки, тому що деякі виборці можуть спро­бувати винести порожній бюлетень за межі виборчої дільниці та продати або віддати його іншій особі. Як правило, будь який невикористаний виборчий бюлетень повинен залишатися на виборчій дільниці. Однак у деяких випадках, були підтверджені випадки циркуляції підписаних та проштампованих бюлетенів поза межами дільниці у день виборів.

149. У низці країн використовуються прозорі виборчі скриньки для попередження наповнення виборчих скриньок фальшивими бюлетенями до або під час голосування. В принципі це має сенс, оскільки в окремих випадках наповнення виборчих скриньок фальшивими бюлетенями зали­шається проблемою. Однак прозорі виборчі скриньки можуть викликати стурбованість стосовно таємності голосування, якщо виборчі бюлетені не складені належним чином.

Спеціальні процедури голосування

150. Як вже зазначалося, брак спеціальних процедур голосування, тобто голосування відсутніх, може позбавити права голосу суттєву частину вибор­ців, які не дають можливості проголосувати на своїй виборчій дільниці в день виборів (див. вище Розділ IV). При голосуванні відсутніх виборці можуть проголосувати в іншому місці, аніж виборча дільниця, на якій вони внесені до списку виборців. Існує широка різноманітність процедур голо­сування відсутніх, що застосовуються по всій Європі. Деякі країни допус­кають голосування до дня виборів (дострокове голосування), інші такого не передбачають. Регулювання далі різняться з огляду на місце, де проводиться голосування відсутніх (спеціальні або звичайні виборчі дільниці; лише в окрузі виборця, чи в будь-якому окрузі; всередині чи поза межами країни) та яким чином це здійснюється (відвідуванням виборчої дільниці, поштою, за дорученням або з допомогою переносних скриньок).

151. На жаль, у деяких країнах із голосуванням відсутніх трапляються серйозні порушення. Таким чином, там, де передбачена процедура голосу­вання відсутніх, треба приділити особливу увагу забезпеченню таємності голосування та попередженню фальсифікацій. В окремих випадках міжна­родні спостерігачі рекомендували запровадження більшої кількості заходів безпеки. На президентських виборах 2005 року у Хорватії, наприклад, недостатній контроль на голосуванні за межами країни (особливо в Боснії та Герцеговині) був предметом серйозних труднощів. Особливу увагу варто приділити достроковому голосуванню військовослужбовців, ув’язнених, осіб що перебувають під арештом, та переміщених осіб. Таке голосування не завжди проводиться задовільно. Необхідно вжити також жорстких заходів безпеки щодо використання переносних виборчих скриньок, включно з попередніми заявками на голосування за допомогою переносних скриньок, та присутності при такому голосуванні кількох членів дільничної виборчої комісії, які представляють різні політичні сили. У низці країн організація голосування за допомогою переносних скриньок була визнана слабкою.

152. Голосування поштою дозволяється у деяких усталених демократіях Західної Європи, наприклад, у Німеччині, Ірландії, Іспанії, Швейцарії та для закордонних виборців у Нідерландах, Норвегії та Швеції (CDL-AD(2004)012, Розділ III). Воно також застосовувалося, наприклад, у Боснії та Герцеговині та у Косово, щоб забезпечити максимальну залученість до виборчого процесу (CG/BUR (11) 74). Однак воно має бути дозволене, лише якщо поштова служба безпечна та надійна. Кожен окремий випадок повинен оцінюватися відповідно до того, яка існує вірогідність виникнення фальсифікацій та маніпулювання при поштовому голосуванні[214].

153. У будь якому разі процедури голосування відсутніх вимагають додаткових, у багатьох випадках збільшених зусиль для запобігання фальси­фікаціям, спеціальних програм підготовки виборців, а також додаткового навчання для членів виборчих комісій. Особливу увагу варто приділити забезпеченню таємності голосування при запровадженні нових технологій голосування.

XI. ПІДРАХУНОК ГОЛОСІВ ТА ОГОЛОШЕННЯ ПОПЕРЕДНІХ РЕЗУЛЬТАТІВ

Підрахунок голосів

154. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах, найкраще, якщо голоси підраховуються на виборчій дільниці невідкладно після закриття голосування, а не у спеціальних центрах підрахунку (CDL-AD (2002)23rev, para. 45). Такий підхід має перевагу швидкого отримання результатів для виборчої дільниці. Далі, підрахунок поза межами виборчої дільниці може створити проблеми безпеки, оскільки транспортування виборчих скриньок та супровідних документів завжди є ризикованим з точки зору безпеки. Проте на деяких виборах (наприклад, Албанія 2005 року) виборчі скриньки транспортувалися до центрів підрахунку, де й підраховувалися голоси. У таких випадках велику увагу треба приділити для забезпечення прозорості і безпеки транспортування виборчих скриньок і виборчих бюлетенів з виборчої дільниці до центру підрахунку. Проте слід відзначити, що проблеми безпеки можуть також виникнути на рівні вибор­чої дільниці (див., наприклад, CG/BUR (10) 125).

155. Для того, щоб процес підрахунку був відкритим і прозорим, він повинен проводитися у присутності спостерігачів та представників канди­датів, партій та виборчих об’єднань. (У деяких країнах, як Франція та Іспанія, підрахунок голосів повністю відкритий для публіки). Уповноважені на це особи повинні мати можливість засвідчити усі аспекти підрахунку. Проте у деяких випадках виборчі спостерігачі повідомляли, що відстань до столів з бюлетенями, на якій вони змушені були залишатися, зменшувала їх здатність ефективно спостерігати за процесом. Траплялися також окремі інциденти, коли спостерігачам чи довіреним особам повністю забороняли доступ до місця підрахунку. Навпаки, в інших випадках при підрахунку були присутні особи, які не мають на це права. Обидвох ситуацій слід уникати.

156. Першорядне значення має правильне проведення підрахунку голосів. Правильність підрахунку залежить від ясних процедур, відповідного навчання персоналу та їхня відданість процесу. Правильність результату стосується не тільки кількості голосів, отриманих кожним кандидатом. Вона стосується також точності усіх виборчих даних, включно, наприклад, із кількістю поданих голосів (що особливо важливо у країнах, де вимагається мінімум участі для того, щоб вибори чи референдум були дійсними). Великої уваги потрібно, щоб забезпечити, що усі цифри точно записані у виборчих протоколах.

157. Хоча увесь процес підрахунку голосів розумно організований у більшості держав-членів Ради Європи, все ще залишаються технічні та політичні проблеми. У минулі роки міжнародні спостерігачі були стур­бовані серйозними порушеннями при підрахунку голосів у низці країн. Серед них Албанія, Вірменія, Азербайджан, «колишня югославська респуб­ліка Македонія» та Російська Федерація. У деяких випадках виникали недо­сконалості через погану організацію, а не спроби маніпуляції. Це підкреслює важливість того, щоб члени дільничних виборчих комісій були добре навчені. Більше того, у сумнівних випадках допомогу можуть надавати виборчі посібники як джерело посилань, і їх необхідно забезпечувати, якщо цього все ще немає. Часом все-таки траплялися також ясні спроби фаль­сифікації, включно з вкиданням бюлетенів до виборчої скриньки та фальси­фікацією результатів і протоколів.

158. У деяких випадках кількість бюлетенів у виборчих скриньках перевищує кількість виборців, зазначених у списках виборців як такі, що отримали виборчі бюлетені. Цю типову ситуацію вкидання бюлетенів не легко розв’язати. Як рекомендувалося, наприклад, для виборів у Молдові, повинні бути ясні норми щодо такої проблеми, наприклад, перерахунок, зазначення у протоколі і навіть можливість визнати вибори недійсними на відповідній виборчій дільниці. Проте, як повідомляли міжнародні спосте­рігачі, на одній із дільниць під час парламентських виборів 2003 року у Хорватії усі результати на виборчій дільниці були анульовані через один додатковий бюлетень, який виглядав зайвим. Там виборчий закон зобов’язу­вав скасувати результат і провести повторне голосування на виборчій діль­ниці, якщо кількість бюлетенів у скриньці будь-як перевищувала кількість, яка була подана відповідно до підписів виборців. Замість такого критерії для скасування виборів повинні бути заснованими на тому, чи зайві бюлетені впливають на результат голосування, тобто на розподіл мандатів (див. Розділ ХІІІ).

159. Цілком незвичним і неприйнятним з точки зору міжнародних стандартів, є те, що в Іспанії усі підраховані виборчі бюлетені знищуються членами дільничної виборчої комісії відразу після підрахунку. Таким чином, жоден повторний підрахунок неможливий. Спостерігачі ОБСЄ/БДІПЛ на іспанських виборах рекомендували прийняти законодавчі положення, щоб зберігати підраховані виборчі бюлетені принаймні поки не будуть завер­шені усі процеси оскарження та оголошені остаточні результати.

Підсумкові протоколи

160. Велику увагу слід приділити забезпеченню правильного запов­нення підсумкових протоколів та їх підписання усіма особами, уповнова­женими на це відповідно до закону. Нічого казати, що протоколи мають бути підписані після закінчення підрахунку, а не перед тим, як це часом трапляється. Належне заповнення підсумкового протоколу – нелегке завдан­ня. Для того, щоб гарантувати безпеку та одноманітність цього процесу, закони багатьох нових демократій у Європі запроваджують досить складну процедуру з багатьма позиціями у протоколі. Недавні зміни виборчого закону України, наприклад, значно збільшили обсяг інформації, яка вима­гається від дільничного підсумкового протоколу, таким чином роблячи необхідним додаткове навчання членів виборчих комісій. Проте увагу треба приділяти не тому, щоб зробити процедуру надто складною. У деяких випадках, як, наприклад, в Азербайджані чи Росії, міжнародні експерти пропонували розглянути спрощення (надто) складних положень щодо заповнення протоколів. У будь-якому випадку, рекомендується посилення навчальних сесій щодо правильного заповнення підсумкових протоколів.

161. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах, рекомендується надання підсумкових протоколів спостерігачам та довіре­ним особам та публічне вивішування результатів поза приміщенням для голосування. Донедавна не усі виборчі закони містили відповідні поло­ження. Навіть якщо це передбачено законом, спостерігачі та довірені особи часом мають на практиці проблеми з отриманням копій виборчих прото­колів. На деяких виборах, як муніципальні вибори 2004 року у Боснії та Герцеговині, міжнародні спостерігачі повідомляли про те, що на багатьох виборчих дільницях комісії не вивішували результати для публічного ознайомлення.

Передача та оголошення попередніх результатів

162. Передача результатів по телефону, факсом чи електронним спосо­бом, а також персональна доставка примірників підсумкових протоколів та виборчої комісії вищого рівня є життєво необхідними операціями, важли­вість яких часто недооцінюється (див. також CDL-AD(2002)023rev, para. 51). Хоча ці процеси заслуговують більшої уваги, вони рідко привертають увагу спостерігачів. Проте слід зазначити, що передача результатів виборів та доставка виборчої документації від нижчих до вищих виборчих комісій можуть бути джерелом помилок і маніпуляцій. Треба обдумати різні запо­біжні заходи (коди безпеки для передачі, супроводжуваний і спостережу­ваний транспорт, перевірка результатів на основі оригінальних примірників виборчих протоколів і т.д.)

163. Попередні результати виборів можуть бути оприлюднені різними способами. У деяких країнах результати, що надходять від комісій нижчого рівня до виборчих комісій вищого рівня, оприлюднюються у такому вигляді і як тільки вони поступають. У межах цієї системи «звітування по частинах» можна швидко надати перші результати, проте початкові результати можуть відрізнятися від кінцевого підсумку, оскільки результати поступають із різ­них частин країни. Інакше попередні результати можуть не оголошуватися, поки всі результати або репрезентативна їх частина не буде подана від нижчих комісій до виборчих комісій вищого рівня. У таких випадках перші опубліковані попередні результати будуть ближчими то кінцевого резуль­тату. Проте при цій системі надто довга затримка з оприлюдненням перших попередніх результатів може створювати проблеми.

164. Таким чином, як неточності, так і затримка попередніх результатів можуть негативно вплинути на рівень довіри до виборів і може зустрітися з протистоянням. У залежності від виборчої системи та політичного контексту потрібно знайти баланс між потребою раннього оголошення та необхід­ністю реальної достовірності попередніх результатів. Неприйнятними, проте, є затримки через те, що виборчі комісії нижчого рівня не працюють належним чином і не можуть надати Центральній виборчій комісії попе­редні результати, як спостерігалося, наприклад, у парламентських виборах 2005 року в Албанії.

165. У всякому разі, дуже бажано, щоб Центральна виборча комісія оприлюднила (достовірні) попередні результати не лише якомога швидше, але й якомога детальніше. Розбити результати по виборчих дільницях та зробити цю таблицю доступною виборцям може суттєво сприяти прозорості виборів. Важливим елементом прозорості є здатність виборця чи пред­ставника партії співставити підсумкові протоколи, отримані на рівні вибор­чої дільниці, з результатами , оприлюдненими виборчою комісією вищого рівня. Між іншим, багато центральних виборчих комісій оприлюднюють результати виборів, розбиті по дільницях, на своїх веб-сайтах, і ця практика загально вітається.

XII. ВИБОРЧЕ ОСКАРЖЕННЯ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

166. Розгляд скарг та звернень – важлива частина демократичних виборів. Кодекс належної практики у виборчих справах підкреслює, що порушення виборчого процесу можуть бути відкритими для оскарження до органу розгляду скарг. Загалом кажучи, скарги та звернення можуть стати результатом часткового або повного скасування результатів виборів. Вони можуть також бути спрямовані на розв’язання проблем, навіть перед виборами, особливо пов’язаних із правом голосу та реєстрацією виборців, правом балотуватися на виборах, законністю кандидатур, дотриманням норм, що регулюють передвиборну агітацію, доступ до засобів масової інформації та фінансування партій (CDL-AD(2002)023rev, para. 92).

167. Процедури подання скарг та звернень повинні бути відкритими принаймні для кожного виборця, кандидата та партії. Проте може бути встановлена розумна вимога щодо певної кількості підписів під скаргою від виборців на результати виборів (CDL-AD(2002)023rev, para. 99). Щоб відпо­відати міжнародним виборчим стандартам, процедури подання скарг та звернень повинні чітко забезпечувати такі права для виборців, кандидатів та політичних партій: право подавати скаргу, надавати докази на підтримку скарги, на публічне та справедливе слухання скарги, на неупереджене та прозоре провадження у справі, на ефективний та швидкий захист права, а також на звернення з апеляцією до суду, якщо було відмовлено у захисті права (див., наприклад, CDL-AD(2004)027, para. 111). На практиці, однак, ці права не завжди дотримані. Часом навіть обґрунтовані скарги залишаються без розгляду.

168. Через різні та політичні традиції для розв’язання виборчих спорів використовуються різні процедури. У багатьох усталених демократіях Захід­ної Європи (Франція, Німеччина, Італія, Сполучене Королівство) скарги розглядаються звичайними адміністративними та судовими органами, що працюють за спеціальною процедурою. Навпаки, у багатьох нових демок­ратіях та демократіях, що виникають у Центральній та Східній Європі (та у інших регіонах світу), відповідальність за прийняття рішень щодо скарг та зверненнях розділена між незалежними виборчими комісіями та звичай­ними судами. У деяких країнах, в основному за межами Європи, за розв’я­зання виборчих спорів відповідальні спеціальні виборчі суди. Хоча не існує єдиного «найкращого» методу, який би підходив усім країнам, деякі пи­тання є відкритими для обговорення.

169. Питанням першочергової ваги є те, щоб процедури оскарження були ясними, прозорими, легко зрозумілими[215]. Проте у деяких випадках процедури розгляду скарг та звернень не чітко визначені та дуже усклад­нені. Доповіді міжнародних спостерігачів постійно характеризують проце­дури звернення зі скаргами та позовними заявами як складні, неоднозначні та заплутані і такі, що призводять до неправильного тлумачення та засто­сування виборчого законодавства. Виборчі суб’єкти не завжди добре розу­міють норми та процедури. Більше того, члени уповноважених органів не завжди достатньо підготовані для розгляду виборчих скарг та звернень.

170. Особливо при наявності подвійних процедур подання скарг та позовних заяв, що передбачають їх розгляд у виборчих комісіях та зви­чайних судах, виборчий закон повинен ясно регулювати відповідні повно­важення та обов’язки для уникнення конфлікту юрисдикцій. Ані особи, що подають скаргу, ані влада не повинні мати можливості обирати орган апеляції (див. CDL-AD(2002)023rev, II.3.3.c. та para. 97). Отже, виключається можливість одночасної процедури оскарження. Більше того, повинно бути зрозумілим, які органи виконують роль органів першої інстанції, а які діють як органи, що розглядають апеляції. Однак у низці виборів невідповідні положення породжували непорозуміння щодо юрисдикції комісій та судів щодо розгляду виборчих скарг та апеляцій. На муніципальних виборах у Боснії та Герцеговині 2004 року, наприклад, було досить неясно, до якої інстанції потрібно звертатися зі скаргою на порушення. Доповідь ОБСЄ/ БДІПЛ вказала на багато випадків одночасного подання скарг. Також при розгляді, наприклад, випадків Молдови чи України, було критиковано мож­ливість оскарження до різних органів, що часом призводить до «торгівлі органами розгляду скарги» та непослідовністю у рішеннях (CDL-AD (2004)027, CDL-AD(2006)002).

171. Більш того, виборче законодавство повинно передбачати, щоб розгляд скарг виборчими комісіями відбувався за єдиною і ієрархічною лінією від комісій нижчого рівня до комісій вищого рівня. Однак під час муніципальних виборів у «колишній Югославській Республіки Македонія» 2005 року державна виборча комісія не відігравала жодної ролі у процесі розгляду скарг та звернень. Муніципальні виборчі комісії слугували першою інстанцією для подання скарг та звернень. Апеляції на рішення муніци­пальної виборчої комісії скеровувалися до судів. Щоб поширити однорід­ність рішень, що приймаються за скаргами, рекомендувалося, щоб державна виборча комісія стала другою інстанцією для усіх скарг та звернень навіть на місцевих виборах, ще перед зверненням до судів.

172. Органи розгляду скарг повинні мати повноваження скасувати результати виборів[216]. Існує консенсус з приводу того, що скасування не обов’язково впливає на вибори в цілому. Навпаки, повинно бути можливим часткове скасування, якщо порушення стосуються лише обмеженої місце­вості. Основним критерієм для (повного або часткового) скасування резуль­татів виборів є або повинно бути питання, чи порушення могли вплинути на результат, тобто на розподіл мандатів. Проте у деяких країнах (як Азербайджан та Україна) виборче законодавство встановлює припустимий рівень порушень (що базується на певному відсотку незаконних голосів) – практика, яка не відповідає міжнародним стандартам (CDL-AD(2005)029, paras 42–43; CDL-AD(2006)002, para. 84).

173. Принципово виборчі правопорушення повинні розслідуватися, а порушники мають бути притягнені до відповідальності на підставі закону. Отже, виборче законодавство та рамкове законодавство, як Цивільний та Кримінальний кодекси, повинні визначати пов‘язані з виборами правопо­рушення (які можуть бути вчинені виборцями, кандидатами, партіями, ЗМІ, виборчими та публічними посадовими особами тощо) та юридичні санкції за такі порушення (позбавлення права на внески та публічне фінансування, призупинення або скасування реєстрації кандидата, штрафи або позбав­лення волі).

174. У низці виборів, хоча й підтверджувалося поширення виборчих правопорушень, виявилася нездатність застосувати законодавство. У деяких державах досі існує «культура безкарності» за правопорушення, пов’язані з виборами. Особливої уваги заслуговує факт, що члени виборчих комісій рідко притягуються до юридичної та адміністративної відповідальності за виборчі правопорушення. Виборчі спостерігачі часто вимагали визнання членів виборчих комісій винними у правопорушеннях притягнення їх до відповідальності, а також заборони їм знову бути призначеними до складу виборчих комісій на наступних виборах. Загальна неспроможність відпо­відної влади вжити заходів проти виборчих правопорушень підриває у деяких країнах довіру та суспільну впевненість у виборах. Швидкі та ради­кальні заходи влади необхідні для зменшення терпимості щодо правопо­рушень, пов’язаних з виборами, так само як для повного відновлення вер­ховенства права у виборчому процесі

175. У підсумку: все ще потрібно зробити багато для вдосконалення процедур оскарження та апеляції та зміни культури безкарності за право­порушення, пов’язані із виборами. Рекомендації ОБСЄ/БДІПЛ «Розв’язання виборчих спорів в зоні ОБСЄ: до стандартної системи моніторингу виборчих спорів» пропонують деякі рекомендації для необхідних вдосконалень.

XIII. ОСТАТОЧНІ РЕЗУЛЬТАТИ ТА ВИБОРЧА СИСТЕМА

Оголошення остаточних результатів

176. Остаточні результати не можуть бути оголошені, поки органи адміністрування виборами не отримають рішень щодо усіх скарг та апе­ляцій, які можуть мати вплив на результати виборів. Частковий або повний перерахунок голосів та скасування виборів можуть вимагатися скаргами та судовими рішеннями. Деякі законодавства закликають до автоматичного перерахунку, якщо, за даними кандидатів або партій, не збігаються оста­точні результати. У деяких випадках надзвичайно довга відстрочка в оголо­шенні остаточних результатів була причиною конфлікту. Більше того, було критиковано, що міжнародні спостерігачі не були допущені до моніторингу післявиборчої діяльності у Центральній виборчій комісії у критичні дні перед оголошенням остаточних результатів на певних виборах, наприклад, на президентських виборах 2003 року в Азербайджані.

Загальні зауваження щодо виборчої системи

177. Перетворення голосів на політичні мандати великою мірою зале­жить від виборчої системи. Кодекс належної практики у виборчих справах байдужий щодо виборчої системи, оскільки такі системи демократичні за своєю природою[217]. З дотриманням демократичних принципів, таким чином, може бути вибрана будь-яка виборча система, незважаючи на те, чи це мажоритарна, пропорційна чи змішана система. Варто підкреслити, що не існує такого поняття, як «найкраща» виборча система, яка може бути запроваджена у всіх країнах світу.

178. Окрім того факту, що застосування певної виборчої системи може відрізнятися у різних країнах, ми повинні враховувати, що виборчі системи можуть переслідувати різні, іноді навіть антагоністичні політичні цілі. Одна виборча система може сконцентруватися на справедливому представництві партій у парламенті, тоді як інша може мати на меті уникнення фраг­ментації партійної системи та заохочення формування правлячої більшості однієї партії у парламенті. Одна виборча система заохочує тісний взаємо­зв’язок виборців та «їхніх» представників з округу, в той час, як інша полегшує партіям можливість залучення, жінок, представників меншин та фахівців до парламенту за допомогою закритих партійних списків. У деяких державах прийняті складні виборчі системи для того щоб поєднувати декілька політичних цілей. У інших державах пріоритетним є, щоб виборча система не була надто складною для електорату та адміністрації для розу­міння та управління. Придатність виборчої системи визначається, відпо­відно до того, чи буде вона справедливою, беручи до уваги всі місцеві умови та проблеми. Зокрема, повинна забезпечуватися прозорість складання спис­ків. Отже, виборча система та пропозиції щодо її реформування повинні розглядатися у кожному індивідуальному випадку[218].

Виборчі системи та представництво жінок

179. Існує спільна думка, що представництво жінок у демократичних інституціях має бути збільшене. Виборча система може впливати на мож­ливості для представництва жінок. Існують емпіричні свідчення, що жінки загалом краще представлені у пропорційній системі виборчих списків, ніж, наприклад, у мажоритарній системі одномандатних округів. Зазвичай сис­темі закритих списків віддається перевага над відкритими. На муніци­пальних виборах у Боснії та Герцеговині, наприклад, преференційне голосу­вання зменшило відсоток обраних жінок (див. CG/CP (11) 13). Залежно від політичної культури, однак, ефект від таких положень може змінюватися в окремих випадках.

180. Більш того, можуть існувати ґендерні квоти для складу або кандидатур до парламенту. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах, правові норми, що вимагають мінімального відсотка осіб кожної статі серед кандидатів, не повинні розглядатися як такі, що супе­речать принципу рівного виборчого права (CDL-AD(2002)023rev, I.2.5). У низці держав-членів Ради Європи такий мінімальний відсоток жінок у списку кандидатів вимагається за законом. На муніципальних виборах 2004 року у Косово, наприклад, третина кандидатів повинна була бути жінками, інакше політичні об’єднання були б дискваліфіковані (CG/BUR (11) 74). У Вірменії необхідний мінімальний відсоток жінок у списку кандидатів останнім часом був збільшений від 5% дo 15% (CDL-AD(2005)027, para. 16). Крім мінімального ґендерного балансу, виборче законодавство може також обумовлювати деталізований порядок забезпечення балансу у всьому списку (як для Боснії та Герцеговини, див. CG/CP (11) 13). Може передбачатися формування списків кандидатів з чергуванням чоловіків та жінок. Навіть на виборах в одномандатних округах може бути вимога можливого мінімаль­ного відсотка представників кожної статі серед кандидатів (CDL-EL(2005) 031).

181. Однак повинно бути зрозумілим, що виборча система сама по собі не є необхідною або важливою умовою забезпечення представництва жінок. Необхідні додаткові заходи, щоб заохотити збільшення представництва жінок. Деякі заходи були включені у рекомендацію ПАРЄ 1676 (2004), прий­няту 5 жовтня 2004.

Виборчі системи та представництво меншин

182. Іноді існують суворі вимоги щодо кращого представництва націо­нальних меншин в парламенті. У таких випадках виборчі системи можуть сприяти представництву меншин, наприклад, шляхом використання сис­теми пропорційного представництва в загальнодержавних або у великих багатомандатних округах (без високого порогу представництва). Але також системи пропорційного представництва в малих багатомандатних округах або навіть системи відносної більшості в одномандатних округах можуть забезпечити представництво меншин, якщо меншини є територіально зосе­редженими. Серед усього іншого, на представництво меншин можуть мати вплив також форми кандидування та голосування. У деяких державах (наприклад, Польща та Німеччина) існують «винятки з вимоги порогу» для списків кандидатів або партій, які представляють національні меншини (CDL-AD(2005)009, paras 35, 49).

183. Крім того або додатково часом запроваджують положення про зарезервовані місця у парламенті, що призначені для національних меншин (наприклад, в Албанії, Боснії та Герцеговині, Хорватії, Косово Чорногорії, Словенії, Румунії). Однак питання залишення місць, зарезервованих для меншин, є спірним (CG/BUR (11) 74). Хоча зарезервовані місця можуть бути короткостроковим механізмом для забезпечення представництва меншин у перехідний період, у довгостроковій перспективі інтерес меншин та країни може бути краще забезпечений шляхом представництва за «звичайною виборчою системою (див. доповідь Парламентської Асамблеї щодо парла­ментських виборів у Чорногорії 2002 року; Doc 9621 Addendum IV). Більш того, із зарезервованими місцями, завжди виникає проблема вирішення, яким меншинам повинно бути надано право займати ці місця і хто легі­тимно представляє відповідну меншину в національному та місцевому пар­ламенті (CDL-AD(2004)040).

Інші питання стосовно обговорення виборчих систем та референдумів

184. Не вступаючи до дискусії щодо «найкращої» виборчої системи, необхідно переглянути деякі загальні питання, пов’язані з виборчими сис­темами в регіоні, якщо вони виглядають невідповідними міжнародним стандартам. Наприклад, у низці країн необхідна частка голосів для кан­дидатів або партій, щоб виграти вибори або отримати політичні мандати, підраховується не на основі дійсних бюлетенів, а на основі загальної кіль­кості бюлетенів, включаючи недійсні. Це досить незвично та недоцільно. Це гостра проблема з огляду на деякі системи абсолютної більшості (двотурова система), що застосовуються в регіоні. Зазвичай за цією системою кандидат, що перемагає, повинен отримати абсолютну більшість дійсних голосів (50% плюс 1), щоб отримати мандат у першому турі, однак, у деяких державах-членах Ради Європи виборче законодавство передбачає більшість від загаль­ної кількості голосів.

185. Tа ж проблема вникає стосовно підрахунку виборчого порогу в деяких державах. Здається недоречним, що, наприклад, 5-відсотковий бар’єр для отримання парламентського представництва підраховується на основі загальної кількості голосів або навіть загальної кількості виборців, як на парламентських виборах у Сербії в 2004 році. Там виборчий закон ставив умовою, щоб місця були розподілені між «списками кандидатів, що отри­мали хоча б 5% голосів виборців, що взяли участь у голосуванні». У офіцій­ному тлумаченні цього положенні виборчою комісією було визначено, що виборчий поріг підраховується за кількістю виборців, які пішли на дільниці, шляхом підрахунку кількості підписів на певній частині реєстру виборців в кожній виборчій дільниці. У деяких інших державах, таких як Грузія та Україна, виборче законодавство досі передбачає підрахунок виборчого порогу на основі кількості бюлетенів. Навіть якщо такі положення по-різному застосовуються на практиці, виборчий закон необхідно змінити для відповідності міжнародним стандартам.

186. Досить специфічна проблема спостерігалася на парламентських виборах у Сербії. Виборче законодавство не зобов’язувало політичні партії та виборчі блоки визначати порядок кандидатів у їх виборчих списках зазда­легідь. Замість того партії та виборчі блоки могли самостійно визначити, які кандидати з їх списків стають членами парламенту після дня виборів, обмежуючи таким чином прозорість голосування. Повинно бути зрозумі­лим, що при голосуванні за списками при системі партійного представ­ництва порядок у списку зазвичай визначає розподіл мандатів за умови, що виборці зобов’язані голосувати за список партії, а не, як при преферен­ційному голосуванні, за окремих кандидатів у списку.

187. У низці країн виборчий кодекс досі містить вимогу щодо міні­мальної участі для того, щоб вибори були дійсними. Оскільки відсоток участі залишається непередбачуваним за відсутності точної реєстрації виборців, така вимога може бути проблематичною. Більше того, ця вимога може провокувати шляхом фальсифікації зниження відсотку участі (див., наприклад, CDL-AD(2004)005, para. 49). Постає питання, чи потрібна взагалі вимога щодо рівня участі для виборів. Такі критерії можуть зрештою призвести до патової ситуації. Дійсно, декілька президентських виборів у Сербії, які проводилися протягом 2002 та 2003, не відбулися тому, що участь виборців була меншою від встановленого мінімуму 50%. З цієї причини поправки 2004 року до закону про президентські вибори скасували вимогу щодо участі виборців.

188. У низці держав, у яких проводяться референдуми на національ­ному чи субнаціональному рівнях (наприклад, Болгарія, Хорватія, Італія, Мальта, Литва, Росія, Словенія, «колишня югославська республіка Македо­нія»), вимагається мінімальна участь (кворум участі) для того, щоб рефе­рендум був дійсним. Звичайно вимагається рівень участі у 50 відсотків від кількості зареєстрованих виборців (винятком є Азербайджан з 25 відсотків). Проте доки реєстрація виборців не є точною, у деяких країнах придатність вимог участі може бути під сумнівом. Більше того, з кворумом участі існують серйозні проблеми: «Як показують деякі приклади, опоненти проекту питання, винесеного на референдум, закликають людей не брати участі в голосуванні, навіть якщо вони складають дуже малу меншість серед вибор­ців, що виявляють інтерес до цієї проблеми» (CDL-AD(2005)034, para. 111). Проте слід зазначити, що Венеціанська Комісія не підтримувала пропозицію скасувати кворум участі на планованому референдумі щодо незалежності Чорногорії на цьому етапі. Вона розглядала рівень участь у 50 відсотків від кількості зареєстрованих виборців як прийнятний для референдуму щодо зміни державного статусу (CDL-AD(2005)041, paras 23-26).

189. Крім того, або додатково, може застосовуватися кворум підтримки. Такий кворум ставить дійсність результату в залежність від підтримки (чи відхилення) питання певним відсотком електорату (що також вимагає точної реєстрації виборців) або дійсних голосів. Кворуми підтримки часто розгля­даються як більш придатні аніж вимога мінімальної участі (CDL-INF (2001)010, пункт II.O; CDL-AD(2005)034, para. 111). Проте необхідний відсоток підтримки суттєво відрізняється у межах Європи. Стосовно планованого референдуму щодо незалежності Чорногорії відсоток підтримки обгово­рювався дуже суперечливо (CDL-AD(2005)041, paras 29-37).

Відкликання обраних представників

190. Інша спільна проблема виявилася на парламентських виборах 2003 року у Сербії. Відповідно до сербського виборчого законодавства партіям та коаліціям було дозволено припиняти мандати представників, які втратили членство в партії, незалежно від того, чи це відбулося добровільно чи через виключення. Таке положення несумісне з міжнародними стандартами і, за Конституційним судом Сербії, з конституцією Сербії. Хоча політичні партії можуть спробувати відкликати членів парламенту після того, як вони були обрані і належним чином набули повноважень, досягнуто загальної згоди, що мандати повинні належати у правовому сенсі саме окремим членам парламенту, а не партіям чи їх блокам. У цьому полягає суть принципу «вільного мандата» (який може бути втрачений лише у виняткових, ясно визначених випадках).

191. Дуже винятковим і проблематичним відносно демократичних стандартів є той факт, що у винятковому контексті післявоєнного облаш­тування у Боснії та Герцеговині протягом певного часу після досягнення Мирної Угоди багатьох обраних посадових осіб було усунуто з посад міжнародною адміністрацією без дотримання належного процесу захисту. Хоча такі дії представників міжнародної спільноти відповідають їх мандатам на підтримку миру відповідно до резолюцій Ради Безпеки ООН, вони є щонайменше протиправними і навіть недемократичними за міжнародними виборчими стандартами, згідно з Доповіддю Конгресу місцевих та регіо­нальних влад про муніципальні вибори 2004 року. Дійсно, «викликає жаль, що ситуація у Боснії і Герцеговині залишається на рівні, коли такі заходи все ще вважаються необхідними» (CG/CP (11) 13, p. 4).

XIV. ВИСНОВКИ

192. Виборчі закони у більшості держав-членів Ради Європи забез­печують достатню основу для демократичних виборів, і у більшості випадків вибори та референдуми проводяться задовільно та у відповідності до між­народних стандартів. Однак є низка країн, у яких виборче законодавство та виборча адміністрація зазнають серйозних проблем. У деяких випадках ос­таннім виборам навіть бракувало відповідності демократичним стандартам.

193. Оскільки якість виборів значно відрізняється серед держав-членів Ради Європи, важко зробити загальні висновки щодо повторюваних про­блем виборів в Європі. Міркування, які висловлені у цій доповіді, зосере­джуються в основному на тих країнах, у яких, на думку міжнародних спостерігачів та експертів Венеціанської комісії, вибори і досі характери­зуються серйозними недоліками.

194. Хоча був здійснений великий прогрес, досі є простір для вдоско­налення як виборчого законодавства, так і виборчої адміністрації у низці країн. Найважливішими сферами таких поліпшень є:

· Розширення незалежності, професіоналізму та легітимності вибор­чої адміністрації: у ряді країн необхідно вжити зусиль для посилення незалежності органів виборчої адміністрації, що протистоять як урядовим, так і партійним інтересам. Можуть бути також вжиті заходи для розширення прозорості та ефективності виборчого менеджменту та встановлення довіри до процесу виборчого адміністрування серед політичних конкурентів та виборців. Особливо суперечливим питанням у нових демократіях та демок­ратіях, що виникають, є утворення комісій.

· Забезпечення справедливих та рівних умов для політичних опо­нентів у передвиборний період: Хоча основні політичні права відкрито порушуються безпосередньо перед виборами лише у деяких країнах, зло­вживання державними посадами та ресурсами для передвиборної агітації, як і незбалансоване висвітлення передвиборної агітації у засобах масової ін­формації є звичними недоліками у більшості країн. Серед позицій, які мають бути вивчені більш досконало, є питання, чи (та якою мірою) повинні регулюватися під час передвиборної агітації не лише публічні, але й приватні засоби масової інформації. Фінансування політичних партій та передвиборної агітації кампаній також є дуже суперечливим питанням.

· Вдосконалення реєстрації виборців та процедур голосування: погана якість списків виборців є серйозною проблемою для багатьох країн. У деяких випадках потрібно потурбуватися про забезпечення гарантій цілісності голосів та перешкоджання «багаторазовому голосуванню» або сімейному та груповому голосуванню. Хоча для розширення виборчої залученості вва­жаються доцільними спеціальні виборчі процедури, вони вимагають додат­кових зусиль для уникнення протизаконних дій та попередження порушень. У деяких випадках все ще існують інциденти купівлі голосів, вкидання фальшивих бюлетенів до виборчих скриньок та підробка підсумкових виборчих протоколів.

· Надання більшої уваги післявиборчому періоду: Тоді як зростає обізнаність щодо важливості для демократичних виборів передвиборчого періоду, післявиборчим періодом часто нехтують. Однак потрібно багато зробити, щоб удосконалити процедури виборчого оскарження та апеляції та скасувати безкарність за виборчі злочини. Не лише органи адміністрування виборів, але й місії спостерігачів за виборами повинні приділяти більше уваги проміжку часу між закінченням підрахунку голосів та оголошенням результатів виборів.

· Захист прав жінок та меншин: Незважаючи на деякий прогрес, необхідно вжити подальших законодавчих та практичних заходів, щоб забезпечити ефективний захист прав жінок та національних меншин та вдосконалити їх участь у виборчому процесі. Такі заходи можуть стосу­ватися, наприклад, утворення виборчих комісій, перекладу виборчих доку­ментів, програм навчання виборців, спеціальних вимог щодо кандидатур та партійних списків, практики голосування, а також рівня залученості вибор­чої системи.

195. Проте при проведенні подальших виборчих реформ необхідно бути пильними, щоб не внести надмірно деталізованих положень до вибор­чих законів. Хоча може бути необхідним заповнити прогалини у законі, необхідно здійснити перегляд виборчого законодавства з метою прояснення та полегшення складних положень, а також усунути суперечності та непо­трібні повтори. Більше того, необхідно здійснити серйозні зусилля для гармонізації виборчого законодавства та законодавства, суміжного із виборами.

196. Звичайно, від волі та зобов’язань виборчої влади та інших осіб, що зацікавлені у виборах, залежить, чи буде виборчий закон застосовано належним чином, і чи будуть вибори проведені відповідно до міжнародних демократичних стандартів. Багато залишається зробити у деяких державах для того, щоб сформувати культуру поваги до закону та демократичних процедур. Інтенсивне навчання для посадових осіб виборчих комісій на всіх рівнях та вичерпні програми навчання виборців можуть стати ефективними інструментами для проведення демократичних виборів.

197. Беручи до уваги недостатнє втілення та дотримання виборчих законів, а також проблеми, що стосуються процесу виборчого адміністру­вання у деяких державах, було б доречним зобов’язати відповідну виборчу владу надати післявиборчий звіт після кожних виборів та референдумів. Такий звіт повинен вказувати на проблеми у застосуванні закону та в адмініструванні виборів та референдумів і може пропонувати заходи подо­лання цих проблем. Він може також включати аналіз виборчих порушень та заходів, які застосовані до порушників.

ДОДАТКИ

Додаток I: Висновки та рекомендації Венеціанської Комісії

CDL(2003)021fin. Comments on the Draft Law of the Chechen Republic on Elections to the Parliament of the Chechen Republic as submitted to Referendum on 23 March 2003.

CDL(2003)054 Joint Final Assessment of the Electoral Code of the Republic of Azerbaijan by the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) of the OSCE and the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission, Council of Europe).

CDL-AD(2002)023rev Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and Explanatory Report adopted by the Venice Commission at its 52nd session (Venice, 18-19 October 2002).

CDL-AD(2003)021 Joint Recommendations on the Electoral Law and the Electoral Administration in Armenia by the Venice Commission and the OSCE/ODIHR.

CDL-AD(2004)001 Opinion on the Draft Law on Election of People’s Deputies of Ukraine adopted by the Venice Commission at its 57th plenary session (Venice, 12-13 December 2003).

CDL-AD(2004)002 Opinion on the Draft Law on Election of People’s Deputies of Ukraine adopted by the Venice Commission at its 57th plenary session (Venice, 12-13 December 2003).

CDL-AD(2004)005 Opinion on the Unified Election Code of Georgia as amended on 14 August 2003.

CDL-AD(2004)010 Opinion on the draft ACEEEO Convention on Election Standards, Electoral Rights and Freedoms adopted by the Venice Commission at its 58th plenary session (Venice, 12-13 March 2004).

CDL-AD(2004)016rev Joint Recommendations on the Electoral Law and the Electoral Administration in Azerbaijan by the Venice Commission and the OSCE/ODIHR adopted at the 8th meeting of the Council for Democratic Elections and endorsed by the Venice Commission at its 57th plenary session (Venice, 12-13 March 2004).

CDL-AD(2004)017 Joint Recommendations on the Electoral Law and the Electoral Administration in Albania of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission, Council of Europe) and the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) of the OSCE adopted by the Council for Democratic Elections at its 9th meeting (Venice, 17 June 2004) and endorsed by the by the Venice Commission at its 60th plenary session (Venice, 8-9 October 2004).

CDL-AD(2004)027 Joint Recommendations on the Electoral Law and the Electoral Administration in Moldova of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission, Council of Europe) and the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) of the OSCE adopted by the Council for Democratic Elections at its 9th meeting (Venice, 17 June 2004) and the Venice Commission at its 59th plenary session (Venice, 18-19 June 2004).

CDL-AD(2004)029 Opinion on the Referendum of 17 October 2004 in Belarus adopted by the Venice Commission at its 60th Plenary Session (Venice, 8-9 October 2004).

CDL-AD(2004)040 Opinion on the Law for the Election of Local Public Administration Authorities in Romania adopted by the Council for Democratic Elections at its 11th meeting (Venice, 2. December 2004) and the Venice Commission at its 61st plenary session (Venice, 3-4 December 2004).

CDL-AD(2004)042 Opinion on the Draft Federal Law amending the Federal Law «On General Principles governing the Organisation of Legislative (Repre­sentative) and Executive State Authorities of Constituent Entities of the Russian Federation» and the Federal Law «On Fundamental Guarantees of Russian Fede­ration Citizens’ Electoral Rights and Right to Participate in a Referendum» adop­ted by the Commission at its 61st plenary session (Venice, 3-4 December 2004).

CDL-AD(2004)049 Joint Opinion on the Draft Amendments to the Electoral Code of Armenia by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 10th meeting (Venice, 9 October 2004) and the Venice Commission at its 61st plenary session (Venice, 3-4 December 2004).

CDL-AD(2005)008 Preliminary Joint Opinion on the Revised Draft Amendments to the Electoral Code of Armenia by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 12th meeting (Venice, 10 March 2005) and the Venice Commission at its 62nd plenary session (Venice, 11-12 March 2005).

CDL-AD(2005)018 Interim Opinion on proposed amendments to the Election Code of the Republic of Azerbaijan by the Venice Commission and the OSCE/ODIHR endorsed by the Council for Democratic Elections at its 13th meeting (Venice, 9 June 2005) and by the Venice Commission at its 63rd plenary session (Venice, 10-11 June 2005).

CDL-AD(2005)019 Interim Joint Opinion on the Draft Amendments to the Electoral Code of Armenia version of 19 April 2005 by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 13th meeting (Venice, 9 June 2005) and the Venice Commission at its 64th plenary session (Venice, 10-11 June 2005).

CDL-AD(2005)027 Final Opinion on the Amendments to the Electoral Code of the Republic of Armenia by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 63rd plenary session (Venice, 21-22 October 2005).

CDL-AD(2005)028 Opinion on Parliamentary Assembly Recommendation 1704 (2005) on Referendums: Towards Good Practices in Europe adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 64th plenary session (Venice, 21-22 October 2005).

CDL-AD(2005)029 Final Opinion on the Amendments to the Election Code of the Republic of Azerbaijan by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 63rd plenary session (Venice, 21-22 October 2005).

CDL-AD(2005)041 Opinion on the Compatibility of the Existing Legislation in Montenegro concerning the Organisation of Referendums with applicable International Standards adopted by the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005).

CDL-AD(2005)042 Opinion on the Draft Organic Law on «Making Amendments and Additions into the Organic Law – Election Code of Georgia» adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005).

CDL-AD(2006)002 Opinion on the Law on Elections of People’s Deputies of Ukraine by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005).

CDL-AD(2006)003 Joint Opinion on the Draft Law on the State Register of Voters of Ukraine by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005).

Додаток II: Доповіді та інші документи Венеціанської Комісії

CDL(2005)076 Law on Referendum of the Republic of Montenegro (Serbia and Montenegro) of 19 February 2001 (OSCE-ODIHR Unofficial translation).

CDL-AD(2004)003 Report on Electoral Systems – Overview of available solutions and selection criteria adopted by the Venice Commission at its 57th Plenary Session (Venice, 12-13 December 2003).

CDL-AD(2004)012 Report on the Compatibility of Remote Voting and Electronic Voting with the Standards of the Council of Europe adopted by the Venice Commission at its 58th plenary session (Venice, 12-13 March 2004).

CDL-AD(2004)047 Report on Media Monitoring during Election Observation Missions adopted by the Council for Democratic Elections at its 10th meeting (Venice, 9 October 2004) and the Venice Commission at its 61st plenary session (Venice, 3-4 December 2004).

CDL-AD(2005)009 Report on Electoral Rules and Affirmative Action for National Minorities’ Participation in Decision-Making Process in European Countries adopted by the Council for Democratic Elections at its 12th meeting (Venice, 10 March 2005) and the Venice Commission at its 62nd plenary session (Venice, 11-12 March 2005).

CDL-AD(2005)032 Guidelines on media analysis during election observation missions prepared in co-operation between the OSCE’s Office for Democratic Institutions and Human Rights, the Council of Europe’s Venice Commission and Directorate General of Human Rights, and the European Commission, adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 64th plenary session (Venice, 21-22 October 2005).

CDL-AD(2005)034 Referendums in Europe – An Analysis of the Legal Rules in European States. Report adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 64th plenary session (Venice, 21-22 October 2005).

CDL-AD(2005)036 Declaration of Principles for International Election Observation and Code of Good Conduct for International Election Observers and Pledge to Accompany the Code of Good Conduct for International Observer prepared by the United Nations Electoral Assistance Division (UNEAD), The National Democratic Institute for International Affairs (NDI), and The Carter Center (TCC) (7 July 2005) endorsed by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 64th plenary session (Venice, 21-22 October 2005).

CDL-AD(2005)043 Interpretative Declaration of the Stability of the Electoral Law adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005).

CDL-EL(2005)023rev Electoral Code of Moldova of 21 November 1997 – (Law no. 1381-XIII) including the amendments passed on 22 July and 4 November 2005.

CDL-EL(2005)024 Law of the Republic of Armenia on Amendments and Additions to the Electoral Code of the Republic of Armenia (Adopted on 17 May 2005 by the National Assembly of Armenia).

CDL-EL(2005)025 Law on electing the President of the Republic of Serbia (1990 as amended 1992, 2002, 2003, and February 2004).

CDL-EL(2005)026 Law on the elections of representatives of the Republic of Serbia (update May 2004).

CDL-EL(2005)031 Draft Declaration on Women’s Participation in Elections.

CDL-EL(2005)033 Election Code of Georgia.

CDL-EL(2005)050 3rd Conference of Global Electoral Organisations organised by ACEEEO (Association of Central and Eastern European Election Officials) on «Legal Remedies in the Electoral Processes – Standards of Electronic Voting» (Siofok, Hungary, 14-17 September 2005). Report «Legal remedies in the electoral processes in the Republic of Macedonia».

CDL-EL (2005)053 Draft Law on the State Electoral Commission of the Republic of Croatia.

CDL-INF(2001)010: Guidelines for Constitutional Referendums at National Level, adopted by the Venice Commission at its 47th Plenary Meeting (Venice, 6-7 July 2001).

Додаток III: Доповіді Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи

CG (12) 16 Part II: Twelfth Session (Strasbourg, 31 May – 2 June 2005): Local and Regional Democracy in Netherlands. Explanatory Memorandum.

CG/Bur (9) 17 Report on Local Elections in Georgia (2 June 2002). Document adopted by the CLRAE Bureau on 5 July 2002.

CG/BUR 10 (125) Report on the Mayoral Election held in the town of Mukachevo (Ukraine) on 18 April 2004. Document adopted by the Bureau of Congress on 4 May 2004.

CG/BUR 11 (25) Report on the Observation of Local and Regional Elections in Romania (6 June 2004). Document adopted by the Bureau of Congress on 12 July 2004.

CG/BUR (11) 40 Report on the Regional Elections in Adjara (Georgia) 20 June 2004). Document adopted by the Bureau of Congress on 17 September 2004.

CG/BUR (11) 74 Report on the Elections of the Kosovo Assembly 23 October 2004. Document adopted by the Bureau of the Congress on 10 December 2004.

CG/BUR (11) 75 Report on the Referendum in «the Former Yugoslav Republic of Macedonia» (7 November 2004). Document adopted by the Bureau of the Congress on 10 December 2004.

CG/BUR (11) 95 Report on Local Elections in Azerbaijan 17 December 2004. Document adopted by the Bureau of the Congress on 23 February 2005.

CG/BUR (11) 122rev. Report on the Observation of the Local Elections in «The Former Yugoslav Republic of Macedonia» held on 13, 27 March and 10 April 2005. Document adopted by the Bureau of the Congress on 29 April 2005.

CG/CP (11) 13 Report on the Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina (2 October 2004). Document adopted by the Standing Committee 5 November 2004.

CG/CP (12) 13 Report on the Local Elections in Armenia observed on 25 September and 16 October 2005. Document adopted by the Standing Committee of the Congress on 9 November 2005.

Додаток IV: Документи Парламентської Асамблеї Ради Європи

Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee on the observation of the parliamentary elections in the Republic of Moldova (22–26 February 2001), Doc. 9037, 23 April 2001.

Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observation of the Parliamentary Elections in the Republic of Montenegro (20 October 2002), Doc. 9621 Addendum IV, 8 November 2002.

Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observation of the Parliamentary Elections in Kosovo (26 October 2002), Doc. 9621 Addendum V, 8 November. 2002.

Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observation of the Parliamentary Elections in Armenia First Round (19 February 2003), Doc. 9742, 18 March 2003.

Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observation of the Parliamentary Elections in Armenia (25 May 2003), Doc. 9836, 23 June 2003.

Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the presidential election in Azerbaijan (15 October 2003), Doc. 10003, 27 November 2003.

Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the parliamentary elections in Georgia (2 November 2003), Doc 10004, 27 November 2003.

Parliamentary Assembly, Report of the Ad hoc Committee to observe the Parliamentary elections in the Russian Federation (7 December 2003), Doc. 10032, 22 January 2004.

Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee on the observation of parliamentary elections in Serbia and Montenegro (28 December 2003), Doc. 10045, 26 January 2004.

Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the extraordinary presidential elections in Georgia (4 January 2004), Doc. 10046, 26 January 2004.

Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the repeat parliamentary elections in Georgia (28 March 2004), Doc. 10151, 26 April 2004.

Parliamentary Assembly, Report of the Ad hoc Committee to observe the Presidential election in the Russian Federation (14 March 2004), Doc. 10150, 26 April 2004.

Parliamentary Assembly, Observation of the presidential election in Ukraine (31 October 2004), Doc. 10369, 7 December 2004.

Parliamentary Assembly, Observation of the presidential election in Ukraine – Re-run second round of the election (26 December 2004), Doc. 10394, 13 January 2005.

Parliamentary Assembly, Observation of the parliamentary elections in Moldova (6 March 2005), Doc. 10480, 29 March 2005.

Parliamentary Assembly, Recommendation 1704 (2005): Referendums: towards good practices in Europe. Text adopted by the Assembly on 29 April 2005.

Parliamentary Assembly, Resolution 1482 (2006): Situation in Belarus on the eve of the presidential elections. Text adopted by the Assembly on 26 January 2006.

Додаток V: Звіти OБCЄ/БДІПЛ

OSCE/ODIHR: Resolving Election Disputes in the OSCE Area: Towards a Standard Election Dispute Monitoring System, Warsaw, 2000.

OSCE/ODIHR: Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections, Warsaw, January 2001.

OSCE/ODIHR: Guidelines to Assist National Minority Participation in the Electoral Process, Warsaw, January 2001.

OSCE/ODIHR: Republic of France. Presidential Elections 21 April and 5 May 2002. Report of OSCE/ODIHR assessment 21 April 2002, Warsaw, 4 June 2002.

OSCE/ODIHR: Republic of Hungary. Parliamentary Elections 7 and 21 April 2002. Final Report, Warsaw, 6 June 2002.

OSCE/ODIHR: Handbook for Domestic Election Observers, Warsaw, 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Estonia. Parliamentary Elections 2 March 2003. OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report, 2-5 February 2003, Warsaw 18 February 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Montenegro (Serbia and Montenegro). Presidential Elections 22 December 2002 and 9 February 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 3 April 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Armenia. Presidential Election, 19 February and 5 March 2003. Final Report, Warsaw 28 April 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Montenegro (Serbia and Montenegro). Presidential Election 11 May 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 28 July 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Armenia. Parliamentary Elections, 25 May 2003. Final Report, Warsaw, 31 July 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Moldova. Local Elections 25 May and 8 June 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw 14 August 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Azerbaijan. Presidential Election, 15 October 2003. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 12 November 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Serbia, Serbia and Montenegro. Presidential Election 16 November 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 18 December 2003.

OSCE/ODIHR: Republic of Croatia. Parliamentary Elections 23 November 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw 20 January 2004.

OSCE/ODIHR: Russian Federation. Elections to the State Duma, 7 December 2003. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 27 January 2004.

OSCE/ODIHR: Georgia. Parliamentary Elections 2 November 2003. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Part 1, Warsaw, 28 January 2004.

OSCE/ODIHR: Republic of Serbia, Serbia and Montenegro. Parliamentary Election 28 December 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 27 February 2004.

OSCE/ODIHR: Georgia. Extraordinary Presidential Election, 4 January 2004. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 28 February 2004.

OSCE/ODIHR: Spain. Parliamentary Elections 14 March 2004. OSCE/ODIHR Assessment Report, Warsaw, 27 April 2004.

OSCE/ODIHR: Russian Federation. Presidential Election 14 March 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 2 June 2004.

OSCE/ODIHR: The Slovak Republic. Presidential Election 2004. OSCE/ODIHR Election Assessment Report, Warsaw, 9 June 2004.

OSCE/ODIHR: Georgia. Partial Repeat Parliamentary Elections 28 March 2004. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Part 2, Warsaw, 23 June 2004.

OSCE/ODIHR: Republic of Serbia, Serbia and Montenegro. Presidential Election 13 and 27 June 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 22 September 2004.

OSCE/ODIHR: Republic of Belarus. Parliamentary Elections, 17 October 2004. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 9 December 2004.

OSCE/ODIHR: Former Yugoslav Republic of Macedonia. 7 November 2004 Referendum. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 2 February 2005.

OSCE/ODIHR: Bosnia and Herzegovina, Municipal Elections, 2 October 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 10 February 2005.

OSCE/ODIHR: Romania. Parliamentary and Presidential Elections 28 November and 12 December 2004. OSCE/ODIHR Assessment Mission Report, Warsaw, 14 February 2005.

OSCE/ODIHR, OSCE-PA, Council of Europe, European Parliament: International Election Observation Mission. Parliamentary Election, Republic of Moldova, 6 March 2005.

OSCE/ODIHR: Ukraine. Presidential Election 31 October, 21 November and 26 December 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 11 May 2005.

OSCE/ODIHR: Republic of Moldova. Parliamentary Elections 6 March 2005. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 3 June 2005.

OSCE/ODIHR: Former Yugoslav Republic of Macedonia. Municipal Elections 13 and 27 March, and 10 April 2005. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 8 June 2005.

OSCE/ODIHR: Republic of Azerbaijan: Parliamentary Elections November 2005. OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report, 5-10 June 2005, Warsaw, 17 June 2005.

OSCE/ODIHR: Election Observation Mission to Albania, Parliamentary Elections 2005. Interim Report 3, 4-14 July 2005.

OSCE/ODIHR: Election Observation Mission to the Republic of Azerbaijan. Interim Report No. 1, 5-23 September 2005.

OSCE/ODIHR: Republic of Armenia. Constitutional Referendum 27 November 2005.OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report, 24-25 October 2005, Warsaw 10 November 2005.

OSCE/ODIHR: Republic of Bulgaria: Parliamentary Elections 25 June 2005. OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report, Warsaw 2 November 2005.

Додаток VI: Інші публікації

Administration and Cost of Elections (ACE) Project (www.aceproject.org).

Coliver, Sandra/ Merloe, Patrick: Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, London: Article 19 - The International Centre Against Censorship, 1994.

Handbook for European Union Election Observation Missions, Stockholm: SIDA.

Howard, Ross: Media and Elections: An Elections Reporting Handbook, Institute for Media, Vancouver: Policy and Civil Society, 2004.

Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark, Copenhagen: Ministry of the Interior, 1996.

Rose, Richard (ed.): International Encyclopedia of Elections, Washington D.C.: Congressional Quarterly, 2000.

Schreiber, Wolfgang: Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Koln etc.: Carl Heymanns, 2002.

CDL-AD(2006)002-rev

<< | >>
Источник: Ю. Ключковський. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права.: Матеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ / За ред. Ю. Ключковського. – К.: ФАДА, ЛТД,2008. – 340 с.. 2008

Еще по теме ДОПОВІДЬ Про виборче законодавство та виборчу адміністрацію в Європі:

  1. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  2. 3.2. Ради часів Гетьманщини
  3. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -