ПОЯСНЮВАЛЬНА ДОПОВІДЬ ухвалена Венеціанською комісією на 52-му пленарному засіданні,

(Венеція, 18-19 жовтня 2002 року) Загальні зауваження

1. Поряд із правами людини й верховенством права одним з трьох стовпів європейського конституційного доробку, а також діяльності Ради Європи, є демократія.

2. Ці засади становлять особливий аспект європейської конституційної спадщини, який цілком обґрунтовано можна назвати «загальноєвропейсь­ким досвідом в царині виборів». Досвід оцей включає два аспекти. Перший – це міцні підвалини європейського виборчого доробку, а саме такі консти­туційні принципи виборчого права, як загальні, рівні, вільні й прямі вибори шляхом таємного голосування. Другий – це те, що справді демократичні вибори неможливі без дотримання певних основоположних принципів для демократичної держави, в якій сповідують верховенство права, – таких, як повага до основних прав, стабільність виборчого права й існування дієвих процесуальних гарантій. Тому-то наведений нижче текст – як і викладені вище керівні принципи – має два складники: по-перше, в ньому йде мова про визначення й практичні наслідки застосування принципів європейсь­кого виборчого доробку, а по-друге, про умови, потрібні для їх застосування.

I. Основні засади загальноєвропейського досвіду в галузі виборів Вступ: принципи і їхня правова основа

3. Вибори, що відповідають спільним для європейського доробку засадам, на які спирається справді демократичне суспільство, мають про­водитися з дотриманням таких основних норм: виборче право має бути загальним, рівним, вільним і прямим при таємному голосуванні. Крім того, вибори мають проводитися регулярно. Всі ці принципи в сукупності ста­новлять європейський виборчий доробок.

4. Хоча всі ці принципи – класичні за своїм характером, їх втілення ставить цілу низку питань, що заслуговують уважного вивчення.

5. Базу європейського виборчого доробку складають, перш за все, між­народні норми. На загальному рівні відповідну міжнародну норму знахо­димо в статті 25 (b) Міжнародного пакту про громадянські й політичні права, у якій прямо перелічено всі ці принципи, крім прямого голосування, хоча останнє, зрештою, мається на увазі[153]. Загальноєвропейська норма закріплена в статті 3 Додаткового протоколу до Європейської конвенції про права людини, в якій прямо передбачене право на періодичні вільні вибори шляхом таємного голосування[154]; інші принципи також закріплені в практиці з прав людини[155]. Право на прямі вибори також було визнано Страсбурзьким судом, принаймні в порядку презумпції[156]. Разом з тим конституційні прин­ципи, спільні для всього континенту, можна відшукати не тільки в між­народних текстах, але й більше: нерідко вони докладніше виписані в національних конституціях[157]. У тих випадках, коли законо­давство й практика різних країн збігаються, це дозволяє визначити зміст цих принципів більш точно. 1. Загальне виборче право 1.1. Правило й винятки

6. Загальне виборче право охоплює як активну правоздатність – право обирати, так і пасивну – право бути обраним. Право обирати й бути обраним може обмежуватися певними умовами, повний перелік яких наве­дено нижче. Найпоширенішими умовами є вік і громадянство.

a. Умовою права обирати й бути обраним є певний мінімальний вік; проте досягнення повноліття, з яким пов’язують не тільки набуття прав, але й обов’язків цивільного характеру, має означати й набуття принаймні права обирати. Щодо права бути обраним може бути встановлений більш зрілий вік, утім, за винятком випадків, коли для займання певних посад уста­новлено особливий віковий ценз (наприклад, для членів верхньої палати чи глави держави), цей вік не мав би перевищувати 25 років.

b. У законодавстві більшості країн умова громадянства передбачена.

c. По-третє, на право обирати та/або бути обраним можуть поши­рювати вимоги щодо місця проживання[162], причому під місцем проживання мають на увазі місце звичного проживання. Щодо участі в місцевих і регіональних виборах, то, якщо передбачений період проживання не пере­вищує кількох місяців, вимога стосовно до місця проживання, здається, не суперечить принципові загального виборчого права; установлення ж трива­лішого строку припустиме лише для захисту національних меншин[163]. З іншого боку, багато держав надають право обирати й навіть право бути обраним своїм громадянам, що живуть за кордоном. Така практика може за деяких обставин призводити до зловживань, як-от коли громадянство нада­ється за етнічною ознакою. Можна передбачити реєстрацію виборця й не за основним місцем його проживання, якщо той як правило проживає в цьому місці, що, наприклад, засвідчують дані про сплату ним місцевих податків. Зрозуміло, що в такому разі не допускається реєстрація виборця за основним місцем проживання.

Свобода пересування громадян в межах усієї країни, а також їхнє право будь-коли до неї повернутися – одне з основних прав, без якого неможливі справді демократичні вибори[164]. У виняткових випадках – коли хтось проти власної волі виявляється переміщеним, доцільно тимчасово надати таким особам право вважатися за тих, хто перебуває за своїм колишнім місцем проживання.

d. І нарешті, можуть бути передбачені підстави для зупинення дії полі­тичних прав. Утім, такі підстави мають відповідати звичайним умовам, на яких можуть бути обмежені основні права; інакше кажучи, вони мають[165]:

- бути передбачені в законі;

- відповідати принципові пропорційності;

- спиратися на визнання особи недієздатною через психічну хворобу або засудження за серйозне правопорушення.

Крім того, позбавити ту або іншу особу політичних прав може тільки суд шляхом ухвалення відповідного рішення. Утім, в разі обмеження прав з підстав психічного захворювання відповідне рішення суду може визнавати особу недієздатною, а вже позбавлення цивільних прав випливати ipso jure.

Умови, на яких особа може бути позбавлена свого права бути обраною, можуть бути не такі суворі, як умови позбавлення її права обирати, бо в цьому випадку йдеться про займання публічної посади, тож заборона її займати особам, діяльність котрих на ній могла б зашкодити вагомішим інтересам суспільства, може виявитися цілком законною. 1.2. Списки виборців

7. Належне ведення списків виборців має суттєве значення для гаран­тування загального виборчого права. У той же час видається можливим, щоб виборців включали в ці списки не автоматично, а тільки на їхнє прохання. На практиці в списках виборців нерідко виявляють неточності, що призво­дить до конфліктів. Брак досвіду з боку органів влади, міграція населення й байдуже ставлення громадян до перевірки внесених у списки виборців даних, коли їм надають змогу з ними познайомитися, ускладнюють ведення цих списків. Для того, щоб списки виборцiв вiдповiдали дiйсностi, необхiдно забезпечити виконання низки умов:

i.

ii. вони мають регулярно – принаймні раз на рік – обновлятися в такий спосіб, аби муніципальні (місцеві) органи влади призвичаїлися що­року, о тій самій порі виконувати всі покладені на них обов’язки з приведення списків у сучасний стан. Там, де реєстрація виборців не прово­диться автоматично, можливість реєстрації має бути передбачена протягом досить тривалого часу;

iii. списки виборців мають оприлюднюватися. Остаточний оновле­ний варіант має надсилатися до вищої інстанції під наглядом безсто­роннього органа, відповідального за застосування закону про вибори;

iv. має існувати адміністративна – з можливістю перегляду судовим органом – або судова процедура, що дозволяє виборцям, не включеним у списки, домогтися реєстрації. У деяких країнах передбачено, що внесення в додатковий список припиняється, скажімо, за 15 днів до проведення виборів або навіть і в день виборів. В останньому випадку, хоч він є вражаючим проявом лібералізму, включення в списки виборців залежить від ухвали суду, що змушений проводити засідання в день виборів, внаслідок чого така процедура не відповідає організаційних потребам, що лежать в основі функціонування будь-якої демократії. Однак дозволяти виборчим комісіям реєструвати виборців безпосередньо в день виборів не слід;

v. крім того, неточності в списках виборців з’являються як внаслідок необґрунтованого включення окремих виборців, так і невключення деяких із них. Тож має існувати процедура, аналогічна згаданій у попередньому пункті, що дозволяла б виборцям вносити виправлення в неточні записи. Коло виборців, що мають право вимагати внесення таких виправлень, можна обмежити особами, що проживають на території даного виборчого округу, або виборцями, зареєстрованими на даній виборчій дільниці;

vi. для того, щоб особи, які змінили своє місце проживання або досягли встановленого в законі мінімального віку вже після дати публікації остаточного варіанта списку виборців, могли взяти участь у голосуванні, можна передбачити можливість їх реєстрації в додатковому списку.

8. Вимога зібрати певне число підписів, щоби виставити свою канди­датуру, теоретично вiдповiдає принципові загального виборчого права. Фактично, лише маргінальні партії, може, стикаються з якимись серйозними труднощами при зборі потрібної кількості підписів – за умови, що вимога про збір підписів не використовуються для того, щоб позбавити кандидатів змоги висуватися. Щоб уникнути такого маніпулювання, бажано встановити в законі вимогу про збір підписів у кількості, що не перевищує одного відсотка виборців[166]. При перевірці підписів слід дотримуватися чітких пра­вил, встановлених строків, і перевіряти всі підписи підряд, а не вибірково[167]; однак після того, як внаслідок перевірки буде незаперечно встановлено, що потрібну кількість підписів уже зібрано, від перевірки решти підписів можна відмовитися. Так чи інакше, перевірку повноважень кандидатів треба завер­шувати до початку виборчої кампанії, оскільки несвоєчасність посвідчення кандидатур може поставити деякі партії або кандидатів в нерівне становище щодо здатності вести кампанію.

9. Існує ще одна процедура, відповідно до якої кандидати або партії зобов’язані внести певну заставу, що підлягає відшкодуванню тільки в тому разі, коли відповідний кандидат або партія наберуть більше певного вста­новленого відсотка голосів. Здається, що така практика більш ефективна, ніж збір підписів. Однак розмір цієї застави й число голосів, які треба набрати для її відшкодування, не мають бути надмірними. 2. Рівність виборчого права

Рівність у питанні виборів охоплює цілий ряд аспектів. Одні стосу­ються рівності виборчого права – цінності, що поділяють на всьому конти­ненті, тим часом як інші аспекти виходять за межі цієї концепції, вважати, що вони відбивають якийсь спільний стандарт, не можна. Що ж до прин­ципів, дотримання яких має бути забезпечене за будь-яких обставин, то це – рівність голосів, рівність виборчих прав і рівність можливостей. З іншого боку, не можна вимагати обов’язкової рівності результатів, що була б забез­печена, наприклад, за допомогою пропорційного представництва партій або статей. 2.1. Рівність голосів

11. Рівність голосів означає, що кожен виборець має звичайно один і тільки один голос. Очевидно, що множинність голосів (і дотепер досить поширене порушення в нових демократіях) не припустима – ні тоді, коли виборець має право проголосувати більше одного разу в тому самому місці, ні тоді, коли він (або вона) має право проголосувати в кількох різних місцях, наприклад, за теперішнім місцем проживання і за колишнім.

12. У деяких системах виборець, утім, має більш як один голос. Наприклад, у виборчій системі, що допускає роздільне голосування (голо­сування за кандидатів, яких обирають з кількох списків), виборець може мати по одному голосу на кожну вакантну посаду. Можна бачити й системи, в яких одне голосування проводиться в рамках меншого виборчого округу, а інше – у рамках більшого, що часто має місце в системах, де поєднуються одномандатні округи й пропорційне представництво на національному або регіональному рівні[168]. У цьому випадку рівність права голосу означає, що всі виборці мають мати рівну кількість голосів. 2.2. Рівність виборчих повноважень

13. Рівність виборчих повноважень у тих випадках, коли вибори прово­дяться не в одномандатному виборчому окрузі, передбачає встановлення меж виборчих округів таким чином, щоб місця депутатів, які представляють населення у нижніх палатах, порівну розподілялися між виборчими окру­гами на основі чіткого критерію – наприклад, чисельності населення даного виборчого округу, кількості громадян, що проживають у цьому окрузі (включаючи неповнолітніх), кількості зареєстрованих виборців або й, може, кількості осіб, що реально беруть участь у голосуванні. Можна припустити й поєднання таких критеріїв. Такі ж норми діють і стосовно регіональних і місцевих виборів. Коли цей принцип порушується, ми маємо справу з явищем, відомим як «виборча геометрія». «Виборча геометрія» зустрічається у вигляді «активної виборчої геометрії», коли розподіл місць відразу ж при­зводить до нерівного представництва, або у вигляді «пасивної», яка виникає внаслідок консервації без змін територіального розподілу місць і меж виборчих округів. Крім того, в рамках систем, у яких принцип пропор­ційного представництва втілено не повністю, а особливо в рамках мажо­ритарних (чи плюралістичних) виборчих систем, не виключена можливість іншого типу передвиборних махінацій («джеррімандеринґ»), коли внаслідок штучного «перекроювання» меж виборчих округів переваги отримує одна з партій.

14. Межі виборчих округів можуть також бути визначені на основі географічних критеріїв, адміністративних, навіть історичних кордонів, які також нерідко визначає географія.

15. Максимально припустиме відхилення від прийнятого критерію розподілу залежить від конкретної ситуації, однак звичайно не мало б перевищувати 10% чи щонайбільше 15%, якщо не йдеться про справді виняткові обставини (коли малолюдна адміністративна одиниця має одна­ковий статус з іншими і, отже, право мати принаймні одного представника в нижній палаті, або коли вона є місцем компактного проживання націо­нальної меншини)[169].

16. Щоб уникнути «пасивної виборчої геометрії» треба принаймні раз на десять років переглядати розподіл місць, причому бажано не в рік про­ведення виборів, що дозволить зменшити небезпеку політичних маніпу­ляцій[170].

17. У багатомандатних виборчих округах «виборчої геометрії» можна легко уникнути завдяки регулярному розподілу місць між виборчими округами на підставі визначеного критерію. У цьому випадку виборчі округи мали б співвідноситися з адміністративними одиницями, а пере­розподіл був би небажаний. У тих випадках, коли голосування проводиться за одномандатним принципом, межі виборчих округів треба переглядати після кожного перерозподілу місць. Політичні наслідки встановлення або перегляду меж виборчих округів досить значні, і тому вкрай важливо, щоб цей процес не здійснювався в інтересах однієї з партій і не зачіпав інтереси національних меншин. Країни з міцними демократичними підвалинами обирають різні підходи до цієї проблеми й керуються різними принципами. Новим демократіям варто взяти на озброєння прості критерії й легкі для реалізації процедури. Найкращий вихід вбачається в тому, щоб на першому етапі доручити рішення цієї проблеми комісії, більшість членів якої були б незалежними й до складу якої входили б, бажано, географ, соціолог, збалансована кількість представників різних партій, а також, за потреби, представники національних меншин. Після цього парламент міг би на підставі пропозицій комісії ухвалити рішення, передбачивши можливість одного оскарження. 2.3. Рівність можливостей

18. Рівність можливостей має бути забезпечена всім партіям і канди­датам, і спонукати державу ставитися до них безсторонньо і однаковою мірою застосовувати до всіх ті ж самі норми закону. Так, вимога щодо нейтральності поширюється на передвиборну агітацію і висвітлення ходу виборів у засобах масової інформації, зокрема державних ЗМІ, а також на державне фінансування партій та агітації. Рівність можливостей може витлумачуватися на два способи – як рівність «абсолютну» і рівність «пропорційну». «Абсолютна» рівність означає, що політичні партії користуються рівним статусом, що не залежить від їхньої реальної ваги в парламенті чи підтримки електорату. Цей критерій слід застосовувати, коли йдеться про викорис­тання суспільної інфраструктури та засобів агітації (наприклад, реклами, поштових і аналогічних послуг, проведення демонстрацій в громадських місцях, надання громадських приміщень для проведення масових заходів). «Пропорційна» ж рівність припускає, що ставлення до політичних партій залежить від кількості отриманих ними голосів. Принцип рівності можли­востей (абсолютної та/або пропорційної) застосовується зокрема при розпо­ділі ефірного часу на радіо й телебаченні, державних коштів та інших форм підтримки. Деякі форми підтримки можуть надаватися, з одного боку, на засадах абсолютної рівності, а з іншого боку – пропорційної.

19. Основна мета – це дати основним політичним силам змогу вира­жати свої думки в провідних органах масової інформації країни і щоб усі політичні сили мали право проводити свої мітинги, в тому числі й у громадських місцях, розповсюджувати літературу й користуватися своїм правом на розміщення агітаційних матеріалів. Усі ці права мають бути чітко регламентовані – з дотриманням принципів свободи вираження поглядів, – а будь-яке порушення цього права з боку влади або з боку учасників агітації має тягти за собою відповідні санкції. Для виправлення ситуації напередодні виборів слід забезпечити право на оперативне оскарження. Відомо, втім, що необ’єктивне висвітлення передвиборної агітації та кандидатів у засобах масової інформації є однією з найпоширеніших проблем, що виникають під час виборів. Тому надзвичайно важливо в кожній країні скласти перелік засобів масової інформації й подбати про те, щоб кандидатам і партіям було надано достатньо збалансований обсяг ефірного часу або рекламного про­стору, у тому числі на державних радіо- і телевізійних каналах.

20. Відповідно до принципу свободи вираження поглядів, закон має передбачати, що приватні аудіовізуальні ЗМІ надають для проведення виборчої агітації усім учасникам виборів певний мінімальний доступ.

21. Питання про фінансування, зокрема, про необхідність забезпе­чення прозорості фінансування, розглядається нижче[171]. З метою ж забез­печення рівності можливостей встановлюють обмеження на витрати полі­тичних партій, особливо на агітацію. 2.4. Рівність і національні меншини

22. Відповідно до принципів міжнародного права виборче право має гарантувати рівність для осіб, що належать до національних меншин, а це зокрема означає заборону будь-якої дискримінації щодо них[172]. Так, націо­нальні меншини мають користуватися правом створювати свої політичні партії[173]. Порядок визначення меж округів і правила, що встановлюють процентний бар’єр, не мають створювати перешкод для входження осіб, що належать до меншин, до складу виборного органу.

23. Принципові рівності не суперечать деякі заходи, вживані на забез­печення мінімального представництва меншин – шляхом, визначення квоти місць[174] або встановлення винятків зі звичайних правил розподілу місць (наприклад, незастосування процентного бар’єру до партій, що представ­ляють національні меншини[175]). Крім цього, можна передбачити, що гро­мадяни, які належать до національних меншин, мають право голосувати як за загальний список, так і за список національних меншин. При цьому ні від кандидатів, ні від виборців не можна вимагати доказів їх належності до національної меншини[176], [177]. 2.5. Рівність і паритет статей

24. Якщо існує відповідна конституційна основа[178], можна було б при­йняти відповідні норми, що якоюсь мірою сприяли б балансові або навіть і паритетові у представництві чоловіків і жінок у виборних органах. Якщо ж таких конституційних підстав немає, подібні положення можуть бути визнані як такі, що суперечать принципу рівності й свободі асоціацій.

25. Крім того, сфера застосування цих норм залежить від виборчої системи. У системі з фіксованими партійними списками рівність буде забез­печена в випадку, коли кількість чоловіків і жінок, що обираються за пар­тійними списками, однакова. Проте там, де дозволене рейтингове голосу­вання або голосування проти своєї партії, немає гарантій, що виборець обиратиме представників обох статей порівно, а це може призвести до диспропорції у складі виборного органу. 3. Вільне голосування

26. Вільне голосування охоплює два різних аспекти: вільне формування виборцем своєї думки й вільне вираження цієї думки, тобто вільна про­цедура голосування й точна оцінка отриманих результатів. 3.1. Свобода виборців формувати свою думку

а. Свобода виборців формувати свою думку почасти перегукується з рів­ністю можливостей. Її існування передбачає, що держава, – і органи публіч­ної влади в цілому, – дотримують свого обов’язку бути безсторонніми, зокрема там, де йдеться про використання засобів масової інформації, вико­ристання засобів наочної агітації, права на проведення демонстрацій у громадських місцях і фінансування партій та кандидатів.

b. На органах державної влади лежать і деякі позитивні зобов’язання. Вони мають забезпечити голосування народу щодо кандидатів, висунутих відповідно до закону. Висування конкретних кандидатів може бути заборо­нено лише за виняткових обставин – коли цього вимагає більш вагомі суспільні інтереси. Органи державної влади також мають дати виборцям змогу знайомитися з партійними списками й кандидатами, що беруть участь у виборах, зокрема за допомогою належного розміщення засобів наочної агітації. Відповідна інформація має бути доступна також і мовами націо­нальних меншин, принаймні там, де вони становлять певну частину насе­лення.

Вільному формуванню думок виборців можуть також перешкоджати дії фізичних осіб, що намагаються, наприклад, підкупити виборців: такій практиці держава зобов’язана запобігати або належним чином за неї карати.

с. Для забезпечення дієвості норм, що стосуються вільного формування виборцями своєї думки, будь-яке порушення вищевказаних норм має бути покараним. 3.2. Вільне волевиявлення й боротьба з порушеннями на виборах 3.2.1. Загальні положення

27. Вільне волевиявлення насамперед вимагає неухильного дотримання встановленої законом процедури голосування. На практиці виборці мають отримати змогу віддати свої голоси за списки або зареєстрованих кан­дидатів, тобто одержати бюлетені для голосування з їхніми іменами й опустити ці бюлетені в скриньку для голосування. Держава зобов’язана надати відповідне приміщення для голосування. Виборці мають бути захищені від залякування або обмежень, які б їм перешкоджали голосувати або віддавати свій голос відповідно до своїх намірів, хоча б від кого такі погрози не виходили – від влади або від окремих осіб; такому роду дій держава зобов’язана запобігати і їх карати.

28. Крім того, виборець має право на достовірність результатів голо­сування; держава зобов’язана припиняти будь-які порушення в ході виборів. 3.2.2. Процедури голосування

29. Процедури голосування відіграють найважливішу роль у вибор­чому процесі в цілому, оскільки найбільш висока ймовірність порушень існує саме в ході голосування.

30. У деяких країнах практична реалізація демократичних норм вима­гає радикальної зміни ставлення до них, чому мають активно сприяти органи влади. У цьому плані слід вжити конкретних заходів для протидії традиціям і звичаям, які негативно впливають на вибори. В основному подібні порушення, зокрема такі, як «сімейне голосування»[179], мають місце в процесі голосування.

31. Всі ці спостереження приводять нас до такого висновку: процедура голосування має залишатися простою. Можна рекомендувати дотримуватися викладених нижче критеріїв.

32. Якщо склад виборчих комісій сформовано на основі збалансованого представництва різних політичних напрямків, можна вважати, що в такому разі допустити порушення буде складно, а про об’єктивність голосування слід судити по двох основних критеріях: кількості виборців, що прого­лосували, проти кількості виборчих бюлетенів в скринці для голосування. Перший показник можна встановити по кількості підписів у списку вибор­ців. Однак людська натура така (навіть якщо відкинути навмисні пору­шення), що домогтися повного збігу цих двох показників досить складно. Певне уявлення про реальну ситуацію можуть дати які-небудь додаткові заходи контролю – такі, як нумерація корінців виборчих бюлетенів або зіставлення загальної кількості виборчих бюлетенів в скринці для голосу­вання з врахуванням анульованих і невикористаних бюлетенів із числом виборчих бюлетенів, виданих даній виборчій дільниці, але не варто мати ілюзій із приводу того, що результати цих різних підрахунків точно збіга­тимуться. Збільшення кількості різних підрахунків таїть ту небезпеку, що розбіжності при підрахунках і зрештою фактичні порушення, не сприйма­тимуться серйозно. Краще пильно контролювати два показники, ніж абияк – і, отже, неефективно – контролювати велике число змінних.

33. Усі невикористані бюлетені для голосування мають залишатися на виборчій дільниці, а не передаватися для зберігання кудись інде. З моменту відкриття виборчої дільниці приготовлені бюлетені для голосування мають перебувати на очах: наприклад, на столі в одного з керівників дільничної комісії. Не можна допускати, щоб, крім цього, бюлетені лежали десь у шафі або інших місцях.

34. Засвідчення виборчих бюлетенів підписом і печаткою не має прово­дитися в момент його видачі виборцеві, адже підпис і печатку можна поста­вити так, що пізніше, при підрахунку голосів можна буде ідентифікувати виборця, а це було б порушенням таємниці голосування.

35. З тої миті, як виборець візьме свій виборчий бюлетень, ніхто інший до бюлетеня доторкатися не може.

36. Важливо, щоб до складу виборчої комісії входили представники різних партій і щоб на дільниці були присутні призначені кандидатами спостерігачі.

37. Виборцю слід завжди забезпечити змогу проголосувати на виборчій дільниці, проте за певних умов допускаються й інші зазначені нижче форми голосування. 3.2.2.1. Голосування поштою й, за певних обставин, за довіреністю

38. Голосування поштою й голосування за довіреністю у західних країнах допускають повсюдно, втім, конкретні умови такого голосування істотно різняться. Так, голосування поштою може бути досить поширене в одній країні й заборонене в іншій – через побоювання порушень. Таке голосування слід допускати лише в тому разі, коли поштова служба є безпечна – тобто захищена від навмисного втручання, і надійна – в тому сенсі, що функціонує належним чином. Голосування за довіреністю можна допускати за умови дотримання дуже суворих правил – знову ж таки з метою запобігти порушенням; число довіреностей, які може одержати один виборець, повинно бути обмеженим.

39. Жодну з цих форм голосування не слід заохочувати, якщо труд­нощі, їй притаманні, включно з вищим ризиком «сімейного» голосування, можуть ще більше зростати через неякісну роботу поштової служби. Проте голосування поштою з урахуванням певних застережних заходів може стати в пригоді для того, щоб дати змогу взяти участь у голосуванні – в тій мірі, в якій немає ризику порушень або залякування – хворим, що перебувають на стаціонарному лікуванні в лікарнях, особам, що перебувають в ув’язненні, особам з обмеженою рухомістю або особам, що проживають за кордоном. Це позбавить потреби мати переносну скриньку, використання якої найчастіше призводить до проблем і небезпеки маніпуляцій. Голосування поштою має здійснюватися відповідно до спеціальної процедури за кілька діб до дня виборів.

40. Використовувати переносні скриньки для голосування небажано, бо це пов’язано з серйозною небезпекою зловживань. Проте, якщо їх усе ж вико­ристовують, з метою попередити порушення слід встановити тверді умови, включно з вимогою бути присутніми біля скриньки кільком членам діль­ничної виборчої комісії – представникам різних політичних партій. 3.2.2.2. Голосування військовослужбовців

41. У тих випадках, коли військовослужбовці не можуть прибути додому в день голосування, бажано їх зареєструвати на виборчих дільницях поблизу місць дислокації. Паспортні дані відповідних військовослужбовців місцеве командування надсилає муніципальним органам влади, які потім включають їхні імена в список виборців. Виняток з цього порядку можна зробити в тому разі, коли казарми розташовані надто далеко від найближчої виборчої дільниці. У військових частинах для спостереження протягом передвиборного періоду доцільно створити спеціальні комісії, що слідку­вали б за тим, щоб командири не примушували підлеглих до певного полі­тичного вибору чи й просто не наказували його зробити. 3.2.2.3. Механічні й електронні системи голосування

42. У деяких країнах уже застосовують механічні або електронні сис­теми голосування або готуються до їхнього впровадження. Перевага цих методів стає очевидною в разі одночасного проведення кількох виборів, хоча й при цьому, щоб мінімізувати небезпеку порушень, доводиться вживати певних запобіжних заходів – зокрема надаючи виборцеві змогу відразу ж після голосування перевірити, як був зареєстрований його голос. Очевидно, що при цій формі голосування дуже важливо забезпечити складання бюле­тенів таким чином, щоб уникнути плутанини. Для полегшення перевірки й перерахування голосів на випадок оскарження можна також передбачити, щоб машина автоматично вдруковувала вибір, зроблений виборцем, у виборчий бюлетень, а відтак автоматично поміщала ці бюлетені в опеча­таний контейнер, що виключало би до них доступ сторонніх. Та хоч які засоби були би застосовані, кінцевим є забезпечення конфіденційності голо­сування.

43. Електронні методи голосування мають бути безпечні й надійні. Їх вважають за безпечні, якщо система може протистояти спробі свідомого злому, а за надійні, якщо вони здатні функціонувати автономно, незалежно від будь-яких збоїв в апаратних засобах і програмному забезпеченні. Крім того, виборець має бути в змозі отримати підтвердження того, що він проголосував, і могти, за потреби, виправити допущену при голосуванні помилку без порушення таємниці голосування.

44. Крім того, слід подбати про прозорість системи – в тому сенсі, що слід передбачити можливість перевірки її належного функціонування. 3.2.2.4. Підрахунок голосів

45. Видається бажаним, щоб підрахунок голосів проводили безпосе­редньо на виборчих дільницях, а не в спеціальних центрах. Члени діль­ничних комісій цілком здатні справитися із цим завданням. При цьому відпадає потреба в транспортуванні скриньок для голосування й у супро­відних документах, що зменшує небезпеку підміни.

46. Підрахунок голосів має бути прозорим. Можна допустити допомогу при підрахунку голосів з боку зареєстрованих на цій виборчій дільниці виборців. Слід також дозволити присутність національних або міжнародних спостерігачів. Кількість примірників протоколів має бути достатня для того, щоб усі вищезгадані особи мали змогу отримати свій примірник. Один примірник слід негайно вивісити на дошці оголошень, а ще один залишити на виборчій дільниці. Третій примірник направляється до вищої комісії або компетентного органа.

47. У відповідних нормативних документах слід передбачити конк­ретні практичні запобіжні заходи: протоколи, наприклад, мають бути запов­нені не олівцем, а кульковою ручкою, бо текст, написаний олівцем, можна витерти.

48. На практиці час, потрібний для підрахунку голосів, часто залежить від ефективності роботи голови дільничної виборчої комісії. Цей час може коливатися досить істотно, тому в законодавстві або в нормативних доку­ментах, що містяться в навчальному посібнику для працівників виборчих дільниць, доцільно передбачити просту й перевірену процедуру.

49. Краще уникати ситуацій, коли недійсними або зіпсованими дово­диться визнавати надто велику кількість бюлетенів. У випадку сумнівів слід спробувати встановити намір виборця. 3.2.2.5. Передача результатів

50. Існують два види результатів: попередні й остаточні (до вичерпання всіх можливостей оскарження). Засоби масової інформації – та й уся країна – нетерпляче очікують на перші попередні результати. Швидкість передачі цих результатів залежить від існуючої в країні системи зв’язку. Результати з виборчих дільниць передавати в окружну комісію може (наприклад) голова дільничної комісії в супроводі двох інших членів дільничної комісії – представників партій опозиції, а в деяких випадках і під наглядом пред­ставників правоохоронних органів, які нестимуть протоколи, скриньки для голосування тощо.

51. Хоч би як би ретельно проводилося голосування й підрахунок голосів, значення етапу передачі результатів – цієї вкрай важливої операції – дуже часто недооцінюють, а тому її слід провадити відкрито й прозоро. Передача даних з виборчого округу регіональним органам й у центральну виборчу комісію – або іншим компетентним вищим органам – може здійс­нюватися факсимільним зв’язком. У цьому разі протоколи скануються, а результати відразу ж – у міру надходження – вивішуються для загального огляду. Для поширення інформації про результати може бути використане телебачення, але, знову ж таки, зайва транспарентність може виявитися небезпечною, якщо широкий загал не готовий до такого поетапного по­дання інформації. Справа в тому, що перші результати звичайно надходять із міст, жителі яких, як правило, голосують не так, як населення сільської місцевості. Тому дуже важливо роз’яснити публіці, що остаточні результати можуть істотно відрізнятися від попередніх, або навіть виявитися цілком протилежними. Причому тут не йдеться про якісь махінації. 4. Таємне голосування

52. Таємниця голосування є одним з аспектів вільних виборів, а її призначення зводиться до того, щоб захистити виборців від тиску, який на них можуть чинити, якщо інші довідаються про те, як вони проголосували. Уся процедура має бути таємною, а надто опускання бюлетенів й під­рахунок голосів. Виборці мають таке право, однак вони й самі мають дотримувати таємниці голосування, а недотримання має каратися визнан­ням недійсним будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого став відомий іншим[180].

53. Голосування має бути особистим. «Сімейне» голосування, при якому один з членів сім’ї слідкує за тим, як голосують інші члени його сім’ї, являє собою порушення таємниці голосування. Сімейне голосування є до­сить поширеним порушенням виборчого права. Будь-які інші форми конт­ролю одного виборця за голосуванням іншого мають так само бути забо­ронені. Голосування за довіреністю, що здійснюється відповідно до строгих вимог, – це окреме питання[181].

54. Окрім того, слід запобігати оприлюдненню списків виборців, які проголосували, оскільки відмова від голосування буває свідчить про свідо­мий політичний вибір.

55. Порушення таємниці голосування має підлягати покаранню так само, як і будь-які інші порушення вільного волевиявлення. 5. Пряме голосування

56. Прямі вибори в одну з палат національного парламенту шляхом загального голосування є одним із елементів загальноєвропейського консти­туційного доробку. У тих випадках, коли існує друга палата парламенту, вибори до неї можуть провадитися за особливими правилами, але вибори до таких органів законодавчої влади, як парламенти федеративних держав[182], мають відповідно до статті 3 Додаткового протоколу до Європейської кон­венції про права людини здійснюватися шляхом прямих виборів. Та й органи місцевого самоврядування, які є найважливішим елементом демок­ратії, неможливо уявити без місцевих виборних органів[183]. У цьому випадку поняття «місцеві збори» включає всі дорадчі органи країни на рівні, ниж­чому від національного[184]. З іншого боку, хоч у багатьох країнах президент республіки обирається в ході таки прямих виборів, у кожній окремій державі це питання визначається в конституції. 6. Періодичність виборів

57. І Міжнародний пакт про громадянські й політичні права[185], і Додатковий протокол до Європейської конвенції про права людини[186] передбачають, що вибори мають проводитися періодично. Загальні вибори, як правило, проводяться з періодичністю в 4-5 років, президентські вибори можуть проводитися з меншою періодичністю, хоча не рідше, як раз на 7 років.

II. Умови реалізації принципів

58. Основні засади загальноєвропейської виборчої спадщини можуть бути реалізовані лише при дотриманні певних загальних умов.

· Першою загальною умовою є дотримання основних прав людини, і зокрема таких свобод, як свобода слова, зборів і асоціацій, без яких справжня демократія неможлива;

· Другою – те, що виборче право має бути досить стабільним і захищеним від партійно-політичних маніпуляцій;

· І, нарешті, що найголовніше, має існувати ряд процесуальних гарантій, особливо в тому, що стосується організації виборів.

59. Окрім того, вибори проводяться не в вакуумі, а в умовах конкретної виборчої системи і певної політичної системи. У заключній частині другого розділу наведено низку зауважень з цього питання, зокрема про взаємо­зв’язок між виборчими й партійними системами. 1. Дотримання основних прав

60. Проведення демократичних виборів і, отже, саме існування демок­ратії неможливо уявити без дотримання прав людини, зокрема свободи слова й друку та свободи зборів і асоціацій в політичних цілях, включаючи ство­рення політичних партій. Дотримання цих свобод є суттєво важливим, а особливо під час передвиборної агітації. Обмеження цих основних прав мають відповідати Європейській конвенції про права людини й у цілому вимозі про те, щоби вони були засновані на нормах закону, відповідали суспільним інтересам і принципові пропорційності.

61. Відомо, що в багатьох країнах законом передбачені обмеження свободи слова, що, при вузькому тлумаченні, може бути цілком прийнятним, проте може призводити до зловживань у країнах, в яких немає ліберальних демократичних традицій. Теоретично, ці обмеження покликані не допус­кати «зловживання» свободою слова – наприклад, «очорнення» кандидатів і державних органів – або навіть захищати конституційну систему. На ділі ж це може стати приводом до цензурування будь-яких заяв, що носять критичний характер стосовно влади або закликають до конституційних змін, хоча це якраз і є суттю демократичної дискусії. Так, якщо виборче законодавство забороняє образливі або наклепницькі висловлювання на адресу посадових осіб або інших кандидатів у передвиборних матеріалах, визнає порушенням поширення інформації, що ганьбить кандидатів, або покладає на самих кандидатів відповідальність за певні порушення, скоєні їхніми прихильниками, то воно не відповідає європейським стандартам. Вимоги представляти до виборчих комісій матеріали, які передбачено вико­ристовувати в ході передвиборної агітації, з зазначенням організацій, що замовила й виготовила їх, кількості примірників і дати публікації являють собою неприйнятну форму цензури, особливо якщо від виборчих комісій вимагають уживати заходів проти незаконних або неточних публікацій. Це особливо актуально в тих випадках, коли норми, які забороняють неналежне використання засобів масової інформації в ході передвиборної агітації, сформульовані не досить чітко.

62. Ще одним важливим основним правом у демократичному сус­пільстві є свобода пересування по країні, а також право громадян у будь-який момент повернутися до своєї країни. 2. Порядок регулювання й стабільність виборчого законодавства

63. Стабільність виборчого законодавства має вкрай важливе значення для зміцнення авторитетності виборчого процесу, що саме по собі суттєво для зміцнення демократії[187]. Часта зміна норм – особливо складних – може ввести виборця в оману. Насамперед це призводить до того, що виборці – обґрунтовано чи ні – роблять висновок, що виборчий закон є лише інст­рументом у руках влади і що їхній власний голос мало впливає на резуль­тати виборів.

64. Однак на практиці захисту потребує не стільки стабільність осно­воположних принципів, бо їх, властиво, ніхто особливо під сумнів не ставить, скільки стабільність деяких спеціальних норм виборчого законо­давства, зокрема тих, що регулюють саму виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів. Найчастіше – обґрунтовано чи ні – вважається, що на результати виборів впливають саме ці три елементи, тому слід запобігати не лише маніпулюванню в інтересах партії при владі, але й навіть натяку на будь-яке маніпулювання.

65. Проблема полягає не в тому, що не можна міняти систему голо­сування – завжди є можливість зробити її більш досконалою, а в тому, що не можна робити це часто і напередодні (менш як за рік до) виборів. Бо навіть коли не стоїть мета свідомого маніпулювання, це створює враження, що зміни продиктовані прямими політичними інтересами партії влади.

66. Один зі способів уникнути маніпулювання полягає в тому, щоб найбільш принципові елементи (саму виборчу систему, склад виборчих комісій, межі виборчих округів або порядок їхнього визначення) закріпити в конституції або в акті, що має вищий статус, аніж звичайний закон. Ще одне – більше гнучке – рішення полягає в тому, щоб зазначити в конституції, що в разі внесення змін до закону про вибори на наступних виборах буде застосовано стару систему, принаймні якщо ці вибори відбудуться протягом наступного року, а нова система набуде чинності вже після цього.

67. В останньому виборче право, як правило, має бути закріплене в ординарних законах. Правозастосовчі норми, а надто норми, що регулюють технічні питання й деталі, можуть при цьому бути оформлені у вигляді підзаконних актів. 3. Процесуальні гарантії 3.1. Організація виборів безстороннім органом

68. Лише прозорість, неупередженість і незалежність від політично мотивованого маніпулювання забезпечать належне керування виборчим процесом від початку виборчого процесу до закінчення обробки результатів.

69. У державах, де адміністративні органи традиційно незалежні від політичної влади, державна служба застосовує виборче законодавство, не піддаючись політичному тиску. Тому нормальним і прийнятним вважають, коли вибори організують адміністративні органи під контролем мініс­терства внутрішніх справ.

70. Однак там, де ще немає достатнього досвіду в організації плюра­лістичних виборів, існує надто велика небезпека того, що влада намага­тиметься змусити адміністративні органи діяти за її наказом. Це стосується як центрального уряду, так і місцевої влади, причому навіть у тих випадках, коли органи останньої контролює національна опозиція.

71. Саме тому для забезпечення належного проведення виборів або принаймні усунення серйозних підозр у порушеннях на всіх рівнях – від загальнонаціонального до рівня виборчої дільниці – слід створювати незалежні, безсторонні виборчі комісії.

72. У звітах Бюро Парламентської Асамблеї Ради Європи з питань організації спостереження на виборах у ряді держав-членів були відзначені такі недоліки, що стосуються виборчих комісій: брак прозорості в діяльності центральної виборчої комісії, різночитання в тлумаченні процедури під­рахунку голосів, політична поляризація виборчих органів, конфлікти при призначенні членів центральної виборчої комісії, призначення членів комісії державним органом, перевага представників правлячої партії у виборчих органах.

73. Центральна виборча комісія в будь-якому разі має бути постійно діючим органом, являючи собою адміністративну структуру, що здійснює зв’язок з місцевими органами влади й іншими нижчими комісіями з таких питань, як, скажімо, складання й відновлення списків виборців.

74. Склад центральної виборчої комісії може стати предметом серйоз­ного обговорення й перетворитися в ключове політичне питання при роз­робці закону про вибори. Дотримання наведених нижче рекомендацій має максимально сприяти забезпеченню неупередженості й компетентності комісії.

75. Як правило, до складу Комісії мають входити:

- суддя або службовець суду: у тих випадках, коли вибори проводять під керуванням судового органу, його незалежність має бути гарантована завдяки прозорим процедурам. Призначені судами особи не можуть пере­бувати в підпорядкуванні кандидатів;

- представники партій, уже представлених у парламенті, або таких, що набрали більше визначеного відсотка голосів. Політичні партії у цент­ральній виборчій комісії мають бути представлені на основі рівності, при­чому поняття «рівність» може тлумачитися або строго, або пропорційно, тобто з урахуванням або без урахування результатів, отриманих цими партіями на попередніх виборах[188]. Крім того, представники партій мають добре розбиратися в питаннях, пов’язаних із проведенням виборів, і не мати права займатися агітацією.

76. Окрім того, до складу виборчої комісії можуть входити:

- представники національних меншин; їхня присутність є бажаною, якщо та чи та національна меншина досить істотно представлена на відповідній території;

- представник міністерства внутрішніх справ. Утім, з причин, пов’яза­них з історією тієї або іншої країни, участь у комісії представника мініс­терства внутрішніх справ не завжди виявляється доречною. Представники Парламентської Асамблеї, що брали участь у місіях зі спостереження за виборами, неодноразово висловлювали стурбованість з приводу того, що функції повноцінної багатопартійної виборчої комісії були покладені на установу, підлеглу виконавчій владі. Разом з тим співпраця між централь­ною виборчою комісією й міністерством внутрішніх справ можлива хоча б з конкретних практичних міркувань – наприклад, у питаннях перевезення й зберігання виборчих бюлетенів та іншого устаткування. Інакше, виконавча влада не мала б бути в змозі впливати на персональний склад виборчих комісій[189].

77. У цілому ж органи, що призначають членів виборчої комісії, не мають бути в змозі вільно відкликати останніх, бо це породжує сумніви в їхній незалежності. Відкликання на власний розсуд неприпустиме, але відкликання з дисциплінарних причин цілком можливе – за умови, що підстави для цього чітко й обмежувально викладені в законі (так, абст­рактних формулювань на зразок «дії, що дискредитують комісію», недо­статньо).

78. У країнах з давніми демократичними традиціями, де немає вибор­чих комісій, але існує інший безсторонній орган, відповідальний за виборчі питання, політичні партії мають користуватися правом спостерігати за роботою цього органу.

79. Склад центральної виборчої комісії, безумовно, важливий, проте не більшою мірою, ніж порядок її функціонування. Регламент комісії має бути цілком однозначним, оскільки голови комісії схильні давати членам комісії змогу дискутувати, чим останні не баряться скористатися. Правила про­цедури мають визначати порядок денний і регламент виступів: наприклад, чверть години для кожного члена комісії, бо інакше нескінченні дискусії можуть завадити комісії виконувати її основну роботу.

80. Існує безліч способів ухвалення рішень. Видається за доцільне, щоб рішення ухвалювали кваліфікованою (наприклад, дві третини) більшістю голосів: це стимулюватиме дискусію між більшістю й принаймні однією з партій, що перебувають у меншості. Бажано ж ухвалювати рішення шляхом консенсусу.

81. Засідання центральної виборчої комісії мають бути відкритими, у тому числі й для представників ЗМІ (ще одна причина для встановлення регламенту виступів). Усі кімнати, де розміщено комп’ютери, лінії теле­фонного зв’язку, факсимільні апарати, сканери тощо, мають бути відкриті для огляду.

82. Склад інших виборчих комісій, що діють на рівні регіонів або округів, має бути подібним до складу центральної виборчої комісії. Окружні комісії відіграють важливу роль в одномандатних системах, оскільки саме вони визначають переможця в ході загальних виборів. Регіональні комісії відіграють так само важливу роль у передачі результатів до центральної виборчої комісії.

83. Для організації виборів потрібен персонал, що володіє спеціаль­ними навичками[190]. До складу центральної виборчої комісії варто включати експертів-юристів, політологів, математиків й інших фахівців, що добре володіють питаннями проведення виборів. Зареєстровано кілька випадків, коли комісії потерпали від нестачі кваліфікованого й підготовленого пер­соналу.

84. Члени виборчих комісій мають пройти стандартне навчання на всіх рівнях виборної адміністрації. Така підготовка має бути забезпечена й для членів комісій, якi призначаються політичними партіями.

85. Закон про вибори має містити статтю, що зобов’язує владу (на всіх рівнях) задовольняти вимоги й потреби виборчих комісій. Працівники різних міністерств та інших органів державного управління, мерій і муні­ципалітетів можуть бути відряджені для надання підтримки виборчим органам, зокрема для виконання функцій адміністративного або матері­ально-технічного забезпечення у зв’язку з підготовкою й проведенням виборів. Вони можуть, зокрема, відповідати за підготовку й розповсюдження списків виборців, виготовлення виборчих бюлетенів, скриньок для голосу­вання, офіційних печаток та інших необхідних матеріалів, а також за визначення умов зберігання, розповсюдження й за безпеку. 3.2. Спостереження за виборами

86. Спостереження за виборами відіграє важливу роль, оскільки дозво­ляє отримати певну уяву про те, наскільки правильно відбувався процес виборів.

87. Розрізняють три категорії спостерігачів: національні спостерігачі, що є прихильниками тієї або іншої партії або кандидата, позапартійні національні спостерігачі і міжнародні спостерігачі (позапартійні). На прак­тиці відмінність між першими двома категоріями не завжди очевидна. Тому краще зробити процедуру спостереження максимально відкритою як на національному, так і на міжнародному рівні.

88. Спостереження самим днем виборів не обмежується, а дає змогу встановити, чи не мали місця якісь порушення на попередніх етапах (як-от неналежне ведення списків виборців, перешкоди при реєстрації кандидатів, випадки обмеження свободи слова й порушення правил доступу до ЗМІ або державного фінансування передвиборної агітації), під час виборів (напри­клад, перевірка фактів тиску на виборців, множинного голосування, пору­шень таємниці голосування тощо) та після голосування (особливо при підрахунку голосів й оголошенні результатів). Особливу увагу при спосте­реженні слід звертати на те, чи органи влади залишалися, як їм і належить, безсторонніми.

89. Міжнародні спостерігачі відіграють винятково важливу роль у тих державах, де ще не склалися традиції безсторонньої перевірки законності виборів.

90. Як правило, і міжнародні, і національні спостерігачі мають отри­мати можливість ставити запитання будь-кому з присутніх, робити нотатки й інформувати свою організацію, але вони повинні утримуватися від будь-яких коментарів.

91. Щоб діяльності спостерігачів не ставили надмірних перешкод, у законі слід чітко обумовити місця, в яких спостерігачі права з’являтися не мають. Наприклад, такий закон, що дозволяє спостерігачам відвідувати лише ті місця, де відбуваються вибори (або голосування), на деяких вибор­чих дільницях можуть без належних на те підстав тлумачити надто вузько[191]. 3.3. Ефективна система оскарження

92. Щоб норми виборчого права не були лише словами на папері, слід передбачити можливість вільного оскарження фактів недотримання закону про вибори в органі з розгляду скарг. Це зокрема стосується до результатів виборів: заперечувати їх хтось може з підстав порушення процедур голо­сування. Так само це стосується до рішень, ухвалених напередодні виборів, зокрема в зв’язку з правом брати участь у голосуванні, списками виборців та правом бути обраним, підтвердженням повноважень кандидатів, дотри­манням норм, що регулюють виборчі кампанії, і доступом до ЗМІ й джерелам фінансування партій.

93. Існує два можливих рішення:

- заяви про оскарження можна направляти в звичайні суди, спеці­альний суд або в конституційний суд;

- заяви про оскарження можна направляти в виборчу комісію. Цей варіант має кілька незаперечних переваг, оскільки до складу комісій входять висококваліфіковані фахівці, тоді як суди мають менший досвід у питаннях, пов’язаних з виборами. Однак як застережний захід доцільно все ж уста­новити – у тій або тій формі – судовий нагляд, зробивши першою інс­танцією для оскарження комісію більш високого рівня, а другою – компе­тентний суд.

94. У деяких випадках буває передбачена можливість подавати скарги в парламент як в орган, що в змозі судити про вибори до свого ж складу, однак такий порядок може своїм наслідком мати ухвалення політично вмотиво­ваних рішень. Такий порядок можна вважати прийнятним насамперед там, де він вже існує протягом тривалого часу, проте й тоді доцільно передбачити можливість оскарження відповідного рішення в суді.

95. Процедура оскарження має бути максимально короткою, зокрема коли йдеться про рішення, ухвалені напередодні виборів. При цьому слід уникати двох пасток: по-перше, процедура оскарження не має гальмувати виборчий процес, а по-друге, зважаючи на те, що рішення по скаргах не можуть правити за підставу для перенесення дати виборів, їх варто ухвалю­вати не після, а до виборів. Рішення за результатами виборів також мають ухвалюватсь досить оперативно, а надто в обставинах напруженої політич­ної ситуації. Це означає, що терміни подачі заяв про оскарження мають бути справді короткі і що орган з розгляду скарг має ухвалювати свої рішення якомога оперативніше. Водночас строки подачі скарг мають бути достатніми для того, щоб було коли подати заяву, гарантувати здійснення права на захист і ухвалити зважене рішення. Для рішень, ухвалених до виборів, цілком доречними видаються строки в три-п’ять днів для першої інстанції (як для подачі заяви про оскарження, так і для ухвалення рішення). Можна, втім, передбачити трохи більше часу для винесення рішень Верховним або Конституційним судом.

96. Крім іншого, процедура має бути простою, а виборці – у змозі скористатися зі спеціального формуляра для подачі заяви про оскарження[192]. Слід боротися з формалізмом й уникати рішень про неприйнятність скарг, а надто в напруженій політичній ситуації.

97. Так само дуже важливо, щоб процедура оскарження, а зокрема повноваження й функції різних органів, що беруть участь у ній, були чітко прописані в законі: це допоможе уникнути будь-якої позитивної або нега­тивної колізії прав. Ані сторона, що оскаржує, ні орган влади не можуть мати права обирати орган з розгляду скарг. Небезпека того, що кілька органів з розгляду скарг поспіль відмовляться що-небудь ухвалювати, істот­но зростає в тих випадках, коли є теоретична можливість звертання зі скаргою або в суд, або в виборчу комісію, чи в тих випадках, коли повно­важення різних судів – наприклад, звичайних і Конституційного – розме­жовані не досить чітко.

Приклад:

Центральна виборча комісія Верховний суд

Територіальна виборча комісія Апеляційний суд

Окружна виборча комісія

Дільнична виборча комісія (у день виборів)

98. Суперечки, пов’язані зі списками виборців, що веде, наприклад, місцева адміністрація під контролем виборчої комісії або в співпраці з нею, можуть розглядати суди першої інстанції.

99. Коло осіб, що мають право подавати скарги, має бути максимально широким. Будь-який виборець даного округу і будь-який кандидат, що бере участь у виборах, мають таке право отримати. При цьому було б доцільно встановити вимоги щодо мінімального числа виборців, потрібного для оскарження результатів виборів.

100. Процедура оскарження має носити судовий характер у тому сенсі, що стороні, яка оскаржує, треба гарантувати такий порядок розгляду, при якому будуть заслухані обидві сторони.

101. Важливе значення мають повноваження органів з розгляду скарг. Вони мають бути вповноважені анулювати вибори в разі, якщо виявлені порушення могли вплинути на їхні результати, тобто на розподіл місць. Це принцип загальний, проте слід залишити можливість для його корегування, тобто не обов’язково анулювати результати по всій країні або округу: цілком можливо анулювати результати лише на якійсь одній виборчій дільниці. Це дозволяє уникнути двох крайностей: анулювання виборів взагалі в ситуації, коли порушення вплинули лише на невелику територію, і відмови від анулювання під приводом, що територія, на якій порушення далися взнаки, була досить малою. На територіях, де результати були анульовані, вибори мають бути проведені повторно.

102. У тих випадках, коли як органи з розгляду скарг діють комісії більш високого рівня, вони мають бути вповноважені ex officio вносити виправлення чи скасовувати рішення нижчестоящих виборчих комісій.

103. Ряд питань заслуговує на поглиблене опрацювання. 3.4. Організація й порядок роботи виборчих дільниць

104. Якість систем голосування й підрахунку голосів, а також належне дотримання виборчих процедур залежить від того, як організовані й функ­ціонують виборчі дільниці. У повідомленнях Бюро Асамблеї зі спостере­ження за виборами в різних країнах йдеться про низку порушень організа­ційно-технічного характеру. Наприклад, в них відзначено істотні розбіж­ності між виборчими дільницями в різних регіонах тієї ж самої держави.

105. Відряджені Асамблеєю місії зі спостереження за виборами відзна­чили також кілька випадків технічних порушень, таких, як неправильно надруковані або проштемпельовані чи надто складні бюлетені, неопечатані скриньки для голосування, бюлетені або скриньки, що не відповідають нормам, неправильне використання скриньки для голосування, неадекватні засоби для встановлення особи виборців і відсутність місцевих спостерігачів.

106. Усі ці порушення й недоліки в поєднанні з агітаційною діяльністю, яку політичні партії буває ведуть усередині виборчих дільниць, а також перешкоди, які ставить поліція, можуть серйозно спотворити процес голо­сування й таким чином поставити під загрозу його чесність і дійсність результатів. 3.5. Фінансування

107. Регулювання питань, пов’язаних з фінансуванням політичних партій і передвиборної агітації, є також важливим чинником, що визначає правильність виборчого процесу.

108. Перш за все, фінансування має бути прозорим; така прозорість важлива, хоча б на якому рівні політичного або економічного розвитку перебувала країна.

109. Прозорість забезпечується на двох рівнях. По-перше, вона сто­сується коштів, які виділяють для ведення агітації: докладна інформація про витрату цих коштів має обов’язково відображатися в спеціальному плані рахунків. У випадку істотних відхилень від норми або перевищення вста­новлених законом максимальних витрат вибори дають підстави для ви­знання виборів недійсними. По-друге, прозорість забезпечується на рівні моніторингу фінансового становища виборних представників до їхнього вступу на посаду й після закінчення терміну їхніх повноважень. Комісія, відповідальна за питання фінансової прозорості, офіційно приймає в обра­них представників декларації про їхнє фінансове становище. Ці декларації носять конфіденційний характер, однак, за потреби, дані можуть бути спрямовані в прокуратуру.

110. В унітарних державах будь-які витрати, зазнані місцевими орга­нами влади в зв’язку з проведенням загальнонаціональних виборів, оплатою праці членів виборчих комісій, виготовленням бюлетенів для голосування і таке інше, звичайно покриває держава.

111. Не слід забувати, що державне фінансування партій або агітації здійс­нюється відповідно до принципу рівних можливостей (рівних «абсолютно» або «відносно»)[193]. Усі партії, представлені в парламенті, безперечно мають право на публічне фінансування. Однак заради забезпечення рівності мож­ливостей для всіх політичних течій публічне фінансування часом надають і політичним силам, що представляють значну частину електорату й вису­вають кандидатів на виборах. Фінансування політичних партій з державних фондів має супроводжувати контроль за партійними рахунками з боку спеціальних державних органів (наприклад, Рахункової палати). Держава повинна заохочувати політику фінансової відкритості з боку тих політичних партій, які одержують публічне фінансування[194]. 3.6. Безпека

112. Усяке законодавство про вибори має передбачати на випадок інцидентів втручання сил правопорядку. У цьому разі право викликати поліцію може мати лише сам голова дільничної виборчої комісії (або його/її представник). Важливо уникати надання такого права всім членам діль­ничної виборчої комісії, бо в подібній ситуації слід не дискусію відкривати, а ухвалювати одноосібне рішення.

113. У деяких державах представники поліції традиційно присутні на виборчих дільницях, що, на думку спостерігачів, зовсім не обов’язково стає приводом до заворушень або наганяє острах на виборців. Слід зауважити, що присутність поліції на виборчих дільницях ще й досі передбачена в виборчому законодавстві деяких західних держав, але з плином часу сама практика змінилася. Висновки

114. Дотримання п’яти основних засад загальноєвропейського досвіду в галузі виборів (загальні, рівні, вільні, прямі вибори шляхом таємного голосування) є найважливішим елементом демократії. Воно уможливлює різноманітні форми демократичного волевиявлення, однак у встановлених межах. Ці межі обумовлені, в впершу чергу, тлумаченням зазначених принципів; у цьому документі викладено мінімальні правила, виконувати які треба для забезпечення дотримання принципів. По-друге, мало, щоб виборче право (у вузькому тлумаченні) просто містило норми, що відпо­відають європейському доробку в царині виборів: ці норми слід розглядати як єдиний комплекс і йти, щоб справді гарантувати довіру до виборчих процесів, на вжиття дієвих заходів. Насамперед, треба забезпечити дотри­мання основних прав. Тому стабільність норм має бути такою, щоб виключити будь-які підозри в маніпулюванні. І, нарешті, процесуальна база має забезпечувати ефективну реалізацію встановлених норм.

Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2006, № 4(10).