Взаємодія монарха з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування

Коли ми говоримо про поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову, то здебільшого опираємось на праці видатного французького філософа Шарля Луї Монтеск’є. Зокрема, саме він у своїй праці наголосив, що влада повинна бути поділена на ці три гілки, причому «виконавча влада повинна перебувати в руках монарха, оскільки цей бік правління, що майже завжди вимагає швидких дій, краще виконується одним, аніж багатьма»^[396].

Зараз же, коли ми говоримо про сферу виконавчої влади, здебільшого маємо на увазі не стільки зовнішньополітичні прерогативи глави держави, скільки усю «сукупність 399 повноважень і функцій по управлінню державою», що втілюються в системі державних органів та посадових осіб, які здійснюють ці повноваження і функції, тобто втілюються у державному апараті.

Отримавши владу, монарх так чи інакше починає впливати на формування та функціонування державного апарату. Роль, місце та повноваження монарха в управлінні держапаратом визначаються здебільшого існуючою системою правління та формою державно-територіального устрою.

Так, говорячи про систему правління, слід мати на увазі, що в умовах абсолютної монархії глава держави повністю формує та очолює роботу державного апарату.

За дуалістичної монархії глава держави, будучи главою уряду, особисто керує діями вищої виконавчої влади. Він має усю повноту повноважень в сфері керівництва урядом - від призначення на урядові посади до одноосібного прийняття урядових рішень. Сам монарх не в змозі особисто керувати колосальним бюрократичним апаратом уряду, але він здійснює загальний контроль, делегуючи значну частину своїх повноважень різним посадовим особам. При цьому кабінет міністрів має статус дорадчого органу при монархові, а його рішення не підлягають обговоренню у процесі розробки та здійснення урядової політики. Якщо хтось із членів уряду та інших відомств виконавчої влади не згоден з монаршою політикою, то або він сам подає у відставку, або ж його звільняє глава держави.

Велика роль у забезпеченні монаршого контролю над урядом в умовах дуалістичної монархії відіграє реалізація главою держави його конституційних повноважень щодо призначення посадових осіб у різні органи виконавчої влади. Ці повноваження належать виключно монархові, і вищий законодавчий орган за жодних обставин не має права висувати власні кандидатури в органи виконавчої та судової влади. Таким чином, у монарха є реальна можливість у здійсненні своєї кадрової політики щодо формування прийнятного для нього складу уряду.

Так, у Великому Герцогстві Люксембург Великий герцог не лише самостійно визначає організацію свого уряду (стаття 76 Конституції), а й призначає та звільняє його членів (стаття 77).

В умовах абсолютної монархії глава держави наділяється усією повнотою влади щодо формування уряду. Абсолютні монархи самі визначають склад своїх урядів, а представницькі органи виконують виключно дорадчі функції і не мають жодної можливості протистояти монаршій волі. При цьому в Брунеї та Саудівській Аравії (стаття 56) монархи, як правило, особисто керують кабінетами міністрів та головують на їх засіданнях.

На противагу абсолютній, в умовах парламентарної монархії, право монарха щодо формування уряду носить здебільшого формальний характер. Це обумовлено тим, що, по- перше, конституції парламентарних монархій, що передбачають пост прем’єр-міністра, виключають можливість для глави держави очолювати уряд. По-друге, монарх може особисто призначити лише голову уряду, та й то з урахуванням парламентської точки зору. Так, в Японії імператор, відповідно до ч. І статті 6, призначає прем’єр-міністра за поданням парламенту.

Разом з тим іноді виникають такі ситуації, коли навіть обмежені повноваження глави держави в умовах парламентарної монархії відіграють істотну роль у призначенні голови уряду. Так, у 1957 році в Великобританії, після відставки прем’єр-міністра Е. Ідена, викликаної невдалою спробою отримати право на Суецький канал, в Консервативній партії виявилися два рівнозначних претенденти на посаду прем’єр-міністра - Г. Макміллан та У. Батлер. Королева, отримавши право вибору, за порадою У. Черчілля та лорда Дж. Солсбері, віддала перевагу Дж. Макміллану, призначивши його головою уряду.

Що ж стосується призначення міністрів та інших вищих урядовців, то в усіх країнах із парламентарною монархією це право глави держави може бути реалізовано лише за погодженням з прем’єр-міністром. Так, в Конституції Іспанії стаття 101 передбачає: «За поданням голови Уряду Король призначає на посаду та звільняє з посади інших членів Уряду». Аналогічна норма існує і в Йорданії (стаття 35): «Король... призначає міністрів, усуває їх з посад та приймає їхню відставку за поданням Голови Ради міністрів») та основних законах деяких інших держав. Практично ж це означає, що кабінет міністрів та інші вищі органи виконавчої влади формуються за участю монарха, але провідна роль у доборі вищих кадрів належить прем’єр-міністру. І це, на нашу думку, є абсолютно виправданим, адже саме він здійснює безпосереднє керівництво урядом і йому потрібна єдина та високопрофесійна команда.

Таке положення дозволяє голові уряду мати певну незалежність від волі монарха і водночас постійно взаємодіяти з ним.

В Нідерландах король має право призначати міністрів та прем’єр-міністра (стаття 43 Конституції). При цьому неухильно діє й інша конституційна норма: «Указ Короля про призначення Прем’єр-міністра контрасигнуються Прем’єр-міністром. Укази Короля про призначення та звільнення з посад міністрів і державних секретарів контрасигнуються Прем’єр -міністром». Як ми бачимо, на відміну від абсолютних та дуалістичних систем, в європейських парламентарних монархіях для монарших призначень обов’язковою є згода уряду.

Міністри, глави різних виконавчих відомств та інші високі посадовці утворюють найближче політичне оточення монарха, на яке він спирається при проведенні свого курсу. Однак вони являють собою лише незначну частину численного державного апарату, від ступеня ефективності якого врешті-решт залежить і вся урядова політика. Призначення усіх інших посадовців відбувається відповідно до норм і процедур, передбачених для системи державної служби, що на Заході отримала назву «цивільна служба». І якщо політичних високих посадовців монарх має право звільнити (за пропозицією прем’єр-міністра чи самостійно), то цивільних службовців можна звільнити лише за умови, що вони вчинили якісь службові проступки. Утім це не стосується абсолютних монархій, де глава держави має всю повноту влади.

В цілому ж можливість звільнення урядовців багато у чому залежить від системи правління. Так, з точки зору рівня розвитку самих органів виконавчої влади, всі монархічні країни можна поділити на декілька груп. Першу групу монархій утворюють держави, що взагалі не мають урядових структур на постійній основі. Така ситуація свого часу існувала в Аджмані, Брунеї, Дубаї, Умм-ель-Кайвайні та Фуджейрі. Єдиним інститутом, на який покладалися функції формування державної політики, тут визнавалися дивани - органи призначуваних правителем радників.

В Брунеї нині діюча конституція була прийнята у 1959 році.

спадкоємства визначала наступність спадкоємців на трон. Щодо міністрів, то існувала посада головного міністра, який був

радником султана з усіх питань внутрішньої та фінансової політики. Утім вже у 1984 році в Брунеї було створено перший постійно діючий уряд (кабінет міністрів), що замінив собою зазначену систему рад⁴⁰. Щодо інших зазначених держав, то ^[400] вони, разом із Абу-Дабі, Шарджа та Рас-ель-Хайми, утворили федеративну державу ОАЕ, винісши питання щодо уряду на федеральний рівень. Варіант же уряду, що діяв у Брунеї до 1984 року, можна визначити як «уряд - консультативне правління».

Друга група передбачає існування постійно діючого уряду, який утім є лише допоміжним органом, що виконує дорадчі функції при монархові. Таке становище сьогодні існує в Омані, Брунеї та Саудівській Аравії. Так, в Султанаті Оман перший уряд було сформовано султаном Кабусом відразу після його приходу до влади - 15 серпня 1970 року. Дядько султана Тарик Бен Теймур, призначений прем’єр-міністром, сформував кабінет, до якого увійшли ще чотири міністри: юстиції, охорони здоров’я, освіти та внутрішніх справ. Щодо міністра закордонних справ, то цю посаду султан залишив собі, а пост міністра оборони залишився за британським генералом. У січні 1973 року Кабус реорганізував уряд: він взяв собі функції прем’єр-міністра, створив нові міністерства, частково об’єднав та ліквідував старі. Сучасна структура уряду перевищує десять міністерств, а також включає декілька відомств, пов’язаних з різними галузями економічного планування. Султан став здійснювати, поряд з функціями прем’єр-міністра, безпосереднє керівництво міністерствами фінансів та оборони.

Історія ж формування єдиного уряду Саудівської Аравії розпочалася у 1902 році, коли після смерті еміра Ер-Ріяда Мухаммада ібн Файсал ал-Муттаві новим правителем став Абд аль-Азіз ІІ. В середині 20-х років він повністю підкорив своїй владі Султанат Неджд. 29 серпня 1926 року сусіднє Королівство Хіджаз у своєму Основному законі (стаття 5) проголосило, що все управління Хіджазським королівством знаходиться в руках «Його Величності Короля Абд аль-Азіза, сина Абд ар-Разман аль- Файсал аль-Сауд». 29 січня 1927 року султан Неджду і одночасно король Хіджазу Абд аль-Азіз ІІ своїм указом оголошує Султанат Неджд Королівством а себе королем «Хіджазу, Неджду та залежних територій»^{[402] [403]}. 29 грудня 1931 року король Абд аль-Азіз ІІ видав королівський декрет про утворення загальносаудівського уряду. І хоча Саудівської Аравії як єдиної держави ще не існувало, а в Хіджазі існував свій Основний закон, проте зазначений акт став першим документом, який, представляючи та реалізуючи насамперед інтереси короля, виступав як об’єднуюче начало у справі утворення єдиної саудівської держави. Зазначена держава була утворена 18 вересня 1932 року відповідним королівським указом, стаття 1 якого передбачала: «Назви королівств Хіджазу, Неджд та залежних територій змінюються на Арабське Саудівське Королівство, і наш титул віднині буде король Арабського Саудівського Королівства»⁴⁰. В силу ж того, що поряд із загальносаудівським урядом існували інші урядові установи місцевого значення: Генеральне намісництво Хіджазу, дорадчі збори Мекки, адміністративні збори Медини та Джидди, декрет 1931 року все більшою мірою переставав задовольняти короля. Саме тому 17 березня 1954 року своїм декретом король Абд аль-Азіз затвердив положення про Раду міністрів та установ Арабського Саудівського Королівства, що при ній знаходяться. За цим актом Рада міністрів діяла під керівництвом короля; міністри призначалися королем і несли відповідальність виключно перед ним. Стаття ж 8 Положення передбачала, що жодне рішення уряду не може вважатися дійсним до затвердження його королем. З прийняттям королем Фахдом Основного нізаму про владу, положення щодо підлеглого становища уряду відносно монарха було закріплено й на конституційному рівні. Зокрема стаття 56 передбачила: «Король - глава Ради міністрів». Згодом змінилося і все інше законодавство про вищі державні органи, у тому числі й про Раду міністрів (див. додаток 2).

Уряд, який на сьогодні існує в Брунеї, Омані та Саудівській Аравії, можна визначати як «уряд - постійно діючий монарший орган законодавчої і виконавчої влади».

Третя група передбачає існування уряду як виключно монаршого органу виконавчої влади. Цей варіант уряду з’являється лише після здійснення на практиці принципу поділу влади та паралельного йому збільшення обсягу державно­правового законодавства. З цього моменту уряд набуває набагато більшу самостійність в питаннях виконавчої влади (що зовсім не виключало його фактичну й юридичну залежності від монарха). Такі уряди на сьогодні існують у Катарі й Люксембурзі.

Так, стаття 62 Конституції Катару наголошує на тому, що «виконавча влада здійснюється Еміром за допомогою Кабінету міністрів». Формування ж кабінету міністрів після 2003 року пережило певну модернізацію. Так, якщо до 2003 року емір повністю призначав весь склад уряду^[404], що свідчило про абсолютний характер його влади, то після затвердження на референдумі 29 квітня 2003 року нової конституції ситуація дещо змінилася: відповідно до статті 118 уряд формується відповідним указом еміра, але за поданням прем’єр-міністра. І хоча останнього емір має право призначати самостійно^[405], але сама можливість врахування думки прем’єр-міністра при формуванні уряду наводить нас на думку про дещо обмежений характер влади еміра.

У Люксембурзі стаття 33 Конституції наголошує на тому, що Великий герцог один здійснює виконавчу владу. На відміну від Катару, де емір здійснює призначення міністрів, Великий герцог Люксембургу не лише призначає та звільняє членів уряду (стаття 77), а й визначає організацію свого уряду (а не уряду Люксембургу).

Таким чином, в Катарі та Люксембурзі уряди, що існують в умовах виділення самостійних законотворчих органів (Консультативна рада Катару та Палата депутатів Люксембургу), зберігають міцний зв’язок із монархом, заснований на відносинах юридичного підпорядкування, що забезпечують їхню єдність. Адже відповідно до статті 67 Конституції Катару емір не лише формує загальну політику держави за допомогою Кабінету, але й, скликаючи засідання уряду кожного разу, коли цього потребують інтереси суспільства, головує на його засіданнях. Конституція ж Люксембургу (стаття 79) взагалі не передбачає існування посади прем’єр-міністра, адже між членами уряду та Великим герцогом не існує жодного посередницького органу влади.

Четверта група передбачає закріплення уряду як виконавчого органу монарха, що, практично пристосувавшись до нових умов, забезпечив собі домінуючу роль при здійсненні державної влади^[406]. До таких держав належать Кувейт, Бахрейн, Йорданія і Марокко.

Так, конституції Бахрейну і Кувейту передбачають однаковий порядок формування уряду: емір Кувейту, відповідно до ч. 1 статті 56 Конституції, та король Бахрейну, згідно з п. d статті 33 Конституції, призначають прем’єр-міністрів урядів своїх держав і за рекомендацією останніх - інших міністрів. При цьому, формуючи уряд, монарх повинен враховувати думку Національних зборів, адже, згідно з Конституцією (стаття 67 Конституції Бахрейну або стаття 102 Конституції Кувейту) вони мають право винести уряду вотум недовіри шляхом порушення питання про неможливість співробітництва з даним прем’єр- міністром. Це фактично означає, що конституційний порядок формування уряду в Бахрейні та Кувейті відображає компроміс між монархом та парламентарями.

В Марокко ж, відповідно до статті 24 Конституції, король призначає прем’єр-міністра та, за поданням останнього, міністрів. Уряд, відповідно до ч. І статті 60, несе подвійну відповідальність, однак існування в Марокко розвиненої багатопартійної системи в умовах надання палатам права відправити у відставку уряд (стаття 75 і 76) більш жорстко, на нашу думку, обтяжує короля Марокко при формуванні уряду.

Специфіка ж взаємодії монарха з урядом в Йорданії полягає насамперед у парламентській відповідальності уряду (стаття 51 Конституції).

П’ята група передбачає закріплення уряду як виконавчого органу конституційно обмеженого монарха. На сьогодні до таких держав належать Бельгія, Великобританія, Данія, Іспанія, Малайзія, Нідерланди та деякі інші.

Так, у Бельгії король, відповідно до ч. І статті 96 Конституції, має право призначати та звільняти своїх міністрів. Водночас діяльність у сфері виконавчої влади є дещо обмеженою внаслідок статті 106 Конституції: «Жоден акт Короля не може мати сили, якщо він не є контрасигнованим міністром, який тим самим несе за нього відповідальність».

У Великобританії королева (чи король), згідно з ч. 1 статті 1 Акта про міністрів Корони 1975 року, може своїм наказом у Раді реорганізовувати уряд: доручити відповідному міністру

займатися справами іншого міністра (п. а), ліквідовувати

відомство, яким керував певний міністр, передаючи його повноваження іншим міністрам (п. b), а також вказати, що функції якогось міністра Корони будуть виконуватись спільно з іншим міністром або ж взагалі припинити реалізацію окремих урядових функцій (п. с). Водночас прийняття такого рішення Наказом в Таємній Раді означає певне обмеження, адже згідно з Актом про престолонаслідування 1701 року «...усі справи, що мають відношення до належного управління Королівством і входять, за законами та звичаями Королівства, до кола ведення Таємної Ради, будуть у ній розглядатися, і всі її рішення будуть засвідчуватись тими членами Ради, з поради та згоди яких вони прийняті»^[407]. Отже в Великобританії монарх не має права приймати рішення стосовно кадрової реорганізації свого Кабінету без попередньої згоди членів Таємної Ради.

В Данії виконавча влада, згідно зі статтею 3 Конституції, здійснюється королем. Крім того, виконавчий характер влади короля підкреслюється і статтею 12 Конституції, яка наголошує на тому, що король здійснює свою «.верховну владу через міністрів». Відповідно до статті 14 монарх має право призначати та відправляти у відставку як прем’єр-міністра, так і окремих міністрів. Він вирішує питання щодо загальної кількості міністрів та розподіляє функції поміж ними. Проте влада короля має обмежений характер, адже підпис короля під резолюцією, що стосується законодавства та управління, має силу лише за умови його контрасигнування: «надає вказаним резолюціям силу лише за умови, що поряд із підписом Короля ставиться підпис чи підписи одного або декількох міністрів».

Обов’язкове контрасигнування актів короля передбачене й конституціями Іспанії та Нідерландів. Причому, якщо в Іспанії призначення голови уряду, відповідно до ч. 1 статті 64, скріплюється підписом голови Конгресу депутатів (однієї з палат Генеральних Кортесів - парламенту Іспанії), то в Нідерландах указ короля про призначення прем’єр-міністра контрасигнується самим прем’єр-міністром (стаття 48).

В Малайзії виконавча влада, згідно зі статтею 39 Конституції, належить Янг ді-Пертуан Агонгу, але парламент може своїм законом покласти функції виконавчої влади на інших осіб. Щодо формування уряду, то Верховний глава Федерації самостійно може лише призначити прем’єр-міністра (п. а ч. 2 статті 40 Конституції), але з числа парламентарів, що користуються найбільшою підтримкою Палати представників (п. а ч. 2 статті 43). Інших же міністрів він може призначити виключно за поданням прем’єр-міністра (п. b ч. 2 статті 43 Конституції). Сформувавши ж Кабінет міністрів, основною функцією якого є надання Янг ді-Пертуан Агонгу порад при здійсненні ним його функцій (ч. 1 статті 43), Верховний правитель Федерації, згідно з ч. 1 статті 40, повинен діяти виключно за вказаними порадами.

Аналогічною є ситуація в Лесото, де прем’єр-міністр, згідно зі статтею 87 Конституції, призначається королем за порадою Державної ради (ч. 1) з числа членів Національних зборів (ч. 2). Міністри ж призначаються главою держави виключно за поданням прем’єр-міністра (ч. 4). Щодо Кабінету міністрів, то, згідно з ч. 2 статті 88 Конституції, його основною функцією є надання порад королю в управлінні Лесото. Саме за ці поради Кабінет несе колективну відповідальність перед обома палатами парламенту.

Шоста група передбачає закріплення уряду як вищого виконавчого органу державної влади. За цієї системи монарха практично позбавлено повноважень впливати на формування й функціонування уряду. Найбільш відомими державами, що входять до шостої групи, є Камбоджа, Швеція та Японія.

Так, у Камбоджі стаття 119 Конституції передбачає, що король визначає кандидатуру прем’єр-міністра лише за рекомендацією голови Національних зборів та за згодою обох його заступників виключно з представників партії, що перемогла на парламентських виборах. Членів же уряду визначають парламентські фракції. І лише після винесення уряду вотуму довіри король повинен видати декрет, яким призначає повний склад членів уряду. Зазначене положення повністю відповідає принципу, закріпленому в ч. І статті 7 Конституції Камбоджі: «Король Камбоджі повинен царювати, але не повинен правити».

Щодо Японії, то у вітчизняній науковій думці закріпилася точка зору про те, що імператор взагалі не бере участі в діяльності виконавчої влади. Так, відомий дослідник Л. Павлішина вказує на те, що відповідно до «...Конституції Японії 1947 р., яка реалізує принципи непрямої або представницької демократії, безпосередньо обраний народом Парламент призначає прем’єр- міністра»⁴⁰. Цю точку зору також сповідує відомий японський науковець С. Тамура: «Японська політична система - це система Кабінету міністрів, що обирається парламентом»^{[408] [409] [410]}. До деякої міри ця ідея поділяється й доктором юридичних наук В. Шаповалом, що з цього приводу вказує: «В Японії главу уряду призначає (обирає) парламент без участі імператора, після чого сам же глава уряду призначає інших його членів».

Зазначені погляди дозволяють зробити висновок, що імператор не має відношення до формування уряду. Однак, на нашу думку, це не зовсім так, адже саме імператор, згідно з ч. І статті 6 Конституції, призначає прем’єр-міністра за поданням парламенту.

Як на нашу думку, і король Камбоджі, і імператор Японії виконують чисто технічну роль щодо призначення голови уряду. Але сама можливість останнього слова, сказаного монархом стосовно прем’єр-міністра, дозволяє нам стверджувати: роль монарха, навіть в умовах зосередженості вищої виконавчої влади в руках уряду, є істотною, адже без цього останнього слова голову уряду не буде призначено, а тому Кабінет міністрів не буде сформовано.

Щодо Швеції, то такої можливості впливати на формування уряду король цієї держави взагалі не має. Відповідно до § 1 глави 5 Форми правління глава держави (король Швеції) лише інформується головою уряду щодо державних справ, а також, знаходячись на засіданнях уряду, має право головувати. Формування ж уряду доручається виключно парламенту (Риксдагу).

Щодо впливу на формування й функціонування уряду форми державно-територіального устрою, то його специфіка найбільш розкривається на прикладі федеративної монархії - Об’єднаних Арабських Еміратів. Так, в Абу-Дабі Законом № 1 1971 року

закріплювалось положення, що уряд виконує свої функції під керівництвом правителя^[411]. В самій же Конституції ОАЕ стаття 60 передбачає, що «Рада міністрів є вищим виконавчим органом ОАе, який діє під контролем голови Федерації та Вищої Ради».

Що ж стосується конкретних повноважень глави держави у сфері виконавчої влади, то насамперед вони виявляються у сфері кадрової політики. І тут ситуація в ОАЕ також є досить специфічною, адже там існує подвійна система органів виконавчої влади. Так, на федеральному рівні голова федерації, згідно з п. 5 статті 54 Конституції, за згодою Вищої ради призначає прем’єр-міністра і, за рекомендацією останнього, міністрів.

В самих же еміратах ситуація є дещо іншою. Зокрема, в Аджмані, Фуджейрі, Умм-ель-Кайвайні та Дубаї постійного уряду не існує. Єдиний інститут, який займається виконанням указівок правителів є диван - орган призначуваних правителем радників. Діяльність дивану полягає у забезпеченні симбіозу інтересів самого правителя з інтересами правлячої династії, провідних племен, відомих суспільних діячів, що не належать до правлячої династії, провідних комерсантів та релігійних лідерів^{[412] [413] [414]}.

На відміну від вищевказаних еміратів, в Абу-Дабі шейх Зеїд бен Султан аль-Нахайян, ще з часів припинення англійського протекторату над своєю країною, вирішив створити систему центральних органів влади. У 1971 році він видав Закон № 1, яким визначив повноваження уряду та способи здійснення ним функцій під керівництвом правителя, а також встановив, що кількість міністрів не повинна перевищували 18 осіб⁴¹. І якщо в Рас-ель-Хаймі та в Шарджі усі міністри та інші члени уряду призначаються безпосередньо монархом, то в Абу-Дабі ситуація є дещо іншою. Зокрема, Законом № 1 правитель призначає прем’єр- 414

міністра, а за рекомендацією останнього - міністрів. 8 грудня 2007 року новий раїс ОАЕ шейх Халіфа аль-Нахайян реорганізував структуру уряду Абу-Дабі, результатом чого стало злиття та перейменування декількох урядових департаментів.

Зрозуміло, що у структурі вищих виконавчих органів питома вага роботи стосовно державного управління за будь -яких моделей влади незмінно припадає на уряд. В свою чергу співвідношення повноважень між монархом та органами виконавчої влади також визначається тією чи іншою системою правління.

Основні закони закріплюють права монархів призначати цивільних та військових службовців. Як приклад, можна навести Бахрейн (стаття 40), Бельгію (стаття 107), Данію (стаття 27), Іспанію (п. f статті 62), Катар (п. 4 статті 67), Кувейт (ч. 1 статті 74), Ліхтенштейн (стаття 11), Люксембург (ч. І статті 35), Малайзію (ч. 2 статті 132), Марокко (ч. ІІ статті 30), Норвегію (§ 21), ОАЕ (п. 6 статті 54), Оман (стаття 42), Саудівську Аравію (стаття 58), Таїланд (стаття 227) та Японію (стаття 7).

При цьому в Японії імператор за порадою та згодою Кабінету може лише підтвердити призначення та відставку посадових осіб. В Данії, за загальним правилом, державні службовці призначаються відповідно до закону. Призначення ж їх королем є лише одним із способів такого призначення. В ОАЕ державних службовців призначає голова Федерації.

В деяких країнах монархові взагалі не надається право призначати державних службовців. Як приклад, можна навести Йорданію, Великобританію, Нідерланди та ін.

Утім, навіть не маючи формального права призначати та звільняти державних службовців, монархи опосередковано впливають на цей процес формування, адже все робиться урядом, хоча й від імені монарха.

При цьому в державах, що надають своїм монархам право самостійно призначати чиновників, існує небезпека бюрократизації державного апарату.

Щоб це зрозуміти, слід зробити певний відступ, пояснивши суть бюрократії. Бюрократія (франц. Bureau - контора, канцелярія) - це державна технологія, для якої є характерним спеціалізований розподіл праці, чітка управлінська ієрархія, правила, стандарти та загальнообов’язкові регламентовані процедури, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. В умовах бюрократії усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація ж перетворюється на гарантію проти недоліків державних чиновників і можливості зловживань, у гаранта стабільності в суспільстві. Бюрократія тяжіє до стабільності і прагне, уніфікувавши все державне життя, стабілізувати ситуацію в країні. В цих умовах існує небезпека стагнації. В умовах же, коли держава знаходиться у так званій «точці біфуркації» - періоді глобальної нестабільності, бюрократія, прагнучи стабілізувати ситуацію, перетворюється на бюрократизм - хворобу суспільства, що означає владу «бюро», тобто письмового столу, контори, «конторовладдя», інакше кажучи, владу державного апарату, повністю відірваного від народу. Фактично ж це означає, що чиновники «не встигають» відстежити зміни в ситуації. Щоб цього не сталося, можна піти декількома шляхами. Перший з них найпростіший: збільшити кількість чиновників, тобто діяти в рамках виключно бюрократичної державної технології. Саме таким шляхом пішов Султанат Оман, адже загальновідомим є той факт, що, якщо у 1970 році в його державному апараті працювало 1750 державних службовців, то в 1973 році - 9 тис., в 1974 р. - 12 тис., а в 1977 році - всі 17 тис.^[415]. Більш складний шлях передбачає зміну домінуючої державної технології. Зокрема в Великобританії почали широко застосовувати технології адхократії (створення Вищої державної служби) та електронного урядування. Це дозволило значно скоротити чиновницький апарат: в період з 1979 по 1983 рік чисельність державних службовців була скорочена на 14 %, а потім ще на 6 %^[416].

Призначенням державних службовців та формуванням уряду не обмежуються повноваження монархів у сфері співпраці з державним апаратом. Досить відомими є права монархів очолювати різні монарші державні та суспільно-державні органи. Усі вони мають консультативно-дорадчий статус і підлягають безпосередньо монархові. Так, у Марокко стаття 32 Конституції визначає, що під безпосереднім керівництвом короля знаходиться Вища рада магістратури, Вища рада з питань освіти та Вища рада національного розвитку і плану. Виділення цих відомств з загальної міністерської структури та їх пряме підпорядкування королю забезпечує уживання негайних заходів щодо формування судової гілки влади, розвитку освіти (що є особливо цінним в умовах переходу світової цивілізації до постіндустріального суспільства) та планування розвитку країни.

Можна також навести Кувейт, де під безпосереднім керівництвом Джабіра ІІІ знаходилися Вища рада в справах нафти та Вища рада з питань планування. Емір та уряд досить розумно розпоряджалися прибутками від нафти, надаючи практично кожному кувейтцю відчути їхню силу. Сьогодні ж емірат займає друге-третє місце з прибутків населення на душу і найкращу систему соціального забезпечення, про що вже зазначалося вище.

Крім того, навіть в умовах, коли монарх не керує безпосередньо якимись органами державної влади, він може звертатися до них з відповідними запитами, а означені органи повинні надати відповідь на такі запити. Так, відповідно до статті 102 Конституційного Акта Тонга головний суддя повинен щорічно звітувати королю про статистику злочинності та необхідні закони, що слід прийняти для покращання ситуації. Королівство Швеція також передбачає обов’язковість урядових відповідей на запити монарха.

На відміну від абсолютних та дуалістичних монархій, в умовах парламентарної системи монархи, як правило, не звертаються конкретно до якогось певного державного відомства, а їх заяви адресовані до всіх політичних інститутів та широких верств громадськості.

Іноді такі звернення мають досить широкий резонанс.

Як приклад, можна навести події лютого 1981 року в Іспанії, коли була розкрита й придушена змова генерала М. дель Боска. Як відомо, в ніч на 23 лютого, коли депутати обирали нового прем’єр-міністра, змовники і близько 200 бійців Цивільної гвардії на чолі з полковником Техеро вдерлися до парламенту і силою оволоділи ним. Потім від імені короля Хуана Карлоса І Бурбона командувач військовим округом Валенсія генерал Міланс дель Боска видав маніфест, яким оголосив військовий стан у Валенсії і спробував залучити на свою сторону інших командувачів військовими округами. Проте через те, що Міланс домагався підтримки військових від імені короля, монарх особисто телефонував генералам і казав їм, що його ім’я згадується без будь-яких на те підстав. Потім король звернувся до народу по телебаченню і розпочалося розплутування усього заколоту. Після розгрому останнього Хуан Карлос запросив політичних лідерів і фактично запропонував їм подорослішати та припинити нескінчену запеклу сварку. Він доводив, що система не зможе вціліти^ якщо від монарха вимагатиметься втручання у справи уряду. Цій ідеї король залишився вірним і лише один раз дозволив собі втрутитися в урядові справи. Професор Р. Агранофф зазначав про це з гумором: «За іронією долі, наступного разу король безпосередньо втрутився у питання, що розглядалося урядом, майже десятиріччям пізніше, коли цей високий (близько 2 метрів) чоловік виступив з відкритою підтримкою законопроекту, де йшлося про те, щоб усі нові ліжка у готелях робилися довшими»⁴¹.

В процесі управління часто виникає потреба у вдосконаленні державного апарату. Кадрові повноваження монарха при цьому відіграють не останню роль. Можливість призначення главою держави голови уряду, міністрів та державних службовців дуже часто стає основою для вказаної модернізації.

Говорячи ж про відносини між монархом та регіонально- місцевими органами влади, управління й самоврядування, слід зауважити, що вони є органічним елементом комплексу взаємовідносин між центральною та місцевою владою. Характер цих відносин багато у чому залежить від того, чи є ця державою унітарною, регіоналістичною або федеративною, демократичною чи авторитарною, а також до якої системи монархічного правління вона належить: абсолютної, дуалістичної чи

парламентарної. Так, для усіх демократичних держав, незалежно від форми їх державно-територіального устрою та системи правління, характерними є висока ступінь автономії і значні права місцевих виборних органів влади та місцевого самоврядування. Водночас авторитарні державно-політичні режими тяжіють до жорсткого контролю центру над місцевою владою та обмеження прав місцевого самоврядування. Під впливом усіх цих чинників і

⁴¹⁷ Агранофф Р. Криза, конституціоналізм і перехідний період в Іспанії / Р. Агранофф // Розподіл повноважень між гілками влади в умовах суспільно-економічної кризи: доповіді, презентації та дискусії науково-практичної конференції (7 квітня - 9 квітня 1995 р.) / Програма сприяння парламентові України. - К.: Агенція Міжнародного Розвитку Сполучених Штатів в Україні, 1997. - С. 67-68.

⁴¹⁸ Агранофф Р. Криза, конституціоналізм і перехідний період в Іспанії / Р. Агранофф // Розподіл повноважень між гілками влади в умовах суспільно-економічної кризи: доповіді, презентації та дискусії науково-практичної конференції (7 квітня - 9 квітня 1995 р.) / Програма сприяння парламентові України. - К.: Агенція Міжнародного Розвитку Сполучених Штатів в Україні, 1997. - С. 68.

формуються монарші повноваження стосовно органів місцевого самоврядування.

Насамперед слід з’ясувати питання про те, чи є прямий зв'язок між формою державно-територіального устрою та системою правління. На сьогодні у світі нараховується близько 20 держав, що оголошують себе федеративними^[417]. З них лише Бельгія, Малайзія і ОАЕ належать до монархічної форми правління. При цьому в ОАЕ інститут глави держави здебільшого є колегіальним. Щодо Бельгії та Малайзії, то вони належать до парламентарної монархії. Свою специфіку мають такі держави, як Іспанія, Великобританія та Ватикан. Так, Іспанію цілком імовірно можна віднести до так званої регіоналістичної держави, адже, згідно зі статтею 137 Конституції, муніципії провінції та автономні співтовариства користуються автономією. Щодо Великобританії, то, на цілком слушну думку Е. Григоніса, вона належить до сучасних уній^[418]. Відносно ж Ватикану, то ще 7 червня 1921 року його статус було закріплено як «Держава- місто»^[419]. З іншого ж боку, більшість монархічних держав є унітарними. Зокрема це Бахрейн, Данія, Йорданія, Камбоджа, Катар, Кувейт, Ліхтенштейн, Люксембург, Норвегія, Марокко, Монако, Оман, Нідерланди, Саудівська Аравія, Таїланд, Тонга, Швеція, Японія. Вони поділяються між собою на абсолютні, дуалістичні та парламентарні. Звідси можна зробити висновок про відсутність у сучасному світі прямої залежності між системою правління та формою державно-територіального устрою. Разом із тим, федеративна форма державно-територіального устрою передбачає більшу обмеженість повноважень монарха, аніж в умовах унітарної держави. Однак ще більш важливу роль відіграє загальне співвідношення влади монарха і місцевої (регіональної та муніципальної) влади у політичній системі тієї чи іншої держави в цілому.

Особливо чітко це виявляється у обсязі монарших повноважень в сфері призначень посадових осіб різних рівнів місцевої влади. В Бельгії та Малайзії одним з ключових атрибутів суверенітету суб’єктів федерації є виборність усіх органів місцевого самоврядування. Так в Малайзії у кожній державі Правитель (монарх) отримує владу в спадок від попередників, або у якості губернатора обирається місцевими жителями і несе відповідальність насамперед перед своїми виборцями. Виборна монархія в Малайзії передбачає як наявність сильної монаршої влади в особі Янг ді-Пертуан Агонга, так і децентралізацію владних повноважень виконавчих органів малайської федерації. При цьому слід пам’ятати, що, як відомо, децентралізація - це «розширення функцій і компетенції органів місцевого самоврядування і, відповідно, обмеження повноважень центральних органів державного управління», а деконцентрація «передбачає перенесення повноважень з прийняття рішень на нижчестоящі рівні центрального державного управління»^[420]. Інакше кажучи, децентралізація передбачає, наприклад, передачу державних функцій органам місцевого самоврядування, а деконцентрація - передачу державою своїх повноважень своїм органам на місцях. Саме тому в рамках процесів децентралізації владні структури держав мають великі повноваження та реальну незалежність від центру, хоча вони й повинні дотримуватись федеральної конституції та федеральних законів. При цьому в кожній державі розміщено майно, що належить до федеральної власності та управляється федеральними чиновниками. Водночас в Малайзії є відсутніми представники Верховного правителя в державах.

Більш жорсткий контроль за виборною місцевою владою здійснює король Бельгії, який, відповідно до ч. ІІІ § 1 статті 165 Конституції, затверджує результати виборів голови виконавчої колегії - виконавчого органу федерації комун.

В ОАЕ відбувається два взаємовиключні процеси: централізація та децентралізація. Так, ще після утворення федерації у грудні 1971 року, Конституцією передбачалося утворення Федеральних національних зборів, що мають право, згідно зі статтею 89, «затверджувати, змінювати або відхиляти законопроекти».

Стаття 68 Конституції регулювала норми представництва еміратів в цьому органі. Зокрема, Абу-Дабі та Дубай отримали 8 місць, Шарджа та Рас-ель-Хайма - 6 місць, Аджман, Умм-ель- Кайвайн та Фуджейра - по 4 місця. При цьому кожен емірат самостійно визначає спосіб відбору своїх депутатів у Федеральні національні збори (стаття 69), що практично обернулося можливістю еміра самостійно призначати вказаних представників. Стаття ж 110 закріплювала, що «у випадку внесення Федеральними національними зборами якої-небудь поправки до законопроекту, що не задовольняють голову Федерації або Вищу раду, а також у випадку відхилення законопроекту Федеральними національними зборами, глава Федерації або Вища рада повертають законопроект до Федеральних національних зборів. Якщо ж останні знову внесуть поправки чи вдруге відкинуть законопроект, глава Федерації може видати закон після його затвердження Вищою радою».

Аналогічна ситуація спостерігається і у сфері оборони: в країні, з одного боку, існують збройні сили Федерації, а з іншого - місцеві збройні сили.

Щодо сфери судочинства та судоустрою, то в ОАЕ з 1974 року спостерігаються процеси централізації, про що буде сказано нижче.

На відміну від федерацій, в унітарних та регіоналістичних державах губернатори адміністративно-територіальних одиниць (АТО) зазвичай не обираються місцевим населенням, а призначаються монархом. Щоправда, при здійсненні цих та інших повноважень монарх узгоджує свої дії з прем’єр-міністром. Так, в Королівстві Тонга король, за згодою Кабінету, призначає губернаторів на острови Хаапай та Вавау.

Проте найбільш відомим є опосередкований вплив монарха на органи місцевого самоврядування. Як приклад, можна навести Великобританію. Так, система місцевого самоврядування та місцевого державного управління регулюється низкою актів, найбільш відомими з яких є Акт про місцеве управління 1972 року, Акт про місцеве управління 1999 року та Акт про місцеве управління 2000 року. При цьому ч. 4 статті 3 Акта про місцеве управління 1972 року було визначено, що голова ради округу є старшим в окрузі, але не має право обмежувати прерогативи Його Величності (ч. 4 статті 3). Акт про місцеве управління 1999 року у своєму § 5 (ч. 4) передбачив, що державний секретар може своїм наказом визначити коло питань, які орган управління повинен включити до переліку своїх обов’язків. Актом же про місцеве самоврядування від 28 липня 2000 року, спрямованого на досягнення економічного, соціального та екологічного добробуту, державному секретареві, відповідно до ч. 3 статті 3, було надано право забороняти органам місцевої влади вчиняти будь-які дії, що порушували б принцип зазначеного добробуту.

Утім у законодавстві про місцеве управління та самоврядування не вказується принцип формування державного секретаря. Саме тому слід звернутися до думки щодо цієї посади вчених-юристів. Так, на думку С. Кашкіна, державними секретарями в Великобританії є «...більшість так званих старих міністрів (найзначніших, тих, хто входить до Кабінету)»^{[421] [422]}. Відповідно ж до аналізу, проведеному керівником Секретаріату з питань модернізації державного управління при Секретаріаті Кабінету міністрів Великобританії Дж. Коупером, єдиним членом Кабінету міністрів Великобританії, що має відношення до питань місцевої влади, є міністр транспорту, місцевого самоврядування та у справах регіонів. Таким чином, можна зробити висновок, що означений міністр може істотно впливати на функціонування органів місцевої влади й управління. При цьому, за загальним правилом, означеного міністра призначає або прем’єр-міністр, якого, в свою чергу, призначає монарх, про що вказувалося вище, або ж безпосередньо сама королева^[423]. Таким чином, можна зазначати, що монарх в Великобританії може опосередковано (через свій уряд) впливати на формування і функціонування органів місцевого управління та самоврядування.

В більшості європейських монархій глава держави безпосередньо не втручається в поточну діяльність органів місцевої влади. Однак в них вищі законодавчі, виконавчі та судові органи здійснюють контроль над діями органів місцевого самоврядування. При цьому вищі судові інстанції слідкують за тим, щоб місцеві органи влади не порушували Основний закон та інше загальнонаціональне законодавство.

У процесі ж формування державної політики на місцевому рівні значна роль належить монархові, якщо він очолює уряд або ж якщо він має конституційні повноваження вплинути на діяльність вищих виконавчих органів. Від монарха та уряду багато у чому залежить, чи буде прийнята парламентом державна програма допомоги розвитку того чи іншого регіону чи територіальної громади. У розробці цих програм найактивнішу участь беруть як регіональні та муніципальні лідери, так і інші провідні представники місцевих органів законодавчої та виконавчої влади, що взаємодіють з монархом та урядом.

Без такої взаємодії жоден монарх не може розраховувати на успіх свого політичного курсу. При визначенні цього курсу монарх обов’язково повинен враховувати інтереси та позиції різних регіонів і населених пунктів. Лише у цьому випадку монарша програма матиме загальнонаціональну підтримку, а сам він зможе отримати масову соціальну підтримку свого політичного курсу.

Як приклад, можна навести «Білу революцію» в Ірані 1963­1979 рр. Загальновідомо, що у січні 1963 року шах Ірану Мухаммад Реза опублікував «Шість пунктів білої революції», які згодом були затверджені на референдумі. Вони включали: знищення феодальної системи, земельну реформу, націоналізацію земель та пасовиськ, приватизацію державних підприємств з одночасним викупом акцій робітниками, введення загального виборчого права (у тому числі для жінок), боротьбу з неграмотністю⁴². В середині 1970-х років, шах, розвиваючи положення «Білої революції», написав, що іранське суспільство повинно здійснити «стрибок через століття», «перейти з середньовіччя до ядерного віку», перетворити країну в «п’яту індустріальну державу світу», здійснити марш-кидок до «великої цивілізації»^{[424] [425]}. Наслідки цих дій виявилися фатальними для режиму. Наявні сили іранської економіки виявилися не в змозі їх подолати і 7 січня 1978 року, у відповідь на наклепницьку статтю про аятолу Р.М. Хомейні, в Ірані розпочалася революція, котра завершилася вигнанням шаха з країни та встановленням тоталітарного режиму релігійного типу на чолі з імамом Хомейні. А. Умнов з цього приводу цілком слушно зазначав: «Досвід Ірану наглядно демонструє, як курс на швидку та всебічну модернізацію, котра не має широкої та стабільної підтримки знизу та не враховує місцевих традицій, породжує гострі соціальні протиріччя і призводить не лише до відторгнення суспільством державної політики, але й до зміни однієї форми авторитаризму іншою, набагато більш консервативною»^[426].

3.3.