3.1. Повноваження монарха у сфері законодавчої влади

Монарх може взаємодіяти з представницькими органами, які в деяких країнах визнаються органами законодавчої влади.

Співвідношення ж повноважень законодавчої і виконавчої влади є однією з основних характеристик будь-якого державно- політичного режиму.

Утім, навіть в тих країнах, де конституційно закріплено баланс повноважень законодавчої та виконавчої влади, що передбачає їхню незалежність одна від одної і водночас взаємний контроль, досить часто відбувається перевищення повноважень то з боку уряду, то з боку парламенту. Обидві гілки влади досить ревниво ставляться до захисту своїх власних прерогатив і при цьому часто виходять за правові рамки, що розмежують їхні повноваження. На думку М. Сахарова: «Таке явище скоріше є не винятком, а характерною рисою сучасної державності в багатьох демократичних державах, незважаючи на те, що в конституціях цих країн закріплено принцип поділу влади»^[382]. Проте, на нашу думку, в цих державах здійснюється не американський, а європейський варіант поділу влади, який веде до поділу влади не на законодавчу і виконавчу, а на партійну й адміністративну гілки. Відомий правознавець В. Четвернін так пише про це: «Термін «партійна» зовсім не означає, що апарат якоїсь політичної партії підміняє собою державну владу. «Партійну» гілку влади складають парламентська більшість (іноді коаліція) та утворений нею уряд.

Таким чином, в умовах парламентської системи правління вищі державні рішення, насамперед законодавчі, хоча й приймаються номінальним законодавцем (парламентом), але фактично зумовлені урядом. Виконуються ж ці рішення бюрократичним державним апаратом, котрий складає адміністративну владу, апаратом, котрим уряд («партійна» влада, правляча партія) не може розпоряджатися на власний розсуд. Фактично це означає, що в парламентарних системах функцію законодавчої влади виконує не лише парламент, але й уряд, що інституціональним чином відокремлений від парламенту, але функціонально виступає «продовженням» нижньої палати парламенту, парламентської більшості. Разом із тим уряд виконує й функцію виконавчої влади.

Таким чином, у взаємовідносинах між монархом та парламентом визначальну роль відіграє тип системи державного правління. Так, в умовах абсолютної монархії парламент виконує дорадчі функції при монархові. Зокрема в еміратах ОАЕ та в федерації в цілому конституція передбачає існування представницьких органів. Так, в Абу-Дабі 1 липня 1971 року шейх Зеїд Бен Султан аль-Нахайян видав закон про створення Національної консультативної ради. Виступаючи з цього приводу, правитель зазначив, що закон про Національну консультативну раду повинен сприяти встановленню «співробітництва народу країни та її аристократії та їх взаємній допомозі в питаннях керівництва державою і при здійсненні управління нею»^[384]. Закон про Раду передбачав, що її члени будуть призначатися правителем «з числа знатних та почесних громадян країни і тих,

385 _τττ хто має певні заслуги перед нею».

Після утворення федерації ОАЕ у грудні 1971 року була прийнята тимчасова Конституція (у 1996 році вона стала постійно діючою^[387]), якою передбачалося утворення Федеральних національних зборів, що мають право, згідно із статтею 89, «затверджувати, змінювати або відхиляти законопроекти».

Стаття 68 Конституції регулювала норми представництва еміратів в цьому органі. Зокрема, Абу-Дабі та Дубай отримали 8 місць, Шарджа та Рас-ель-Хайма - 6 місць, Аджман, Умм-ель- Кайвайн та Фуджейра - по 4 місця.

Проте, в силу надмірної ролі глави держави, в ОАЕ не була створена парламентська система. Вказана роль визначалася статтями 69 та 110 Конституції. Так, стаття 69 передбачала, що кожен емірат самостійно визначає спосіб відбору своїх депутатів у Федеральні національні збори. Практично це обернулося тим, що кожен емір самостійно призначав вказаних депутатів. Стаття ж 110 закріплювала, що «у випадку внесення Федеральними національними зборами якої-небудь поправки до законопроекту, що не задовольняють голову Федерації або Вищу раду, а також у випадку відхилення законопроекту Федеральними національними зборами, глава Федерації або Вища рада повертають законопроект до Федеральних національних зборів. Якщо ж останні знову внесуть поправки чи вдруге відкинуть законопроект, глава Федерації може видати закон після його затвердження Вищою радою».

На відміну від абсолютної, за дуалістичної системи глава держави й уряду безпосередньо втягується в цілий комплекс взаємовідносин з вищим законодавчим органом.

Слід мати на увазі, що кожній з систем монархічного правління притаманний свій комплекс прерогатив вищих органів влади. Тому необхідно окремо розглянути вказані повноваження монарха й парламенту стосовно тієї чи іншої системи правління, а також з урахуванням їхньої реалізації в умовах різних державно- політичних режимів.

Як відомо, в сучасну епоху принцип поділу влади, що передбачає, зокрема, відокремлення виконавчої влади від законодавчої, декларовано в конституціях багатьох країн. Щоправда, сама по собі ця норма автоматично не забезпечує реального поділу влади, однак в основних законах більшості країн проголошено, що законодавча влада належить парламентові. Водночас при описанні форми держави деяких країн використовується формула про те, що законодавча влада належить і монарху, і парламенту. Крім того, характеризуючи монарші повноваження, часто згадують про його роль у процесі правотворчості. Саме тому виникає питання про те, наскільки такі твердження відповідають монаршим прерогативам не лише як глави держави, а й як глави виконавчої влади?

Положення про те, що законодавча влада належить як парламенту, так і монарху, без будь-яких зауважень, існує, зокрема, в такій країні, як Бахрейн. П. b статті 32 Конституції цього королівства наголошує: «Законодавча влада належить Королю та Національним зборам відповідно до Конституції». Стаття ж 70 цієї Конституції визначає, що «...жоден закон не може бути оголошеним та ухваленим як Консультативною Радою, так і палатою Депутатів, або ж Національними Зборами без його ратифікації Королем». Таким чином, в Бахрейні король, за Конституцією, має і виконавчу, і законодавчу владу. В свою чергу Національні збори Королівства Бахрейн позбавлені права незалежно від монарха здійснювати свої законодавчі повноваження. Правове положення парламенту Бахрейну у його взаємовідносинах з виконавчою владою здебільшого є характерним для ісламських дуалістичних монархій.

Європейська ж державність заснована на абсолютно інших принципах. Зокрема, в Монако однопалатний парламент (Національна рада) складається виключно з виборних депутатів (ч. І статті 53 Конституції). Разом з тим стаття 4 Конституції цієї країни встановлює: «Законодавча влада здійснюється Князем та Національною радою». Використовуючи саме цю формулу, творці конституції князівства наділили монарха низкою прерогатив у сфері законодавства. Насамперед він має право законодавчої ініціативи (ч. ІІ статті 66). Крім того, будь-який закон, прийнятий Національною радою, вважається таким, що набрав чинності лише після того, як він буде підписаний та опублікований князем (ч. IV статті 66). І, нарешті, князь Монако, згідно зі статтею 68 Конституції, має право видавати ордонанси, що мають статус підзаконних актів і стосуються, головним чином, виконання прийнятих парламентом законів.

Як ми бачимо, Конституція Монако під поняттям «законодавча влада Князя» розуміє певне коло його повноважень, що стосується законодавчої сфери.

Слід мати на увазі, що між законодавчими повноваженнями монарха і законодавчими повноваженнями парламенту існують певні відмінності.

Насамперед це стосується монаршого права законодавчої ініціативи. Таким правом, зокрема, володіють глави держав в більшості дуалістичних монархій. Типовою в цьому відношенні є наступна конституційна норма в Люксембурзі: «Великий герцог звертається до палати з пропозиціями і законопроектами, які він бажає подати на їх ухвалення» (ч. І статті 47). При цьому, хоча палата депутатів і має право пропонувати Великому герцогу законопроекти (ч. ІІ статті 47), однак лише монарх може подати такий законопроект на розгляд парламенту Люксембургу. Фактично ж це означає, що палата депутатів не має права на власний розсуд висувати на свій розгляд законопроекти, а вся повнота законодавчої ініціативи зосереджена в руках монарха - Великого герцога.

В ісламських же дуалістичних монархіях законодавча ініціатива як прерогатива глави держави існує в Бахрейні, Кувейті і Марокко.

Так, законодавча ініціатива в Кувейті належить еміру та депутатам (стаття 65 Конституції). Однак законопроекти, що вносяться еміром до Національних зборів, мають перевагу перед законопроектами парламенту, оскільки останні, у випадку їх відхилення Зборами, не підлягають повторному розгляду на тій же сесії (стаття 109); стосовно ж законопроектів еміра таке обмеження не передбачене. Крім того, перевага ініціативи монарха виявляється ще й у тому, що він має право висувати зміни до Конституції від свого імені, тоді як окремі члени Національних зборів такого права позбавлені; законопроект, що містить поправки до Конституції, може бути внесений не менш ніж третиною депутатів (стаття 174).

Особливою формою прояву законодавчої ініціативи є тронна промова, якою емір відкриває щорічну сесію Національних зборів. У цій промові (право виступу з якою монарх може делегувати прем’єр-міністру) глава держави аналізує становище в країні та основні події, що відбулися протягом року, а також пропонує плани та реформи на наступний рік. Національні збори зобов’язані дати еміру письмову відповідь, що містить думки та побажання депутатів стосовно тронної промови (статті 104 і 105 Конституції).

Принципи реалізації права законодавчої ініціативи в Бахрейні практично повністю співпадають з кувейтською моделлю.

В Марокко законодавча ініціатива належить прем’єр- міністру і парламентарям (стаття 57 Конституції), однак з ініціативою перегляду Конституції може виступати й король (стаття 103). Крім того, його наділено правом звертатися до парламенту з посланнями, зміст яких не може бути предметом якого-небудь обговорення.

Такі послання і тронні промови, на нашу думку, є завуальованою формою законодавчої ініціативи. Вони існують також і в умовах парламентарної монархії. Зокрема стаття 18 Конституції Камбоджі говорить про право короля звертатися до Національних зборів з посланнями, що не обговорюються парламентом.

Пряма ж законодавча ініціатива за парламентської системи правління практично не існує: монарх, як правило, не має навіть обмеженого права на законодавчу ініціативу. Винятком з цього правила є Бельгія, Данія і Нідерланди.

Так, згідно з ч. І статті 75 Конституції Бельгії право законодавчої «...ініціативи належить кожній з гілок федеральної законодавчої влади». Згідно ж зі статтею 36 Конституції, «Федеральна законодавча влада здійснюється спільно королем, Палатою представників і Сенатом». Виходячи з цього, король Бельгії має право на законодавчу ініціативу.

В Данії стаття 21 Конституції надає королю «.право вносити законопроекти та проекти інших актів на розгляд Фолькетингу».

В Нідерландах право законодавчої ініціативи короля передбачено ч. 1 статті 82 Конституції: «Законопроекти можуть вноситися Королем або від імені Короля».

У тісному зв’язку з правом законодавчої ініціативи монарха знаходиться право затвердження ним і промульгації законів.

Ці повноваження монарха належать до його основних прерогатив. Характерно, що вони притаманні монархові за будь- якої системи правління. Маючи ці повноваження, монарх завершує процес прийняття закону, надаючи йому силу нормативно-правового акта, обов’язкового для виконання усіма підданими держави. В тому, що парламент приймає закон, а монарх його затверджує, у черговий раз виявляється внутрішня єдність державної влади.

В різних країнах існують свої процедури монаршого затвердження законів, ухвалених вищим законодавчим органом. В Данії, згідно зі статтею 22 Конституції, король ухвалює закони, прийняті Фолькетингом, протягом місячного терміну від дня їх прийняття. В Кувейті еміру також надається 30 днів для затвердження наданих йому Національними зборами законів, але цей строк розраховується від дня їх подання главі держави, а не від дня їх прийняття. В Іспанії королю для даної процедури надається 15 днів (стаття 91). Набагато більше часу для цього надається Великому герцогу Люксембургу: «Великий герцог затверджує та обнародує закони. Він сповіщає про своє рішення протягом трьох місяців після голосування у палаті» (стаття 34). Аналогічний термін надається королю Таїланду (стаття 94) та еміру Катару (ч. 2 статті 106). Але найбільший строк цієї

процедури передбачено у Бахрейні. Відповідно до п. b статті 35 Конституції, закон вважається підписаним і король повинен оголосити про це, якщо від дати подання (без урахування часу, протягом якого законопроект повертався Консультативній раді і Палаті депутатів для повторного розгляду) минуло шість місяців.

В більшості монархічних країн глава держави одноосібно підписує надані йому парламентом законопроекти. Проте є й винятки. Так, в Нідерландах законопроекти підписуються королем та декількома міністрами або державними секретарями (стаття 47). В Таїланді усі закони, що стосуються державних справ, повинні затверджуватись підписом міністра.

Отримавши від парламенту закон, монарх може затвердити чи не затвердити його, якщо він має право вето. На сьогодні відомими є три види вето: абсолютне, відносне чи вибіркове. Абсолютне чи резолютивне вето полягає у тому, що відмова глави держави затвердити прийнятий парламентом законопроект є остаточним та безсумнівним і подолати його неможливо. Відносне або відкладне вето являє собою заборону, що накладається главою держави на законопроект, який або може долатися парламентом, або носить тимчасовий характер. Вибіркове вето дозволяє главі держави опротестовувати лише окремі статті, ухвалюючи законопроект у цілому.

На сьогодні право абсолютного вето існує у Великобританії. Однак, як і більшість прерогатив британського монарха, ці повноваження належать до так званих «сплячих прерогатив». Деякою мірою абсолютне вето існує в Королівстві Тонга, де стаття 68 Конституційного Акта закріплює положення про те, що закон, не ухвалений королем, не повинен обговорюватись на тій же сесії Законодавчих зборів.

В більшості ж країн існує відносне вето. Зокрема в Бахрейні, Йорданії, Катарі, Кувейті, Марокко, Норвегії монарх має право відкладного вето стосовно законів, прийнятих парламентом. Так, у Бахрейні воно регулюється статтею 35 Конституції, за якою король повертає законопроект на новий розгляд Національними зборами із вказівкою, чи слід розглядати цей проект на діючій чи на наступній сесіях. Якщо ж законопроект повторно приймається більшістю у 2/3 голосів, король повинен підписати його та оголосити протягом одного місяця своєю повторною ухвалою.

Аналогічна форма права відкладного вето передбачається й конституціями Кувейту (стаття 66) і Таїланду (стаття 94).

В Марокко право вето короля доповнюється його правом, згідно зі статтею 69 Конституції, виносити законопроект на референдум у тому випадку, якщо при повторному читанні законопроект не буде прийнято або ж буде відхилено 2/3 голосів кожної з обох палат. Останнє положення є важливою новелою нині діючої конституції, адже, як відомо, попередні конституції королівства не пов’язували право винесення законопроекту на референдум з необхідністю його попереднього обговорення у парламенті. Як приклад, можна навести статтю 72 Конституції Королівства Марокко від 7 грудня 1962 року: «Король може за допомогою королівського декрету передати будь-який законопроект або законодавчу пропозицію на ухвалу шляхом референдуму».

Правом відкладного вето володіє і Король Йорданії. Законопроект, що викликає його заперечення, монарх повертає до Національних зборів не пізніше шести місяців після його подання з викладенням мотивів відмови. Для подолання королівського вето потребується повторне прийняття законопроекту більшістю у 2/3 голосів членів кожної з обох палат Зборів. Якщо ж законопроект не буде ухвалено кваліфікованою більшістю, він не може знову розглядатися на тій же сесії (стаття 93). Аналогічні положення діють як на Арабському Сході (як приклад, можна навести статтю 106 Конституції Катару), так і в Європі (ч. ІІ § 78 Конституції Норвегії).

Утім законодавчий процес включає в себе не лише прийняття парламентом законів, а й видання главою держави законів, а також указів, декретів, постанов, що мають силу закону чи підзаконного акта. Обсяг цього права залежить як від системи правління, так і від існуючого в країні державно- політичного режиму.

Так, можливість видання законів передбачається в окремих еміратах ОАЕ. Зокрема, в Дубаї у 1965 році, після відповідних консультацій, еміром Рашидом ІІ особисто було видано Закон про компенсацію робітникам^{[388] [389]}.

Щодо самих ОАЕ, то стаття 110 Конституції вказує: якщо Федеральні Національні збори внесуть поправки або відхилять законопроект повторно, то «голова Федерації може видати закон після його затвердження Вищою радою».

Крім того, Конституцією ОАЕ передбачається право глави держави затверджувати та проголошувати закони. Зокрема, право участі глави держави у створенні законів (декретів-законів) передбачається статтею 113 Конституції ОАЕ, яка передбачає, що декрети-закони уряду можуть набути законної сили лише у випадку їх ухвали Вищою радою Федерації.

В Омані султан, відповідно до статті 42 Основного закону, має право видавати і ратифікувати закони.

Однак здебільшого монархи самостійно видають не закони, а акти, що мають характер закону чи підзаконного акта. Зокрема, в Марокко, король, відповідно до ч. І статті 29 Конституції, має право видавати дахіри - королівські декрети. В Йорданії ж король, згідно зі статтею 40 Конституції, видає королівські укази - іраде^[390]. І хоча і дахіри (ч. ІІ статті 29), і іраде (стаття 40) обов’язково контрасигнуються головою уряду, це не відміняє можливості застосування королем надзвичайних заходів, що віддають йому всю повноту влади. Як приклад, можна навести нещодавнє минуле Йорданії. У жовтні 1956 року в королівстві відбулися парламентські вибори, у яких взяли участь декілька партій, у тому числі й лівих (Національний фронт, Національно- соціалістична, Комуністична та Соціалістична партії), що врешті- решт й отримали перемогу. На підставі цього було сформовано уряд на чолі з лідером Національно-соціалістичної партії Ан- Набулсі. Ці події відповідно викликали гнів короля Хусейна, який звернувся до своїх підданих із словами: «Досі я правив вами як хлопчик; тепер же буду правити як мужчина». Слідуючи цьому постулату, Хусейн усунув законно-створений уряд від влади і заборонив діяльність Йорданської Комуністичної партій. З вересня ж 1970 року в королівстві були заборонені усі політичні партії, окрім Арабського національного союзу. 23 листопада 1974 року Хусейн взагалі розпускає обидві палати парламенту і концентрує в своїх руках всю повноту влади. І хоча у квітні 1978 року в Йорданії було створено Національну консультативну раду, що деякою мірою нагадувала парламент, проте її призначуваний та дорадчий характер дозволяє нам стверджувати, що вона у жодному разі не обмежувала існуючого королівського повновладдя. Таким чином, незважаючи на формально парламентарний характер системи державного правління в Йорданії, домінування в країні авторитарного державно- політичного режиму підривало як конституційні, так і інші правові норми.

В умовах же демократичного режиму і реалізації принципу поділу влади монархи вже наділяються правом видавати укази, постанови і приймати інші рішення в межах своїх повноважень. Однак, по-перше, багато з монарших актів мають не силу закону, а є підзаконними за своїм статусом. По-друге, сфера дії монарших актів має обмежений характер, і вони взагалі не підміняють собою законодавство, а тим більше конституційні норми.

Істотними також уявляються інші правотворчі повноваження монархів. Зокрема, емір Кувейту та король Бахрейну мають однакові права у сфері власної правотворчості. Так, емір Кувейту, з урахуванням положень діючого законодавства, затверджує правила застосування законів. В статті 72 Конституції говориться, що «закон може передбачити менш формальний механізм, аніж декрет, який містить правила його застосування». Крім того, Емір видає декрети, «необхідні у сфері громадського порядку, охорони здоров’я, а також для організації суспільних служб та

адміністрації» (стаття 73). Король Бахрейну також видає декрети, пов’язані з організацією роботи державних установ та

адміністрації (стаття 39).

В період між сесіями Національних зборів або у випадку їхнього розпуску, якщо виникає потреба в уживанні невідкладних заходів, монархи обох країн можуть видавати декрети, що мають силу закону, але не суперечать конституції (стаття 39 Конституції Бахрейну та стаття 71 Конституції Кувейту). Утім є різниця в термінах. Так, відповідно до ч. 2 статті 38 Конституції Бахрейну король повинен надіслати Національним зборам означені декрети на затвердження протягом одного місяця, тоді як у Кувейті цей строк дорівнює п’ятнадцяти дням (ч. 2 статті 71). Якщо ж цього не буде зроблено, то декрет автоматично втрачає силу закону. Те ж саме відбувається і в тому випадку, коли Національні збори відмовляються затвердити означений декрет.

В таких монархіях з демократичним режимом, як Ліхтенштейн, Люксембург і Монако, а також в Марокко, монарх також має право видавати власні акти, але усі вони носять виключно підзаконний, адміністративний характер. Крім того, здебільшого монарші укази можуть набути чинності лише при наявності другого підпису прем’єр-міністра чи міністра, у веденні якого знаходиться сфера застосування указу або після обговорення означеного указу в уряді. Зокрема стаття 45 Конституції Люксембургу передбачає, що розпорядження Великого герцога повинні бути контрасигнованими членом відповідального уряду. У Ліхтенштейні глава уряду, відповідно до статті 85 Конституції, контрасигнує декрети та укази, що видаються князем або регентом. В Монако конституція не передбачає контрасигнування княжих ордонансів прем’єр- міністром або іншими міністрами, але, за спеціальним винятком, передбаченим статтею 46 Конституції, усі ордонанси обов’язково повинні розглядатися на Раді уряду і подаватися князю державним міністром (прем’єр-міністром) Князівства (стаття 45 Конституції). Винятком з цього правила є лише ордонанси, що, наприклад, стосуються розпуску Національної ради, нагородження почесними відзнаками тощо.

В парламентарних монархіях можливість глави держави впливати на законодавчий процес шляхом видання указів зведена до мінімуму. Щоправда, Конституція Данії передбачає: «Король має право в умовах надзвичайного стану, коли Фолькетинг не може зібратися, приймати тимчасові закони, за умови, що вони не будуть суперечити Конституції і будуть негайно передані Фолькетингу, як тільки-но його буде скликано, для ухвалення або відхилення» (стаття 23). Це означає, що король Данії має право видавати тимчасові закони під час перерв у роботі парламенту. Однак це право на видання подібних актів носить формальний та обмежений характер. Та ж Конституція країни (ч. 2 статті 17) визначає, що усі законопроекти та важливі урядові акти підлягають обговоренню в Державній раді. До того ж такі закони мають тимчасові рамки, оскільки вони повинні бути подані на затвердження Фолькетингу (парламенту) Данії на його найближчій сесії. В свою чергу цей законодавчий орган має право як затвердити, так і відмінити будь-який закон, що видав король.

В таких же парламентарних монархіях, як Японія та Іспанія, право глави держави на видання указів є ще більш обмеженим. Ці акти стосуються, головним чином, питань призначення, нагородження, помилування тощо. Крім того, в Іспанії рішення короля, згідно зі статтею 64 Конституції, контрасигнуються відповідним підписом голови уряду та, при необхідності, відповідних міністрів. В Японії ж акти, що видаються імператором, здійснюються за порадою та згодою Кабінету (стаття 7). В цілому ж акти, що видаються монархами Іспанії та Японії, за своєю правовою силою не є тотожними законам і є винятково адміністративними актами.

Утім виключно участю в законодавчій діяльності прерогативи монарха щодо парламенту не вичерпуються. Не менш важливими є повноваження глави держави щодо формування та функціонування вищих представницьких органів законодавчої влади.

Перш за все це передбачає монарше право формувати парламент цілком, його частину або ж лише одну з палат. Ці прерогативи існують за будь-якої системи монархічного правління. Так, право формувати парламент цілком належить монархам Брунею, Оману та Саудівської Аравії. Однак такі парламенти можна визначити як своєрідні квазіпарламенти - органи, що беруть участь у законотворчості, але виконують винятково дорадчі функції при монархові. Ці органи мають різні назви: Законодавча рада в Брунеї, Рада Шури в Омані (стаття 58), Консультативна Рада в Саудівській Аравії (стаття 68), і їхній статус практично не визначається на рівні Основного закону і вимагає закону спеціального.

Саме тому здебільшого говориться про часткове формування монархом парламенту. Ця частковість передбачає як формування частини однопалатного парламенту, або ж формування однієї з палат двопалатного парламенту. Перший варіант реалізується в такій державі, як Катар, король якої, відповідно до статті 77 Конституції, призначає третину складу Консультативної ради (всього Консультативна рада складається з 45 членів). Другий же варіант на сьогодні реалізовано в таких державах, як Бахрейн, Великобританія та Йорданія. Зокрема у Бахрейні, де законодавча влада належить королю та парламенту (Національним зборам), останній складається з двох палат: Консультативної ради та Палати депутатів (стаття 51 Конституції). При цьому, згідно зі статтею 52 Консультативна рада складається з сорока членів, що призначаються королівським наказом. В Йорданії ж законодавча влада, відповідно до статті 26 Конституції, здійснюється королем та Національними зборами, які складаються з сенату (палати нотаблів) та палати депутатів. При цьому, згідно зі статтею 36 Конституції королівства, король призначає сенаторів.

Проте і Бахрейн, і Йорданія є досить «молодими» державами у сфері парламентаризму. Саме тому слід розглянути ситуацію на батьківщині цього явища, тобто у Великобританії. Як відомо, парламент цієї країни має три складові: королеву, палату лордів та палату громад^[391]. Утім, британський монарх далеко не завжди є присутнім на засіданні парламенту. Саме тому здебільшого говориться про дві палати британського парламенту: лордів та громад. І якщо палата громад завжди формувалася виборцями, то палата лордів мала змішаний склад: переважну більшість палати лордів становили так звані спадкові лорди (пери): вони передавали свої титули герцогів, маркізів, графів і віконтів у спадок разом з місцем у палаті. Динамічним же елементом складу палати були довічні лорди (пери), яких було близько 350. Саме вони, по суті, забезпечували збереження палати як реального державного інституту. Сам титул довічного лорда надавався монархом за поданням прем’єр-міністра^[392]. У 1999 році було прийнято Акт про палату лордів, стаття 1 якого передбачала: «Ніхто не повинен бути членом палати лордів в силу спадкового перства». Саме з цього періоду палата лордів починає складатися виключно з довічних перів, яких, відповідно до ч. 1 статті 1 Акта про довічних перів 1958 року, призначає британський монарх: «Не торкаючись права Її Величності призначати лордів за апеляцією, Її Величність матиме повноваження жалувати шляхом видання жалуваної грамоти будь-якій особі звання довічного пера».

Іншою, не менш важливою прерогативою монарха є його право на скликання сесії парламенту, адже, будучи не лише вищим законодавчим інститутом, а й вищим представницьким органом суспільства, парламент є постійно діючою політичною інституцією. Свій статус парламент зберігає навіть тоді, коли в його сесіях відбувається перерва або ж коли парламент розпущено внаслідок нових парламентських виборів. В багатьох країнах у парламенту є право збиратися на позачергову чи надзвичайну сесію та приймати рішення, обов’язкові для усіх підданих, посадових осіб та органів державної влади. Скликання парламенту відбувається, як правило, після парламентських виборів, коли новий склад депутатського корпусу приступає до своїх обов’язків. При цьому в багатьох країнах склалася політична традиція, що стала конституційною нормою, згідно з якою чергову сесію парламенту відкриває монарх. Цей акт символізує легітимність вищого представницького органу та взаємодію законодавчої й виконавчої влади.

Досить цікавим у цьому відношенні є Великобританія. Як відомо, монарх є складовою частиною парламенту, який щорічно відкриває сесію парламенту, виступаючи з тронною промовою на спеціальному засіданні палат. У цій промові викладається програма дій на наступний рік.

В Катарі король, згідно зі статтею 86 Конституції, має право скликати на перше засідання членів новоствореної Консультативної ради. Разом з тим в означеній статті закріплюється, що перше засідання відбувається протягом одного місяця після виборів. Таким чином, катарський монарх скликає нову сесію парламенту не на власний розсуд, а в межах терміну, обумовленого датою попередніх парламентських виборів.

В Швеції дата чергової сесії риксдагу ніяк не пов’язана з будь-яким монаршим актом. Так, Форма правління (ч. І § 5 глави 3) встановлює наступну норму: «Знову обраний Риксдаг збирається на п’ятнадцятий день після дня виборів, але не раніше, ніж на четвертий день після оголошення їх результатів». Деякою мірою це доповнюється Актом про риксдаг від 28 лютого 1974 року, ч. ІІ § 2 глави 1: «У рік, коли не проводяться чергові вибори, Риксдаг збирається на нову сесію в той день вересня, який Риксдаг встановить на попередній сесії за пропозицією конференції при тальмані». Таким чином, в Швеції вищий законодавчий орган не залежить від короля в регламентуванні своєї діяльності, в тому числі й дати відкриття та закриття сесії риксдагу.

Окрім чергової сесії, монарх отримує право скликати позачергові (надзвичайні) сесії парламенту. Це право належить главі держави практично в усіх монархічних системах, розпочинаючи з дуалістичної і закінчуючи парламентарною. Важливо зазначити, що данні повноваження не є дискретними, тобто монарх не може самостійно, на власний розсуд, прийняти таке рішення без будь-яких узгоджень з урядовцями чи парламентарями. Наприклад, в Конституції Кувейту передбачається, що емір може скликати своїм декретом надзвичайну сесію парламенту (стаття 88). З іншого боку, більшість членів Національних зборів також може зажадати від еміра такого скликання.

Правом скликання надзвичайної сесії володіє також емір Катару. При цьому Консультативна рада не має права обговорювати будь-які питання, що виходять за рамки причин скликання сесії (стаття 88). В Бельгії ж право на скликання позачергових сесій належить виключно королю. Саме так можна зрозуміти ч. І статті 44 Конституції королівства: «Палати збираються щорічно, у другий вівторок жовтня, якщо тільки Король не скликатиме їх раніше». У даному випадку серед суб’єктів скликання позачергової сесії вказується лише король.

В Камбоджі Національні збори можуть скликатися на позачергові сесії на прохання короля. Водночас право на скликання цих сесій належить не королю, а спеціальному Постійному Комітету Національних зборів (ч. ІІ статті 83 Конституції). В цілому ж право на скликання позачергових та надзвичайних сесій парламенту є одним з найважливіших засобів впливу монарха на вищий представницький законодавчий орган країни в тих випадках, коли глава держави хоче домогтися ужиття екстрених законодавчих заходів і до того ж мобілізувати громадську думку країни на користь своїх ініціатив.

Не менш важливим при цьому є монарше право на розпуск парламенту, адже парламентаризм передбачає не лише недоторканність парламенту як вищого законодавчого та представницького органу, а й право виконавчої влади на його розпуск. У тому випадку, коли це право реалізується у суворому дотриманні правових норм і за розпуском парламенту негайно слідують нові парламентські вибори, сам по собі розпуск не підриває правового статусу цього політичного інституту. У сучасній практиці парламентаризму виконавча влада доволі часто за допомогою монарха використовує можливість розпуску парламенту, що тягне за собою позачергові парламентські вибори та обрання парламенту нового складу. Замах же на суверенітет парламенту відбувається лише тоді, коли услід за його розпуском взагалі на невизначений термін перервана робота цього законодавчого органу, і тоді розпуск парламенту монархом по суті означає розігнання цього органу державної влади. Такі ситуації можуть час від часу відбуватися в країнах Азії, Африки та Океанії, але вони практично є неможливими в Японії та європейських країнах, а у Швеції глава держави взагалі не має права на розпуск риксдагу.

У Великобританії ж, прем’єр-міністр, опираючись на парламентську більшість, може в будь-який момент виступити з ініціативою розпуску палат громад. За цією пропозицією британський монарх розпускає означену палату та оголошує дострокові парламентські вибори. Таким же правом володіють глави більшості монархічних держав. Там монарше право розпуску парламенту врівноважується правом парламенту висловити уряду вотум недовіри. У тому випадку, коли парламент складається з двох палат, монарх зазвичай може розпустити лише нижню палату, а верхня палата не підлягає розпуску, продовжуючи здійснювати свої повноваження. Крім того, в деяких країнах монарх не має права розпускати парламент в періоди, коли запроваджено режим надзвичайного стану.

Можна назвати три варіанти умов, за яких монарх реалізує своє право на розпуск палат парламенту. По-перше, монарх може розпустити парламент чи одну з його палат тоді, коли дійде до висновку про те, що політична ситуація в країні або у відносинах між законодавчою та виконавчою гілками досягли піку кризи. Як приклад, можна навести ч. ІІ статті 78 Конституції Камбоджі, яка вказує, що Національні збори не можуть розпускатися достроково, окрім випадків, коли королівський уряд двічі відсторонений від влади протягом 12 місяців. У цьому випадку, за поданням прем’єр-міністра та за згодою голови Зборів, король повинен розпустити парламент. По-друге, монарх може використати своє право розпуску, коли парламент виражає недовіру уряду, що знаходиться при владі. Так, п. I⁰ ч. І статті 46 Конституції Бельгії закріплює положення про те, що король має право розпустити палату представників, якщо тільки остання абсолютною більшістю голосів «...приймає вотум недовіри Федеральному уряду і одночасно не пропонує Королю кандидатуру наступника Прем’єр-міністра». І, по-третє, глава держави володіє цим правом у тому випадку, коли після декількох турів голосування кандидат на пост голови уряду не набере парламентської більшості, необхідної для затвердження. Так, зокрема, ч. 5 статті 99 Конституції Іспанії закріплює положення: «Якщо по закінченні двомісячного терміну з моменту першого голосування про призначення Голови Уряду жоден з кандидатів не отримає вотуму довіри, Король розпускає обидві палати і починає нові вибори за згодою голови Конгресу».

Необмежене право на розпуск Національних зборів має емір Кувейту. Таке право надають йому статті 102 і 107 Конституції. Щоправда, конституційна норма щодо розпуску передбачає, що емір може розпустити парламент своїм декретом, де повинен вказати причину такого розпуску. Однак таку причину досить легко вигадати і Конституція не визначає, яка причина є поважною, а яка ні. Крім того, емір може розпустити Національні збори у тому випадку, коли вони не можуть співпрацювати з прем’єр-міністром. Саме ця причина стала основою для розпуску кувейтського парламенту у 1976 році. Прийнявши відставку уряду шейха Джабера аль-Ахмада ас-Сабаха, емір Сабах ІІІ доручив йому ж сформувати новий уряд. Причиною ж відставки

уряду шейха стала саме «відсутність співробітництва з боку Національних Зборів». 30 серпня 1976 року багдадська газета «Тарик аш-шааб» написала, що з точки зору еміра та шейха «уряд зазнає нападів з боку Національних зборів», «Національні збори чинять перепони усім планам уряду». Коментуючи ці заяви, газета наступного дня зазначала: «опозиція, користуючись своїм впливом, домоглася здіснення низки прогресивних економічних кроків в інтересах трудящих, а також уживання заходів на підтримку національного визвольного руху»^[393]. Формування ж шейхом Джабером уряду викликало незадоволення Національних зборів і вони знову висловили йому недовіру. Скориставшись цим, емір Сабах розпустив парламент, який, з його точки зору, не міг взаємодіяти з прем’єр-міністром. С. Камінський з цього приводу цілком слушно зазначав: «...сформувавши уряд заново у попередньому складі, глава держави розпустив Національні збори. В результаті влада еміра отримала пріоритет над виборчим корпусом»^{[394] [395]}. І хоча 18 лютого 1981 року робота Національних зборів була відновлена Еміром Джабіром ІІІ, але формально прерогативи глави держави щодо розпуску парламенту залишаються незмінні.

Аналогічним, по суті необмеженим правом розпуску парламенту, володіє й король Йорданії. Як вже зазначалося, правління короля Хусейна характеризувалося багатьма кризовими явищами. У листопаді 1974 року парламент ухвалив поправку до статті 73 Конституції Йорданії, дозволивши королю відкладати парламентські вибори на термін, що не перевищує одного року. Скориставшись цим, король Хусейн через два тижні 23 листопада 1974 року здійснив державний переворот, розпустивши обидві палати парламенту. У лютому 1976 року палата депутатів була скликана у своєму старому складі, щоб знову прийняти поправку до статті 73 Конституції. Зокрема король отримав право відкладати парламентські вибори на невизначений термін і скликати розпущену палату лише для голосування стосовно поправок до Конституції. Так, зберігаючи видимість парламентаризму, король позбавився від будь-якого парламентського контролю.

Щодо права розпуску двох палат, то таке право існує в меншій кількості монархій. При цьому, в одних випадках це здійснюється автоматично, а в іншому - за окремим рішенням

монарха. Так, ч. ІІІ статті 46 Конституції Бельгії встановлює, що розпуск палати представників тягне за собою розпуск сенату. Фактично це означає, що король, розпускаючи нижню палату, автоматично розпускає й верхню. В Йорданії ж з 1974 року поправкою до статті 34 (ч. 4) Конституції королівства було

закріплено монарше право на розпуск сенату окремо від палати депутатів. У зв’язку з чим можна згадати той факт, що одночасно з розпуском палати депутатів у 1974 році було розпущено й сенат.

Конституції ряду країн передбачають низку істотних обмежень монаршого права на розпуск парламенту. Зокрема король Марокко може розпустити парламент лише після консультації з головами обох палат та Конституційної ради (стаття 71). У Королівстві Камбоджа парламент можна розпустити виключно за пропозицією прем’єр-міністра та за згодою голови Зборів (ч. ІІ статті 78). В Іспанії ж такий розпуск, згідно з ч. 1 статті 115 Конституції, здійснюється виключно за пропозицією голови уряду. В Конституції Монако визначено, що парламент (Національна рада) не може бути розпущено без відповідної пропозиції Ради Корони (стаття 74). Утім деякі країни не потребують якоїсь узгодженості цього питання. Так, Конституційний Акт Тонга (стаття 77) дозволяє королю розпускати Законодавчі збори на власний розсуд.

Досить цікавими є також інші обмеження монаршого права розпуску парламенту. Так, в Марокко, відповідно до статті 73 Конституції, зазначена процедура не повинна повторюватись протягом року після виборів нової палати. В Іспанії забороняється здійснювати означену процедуру під час розгляду резолюції осудження (ч. 2 статті 115), а також протягом року після

попереднього розпуску (ч. 3 статті 115). Конституцією Таїланду закріплено положення про те, що в декреті про розпуск парламенту обов’язково визначається дата наступних виборів (ч. ІІ статті 116).

Але найбільш цікавим є становище в Бахрейні, де п. а статті 64 передбачає, що нові парламентські вибори повинні відбутися не пізніше чотирьох місяців після розпуску Національних зборів. У противному разі по закінченню вказаного терміну Національні збори відновлюють свою роботу у старому складі.

Важливо зазначити, що конституції Катару (стаття 92), Кувейту (стаття 107), Таїланду (ч. ІІІ статті 116) та низки інших країн забороняють монархові розпускати парламент з тієї ж причини, що глава держави використовував при розпуску попередніх представницьких органів законодавчої влади.

В цілому ж реалізація монаршого права на розпуск парламенту надає главі держави реальну можливість активно сприяти подоланню низки тупикових ситуацій, які можуть виникати при взаємовідносинах між парламентом та урядом.

3.2.